Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2010 г. N 83-Г10-16 Решение суда об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Брянской области от 3 июля 2010 г. N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2010 г. N 83-Г10-16

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей В.Б. Хаменкова и О.А. Ксенофонтовой,

при секретаре А.В. Аверине

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Парфенова Н.Н., Безгачева С.А. на решение Брянского областного суда от 24 сентября 2010 года, которым им отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими отдельных положений Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Парфенова Н.Н., представителей Безгачева С.А. - Покоры Н.М. и Ивашина Ю.Н., поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения против жалоб представителей Брянской областной Думы, губернатора Брянской области Гурова В.И. и Лысенко Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменений, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Брянской областной Думой 24 июня 2010 года принят и губернатором области 3 июля 2010 года подписан Закон Брянской области N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области".

Закон официально опубликован в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", N 7 от 10 июля 2010 года.

Данным Законом урегулированы отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным, железнодорожным и воздушным транспортом на территории Брянской области в целях создания условий для безопасных и регулярных пассажирских перевозок.

Статьей 4 указанного Закона определены используемые в Законе понятия, в том числе:

коммерческие перевозки - перевозки, осуществляемые выбранными на конкурсной основе перевозчиками по маршрутам и расписаниям (графикам) движения транспортных средств в порядке, установленном федеральным и областным законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, на условиях самофинансирования (абзац 14).

Статьей 12 Закона установлены условия и порядок осуществления на территории области коммерческих перевозок пассажирским автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок.

Так, в силу пункта 1 данной статьи исходя из имеющегося спроса населения в маршрутных перевозках пассажирским автомобильным транспортом, не обеспеченного перевозками в рамках государственного и муниципального заказа, уполномоченные органы Брянской области и местного самоуправления определяют потребность в коммерческих перевозках.

Спрос населения в коммерческих перевозках определяется исходя из интенсивности пассажиропотока и состояния рынка транспортных услуг.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица вправе осуществлять коммерческие перевозки по маршрутам регулярных перевозок лишь после заключения по результатам конкурса договора на транспортное обслуживание населения с уполномоченным органом исполнительной власти Брянской области или органами местного самоуправления.

Договор об организации перевозок заключается по результатам конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14 настоящего Закона (пункт 2).

Передача права на осуществление коммерческих перевозок на маршруте регулярных перевозок третьим лицам не допускается (пункт 3).

Статья 13 Закона регулирует отношения, связанные с проведением конкурса на право осуществления коммерческих перевозок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Закона конкурс на право осуществления коммерческих перевозок проводится в целях выбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, и является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и качественных перевозках.

Организатором конкурса является уполномоченный орган Брянской области в области организации транспортного обслуживания населения или уполномоченный орган местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения в соответствии с их компетенцией (пункт 2 статьи 13 Закона).

Предметом конкурса является заключение договора на право осуществления коммерческих перевозок на маршруте регулярных перевозок с соблюдением требований, указанных в конкурсной документации (пункт 4 статьи 13 Закона).

Допуск перевозчиков к конкурсу производится организатором конкурса.

В конкурсе могут участвовать перевозчики, соблюдающие установленные законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требования по организации и осуществлению пассажирских перевозок при условии, если они, в частности, обеспечивают диспетчерский контроль за движением автобусов на маршрутах (подпункт 6 пункта 5 статьи 13 Закона).

Конкурсные предложения оцениваются с учетом:

анализа данных о состоянии аварийности по вине водителей транспортных средств и транспортной дисциплине участников конкурсов, а также информации о невыполнении участниками конкурса требований законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе с учетом данных системы мониторинга (подпункт "в" пункта 6 статьи 13 Закона);

характеристик предлагаемых для перевозок транспортных средств (возрастная, техническая структура, экологические показатели, внешний вид и состояние салонов, удобство пользования для отдельных категорий граждан) (подпункт "г" пункта 6 статьи 13).

Статьей 14 Закона предусмотрены случаи заключения договора на выполнение коммерческих перевозок без проведения конкурса, а именно:

1) если потребность в пассажирских перевозках по маршруту (маршрутам) обусловлена обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер (вследствие действия непреодолимой силы);

2) неисполнения перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа, включая отказ от исполнения договора на выполнение пассажирских перевозок и (или) досрочное расторжение договора на выполнение пассажирских перевозок;

3) признания конкурса несостоявшимся;

6) проведения мониторинга пассажиропотока на новом маршруте коммерческих перевозок для определения необходимого количества транспортных средств.

Согласно статье 15 Закона досрочное расторжение договора коммерческих перевозок с перевозчиком по инициативе уполномоченного органа по организации транспортного обслуживания населения, с которым заключен договор, возможно в случаях:

1) аннулирования, приостановления действия, истечения срока действия лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, в том числе у одного из перевозчиков в составе простого товарищества;

2) невыполнения условий договора на право осуществления коммерческих перевозок, в том числе смена транспортных средств и водителей без согласования со специально уполномоченным органом в области организации транспортного обслуживания населения, с которым заключен договор;

3) невыполнения перевозчиком законных предписаний контролирующих органов, отказа от проведения контрольных мероприятий, предусмотренных законодательством;

4) закрытия маршрута регулярных перевозок.

В соответствии со статьей 16 Закона уполномоченные органы в области организации транспортного обслуживания населения, осуществляющие в соответствии со своей компетенцией контроль за выполнением коммерческих перевозок, вправе:

определять порядок осуществления контроля за выполнением перевозчиком условий договора на право осуществления коммерческих перевозок;

требовать от перевозчика отчеты о выполнении условий договора на право осуществления коммерческих перевозок;

выдавать перевозчику обязательные к исполнению предписания об устранении нарушений условий договора на право осуществления коммерческих перевозок.

Парфенов Н.Н., житель Брянской области, обратился в суд с заявлением о признании недействующими положений статьи 4 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З в части, определяющей понятие коммерческих перевозок, и статьи 12 указанного Закона, ссылаясь на их противоречие главе 40 ГК РФ и Уставу автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ.

В обоснование своих требований указывал на то, что условия перевозок граждан автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок урегулированы гражданским законодательством и Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, которые понятия коммерческих перевозок не содержат, вследствие чего Брянская область как субъект Российской Федерации не вправе была вводить данное понятие и организовывать осуществление таких перевозок на территории области.

Безгачев С.А., являясь индивидуальным предпринимателем в сфере пассажирских перевозок, обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующими положения статьи 12, пунктов 1, 2, 4, подпункта 6 пункта 5, подпунктов "в" и "г" пункта 6 статьи 13, подпунктов 1, 2, 3, 6 пункта 1 статьи 14, пунктов 1, 2, 3, 4 статьи 15, статьи 16 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З, ссылаясь на их противоречие требованиям гражданского законодательства (статьи 125, 786, 790 ГК РФ), Уставу автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ, статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральному закону от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В обоснование своих требований указывал на то, что, принимая оспариваемые нормы, органы государственной власти Брянской области вышли за пределы предоставленных им полномочий, поскольку установили дополнительные ограничения, препятствующие заявителю осуществлять предпринимательскую деятельность в сфере осуществления пассажирских перевозок.

Определением Брянского областного суда от 24 сентября 2010 года требования Безгачева С.А. об оспаривании подпункта 6 пункта 5 статьи 13 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З выделены в отдельное производство.

Решением Брянского областного суда от 24 сентября 2010 года в удовлетворении заявлений Парфенова Н.Н. и Безгачева С.А. отказано.

В кассационных жалобах Парфенов Н.Н., Безгачев С.А. просят об отмене судебного решения, считают его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене судебного решения.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

При этом согласно пункту 1 этой же статьи данные полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 1 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З указанный Закон регулирует отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным, железнодорожным и воздушным транспортом на территории Брянской области в целях создания условий для безопасных и регулярных пассажирских перевозок.

Разрешая требования заявителей, суд, проанализировав положения действующего федерального и областного законодательства, правомерно исходил из того, что оспариваемый Закон принят по вопросу, отнесенному к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и в пределах предоставленных им полномочий, так как предметом его правового регулирования являются отношения по организации транспортного обслуживания населения области пассажирским автомобильным, железнодорожным и воздушным транспортом.

Таким образом, они приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, а предусмотренные ими положения о порядке и условиях осуществления соответствующих перевозок на территории области направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения, организацию дорожного движения, исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, способствующую снижению тяжести их последствий, обеспечение защиты жизни, здоровья, и имущества граждан, что согласуется с положениями статей 1, 2 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения.

Судом проверялись утверждения заявителей о противоречии оспариваемых норм положениям Гражданского кодекса РФ, регулирующим отношения сторон по договору перевозки, и Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.

При этом суд обоснованно указал на то, что данные федеральные нормативные правовые акты по своему содержанию регулируют правоотношения, складывающиеся непосредственно при оказании услуг по перевозке пассажиров, багажа и грузов автомобильным и иными видами транспорта, то есть устанавливают права и обязанности сторон собственно по договору перевозки, в то время как оспариваемый Закон Брянской области определяет комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, являясь актом не гражданского, а административного законодательства.

С учетом изложенного, судом обоснованно признаны несостоятельными утверждения Парфенова Н.Н. о том, что органы государственной власти Брянской области не вправе были определять в оспариваемом Законе возможность осуществления перевозок по регулярным маршрутам выбранными на конкурсной основе перевозчиками на условиях самофинансирования, придав таким перевозкам статус коммерческих.

Правомерно были отвергнуты судом и доводы Безгачева С.А. о том, что установленная оспариваемыми нормами необходимость заключения по результатам проведенного конкурса договора на право осуществления коммерческих перевозок представляет собой дополнительное ограничение, препятствующее заявителю осуществлять предпринимательскую деятельность в указанной сфере.

Опровергая подобные утверждения заявителя, суд обоснованно исходил из того, что проведение конкурса в качестве способа выбора перевозчиков каким-либо образом предпринимательскую деятельность не ограничивает, поскольку оспариваемые нормы предоставляют возможность доступа к такому конкурсу всем перевозчикам, обеспечивая тем самым лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, что в свою очередь способствует удовлетворению потребностей населения в безопасных и качественных перевозках.

Условия же оценки конкурсных предложений (статья 13), как случаи заключения договора на перевозки без проведения конкурса (статья 14) и досрочного расторжения договора по инициативе уполномоченного органа строго оговорены в оспариваемом Законе и являются одинаковыми для всех перевозчиков, в связи с чем возможности для какого-либо усмотрения со стороны уполномоченных органов при их применении, как на то указывал Безгачев С.А., не предполагают.

Учитывая, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в силу действующего федерального законодательства вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам организации транспортного обслуживания населения, они, следовательно, вправе осуществлять контроль за соблюдением принятых в пределах их компетенции норм.

Таким образом, отсутствуют какие-либо противоречия между положениями федерального законодательства и нормами статьи 16 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З, определяющей право уполномоченных органов в области организации транспортного обслуживания населения осуществлять в соответствии со своей компетенцией контроль за выполнением коммерческих перевозок.

Доводы кассационных жалоб заявителей отмену постановленного по делу решения повлечь не могут, так как основаны на ошибочном толковании положений федерального и областного законодательства.

Утверждения о противоречии высказанной судом правовой позиции по данному делу постановлению Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 N 16-П "По делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи с жалобой граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и других" правильными признаны быть не могут.

Закон Краснодарского края, по результатам проверки которого вынесено названное постановление, регулирует отношения в сфере транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, в то время как оспариваемым Законом Брянской области урегулированы вопросы в сфере пассажирских перевозок общественным транспортом по регулярным маршрутам.

Кроме того, пунктом 1 резолютивной части указанного постановления установлено, что признание оспоренных положений Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" не соответствующими Конституции Российской Федерации не ставит под сомнение правомочие субъекта Российской Федерации нормативно закреплять меры по организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, которые не влекут создание неравных условий для лиц, относящихся к одной и той же категории, и не могут, если иное не установлено федеральным законом, приводить к блокированию допуска на рынок таксомоторных перевозок субъектов данного вида предпринимательской деятельности.

Как установлено судом, предусмотренное оспариваемым Законом право перевозчиков осуществлять коммерческие перевозки на основании договора, заключенного по результатам конкурса, каких-либо неравных условий для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в данной сфере перевозок на территории области, не создает и к блокированию их допуска на рынок перевозок не приводит.

На основании изложенного, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361-363, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 24 сентября 2010 года оставить без изменения, кассационные жалобы Парфенова Н.Н., Безгачева С.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.Б. Хаменков

О.А. Ксенофонтова