Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2010 г. N 78-Г10-25 Об отказе в признании недействующими пунктов 1.2.11, 3.6 Положения о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок, утв. распоряжением комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2010 г. N 112

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2010 г. N 78-Г10-25

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова

судей В.Б. Хаменкова и Л.В. Борисовой

при секретаре А.В. Аверине

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора, кассационной жалобе комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 24 августа 2010 года, которым частично удовлетворено заявление производственного кооператива "Корма-Раф" о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок, утвержденного распоряжением комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2010 года N 112-р.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга Малинского Д.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей производственного кооператива "Корма-Раф" Масюка А.А., Верещак А.А., Ложникова А.О., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы и кассационного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

распоряжением комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2010 года N 112-р утверждено Положение о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок.

Данное распоряжение официально опубликовано в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 12 от 5 апреля 2010 года.

Утвержденное таким распоряжением Положение принято в соответствии с Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" и Законом Санкт-Петербурга N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" и определяет порядок организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге.

Пунктом 1.2 указанного Положения определены используемые в названном нормативном правовом акте понятия, в том числе:

лот - маршрут или группа маршрутов, выставляемые на конкурс (пункт 1.2.11).

В соответствии с пунктом 1.7 Положения организация и выполнение перевозок на период до проведения конкурса осуществляется на основании договоров, заключаемых с комитетом:

1.7.1. Санкт-Петербургским государственным унитарным предприятием пассажирского автомобильного транспорта - на срок не более одного года.

В силу пункта 3.6 Положения комитет по собственной инициативе или в соответствии с запросом участника конкурса вправе внести изменения в конкурсную документацию не позднее чем за десять дней до дня окончания подачи заявок по согласованию с Комиссией.

В течение пяти рабочих дней со дня принятия решения о внесении изменений в конкурсную документацию такие изменения опубликовываются организатором конкурса в средствах массовой информации и направляются заказными письмами всем участникам конкурса, которым была предоставлена конкурсная документация.

Производственный кооператив "Корма-Раф" обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующими нормы пунктов 1.2.11, 1.7, 1.7.1, 3.6 названного выше Положения, ссылаясь на их противоречие требованиям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Закона Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге".

Оспаривая пункт 1.2.11 Положения в части слов "группы маршрутов", заявитель указывал на ее противоречие Закону Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4, считая, что предметом конкурса могут быть лишь отдельные маршруты, а не их группы. Включение же в один лот нескольких маршрутов нарушает право перевозчиков на участие в таком конкурсе, поскольку затрудняет доступ на рынок пассажирских перевозок по конкретным маршрутам.

В обоснование своих требований о противоречии Федеральному закону "О защите конкуренции" пунктов 1.7, 1.7.1 Положения, предоставляющие комитету право до проведения конкурса заключать договоры на осуществление перевозок с Санкт-Петербургским государственным унитарным предприятием пассажирского автомобильного транспорта на срок не более одного года, заявитель указывал на то, что названная норма обеспечивает конкретному предприятию преимущественное по сравнению с иными перевозчиками положение, поскольку исключает возможность осуществления ими деятельности на тех маршрутах, конкурс по которым не проводился (новые маршруты) либо признан несостоявшимся.

Считая незаконным пункт 3.6 Положения, кооператив ссылался на то, что предоставленное комитету право вносить изменения в конкурсную документацию может повлечь за собой ограничение конкуренции и создание преимущественного положения для тех или иных участников конкурса.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 24 августа 2010 года заявление производственного кооператива "Корма-Раф" удовлетворено частично; признаны недействующими пункты 1.2.11 в части слов "или группа маршрутов", 1.7.1, 3.6 Положения о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок, утвержденного распоряжением комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2010 года N 112-р; в удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе комитет по транспорту Правительства Санкт-Петербурга ставит вопрос об отмене судебного решения в части удовлетворения требований заявителя, считая его в указанной части незаконным.

В кассационном представлении прокурор, участвующий в деле, ссылается на незаконность судебного решения о признании недействующим пункта 1.2.11 Положения в части слов "или группа маршрутов".

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-Ф3 "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Разрешая заявленные производственным кооперативом "Корма-Раф" требования, суд правильно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт, определяя порядок организации и проведения конкурса на осуществление пассажирских перевозок, принят по вопросам, находящимся в ведении принявшего его органа - комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга, и в пределах предоставленных ему полномочий.

При этом суд обоснованно подчеркнул, что комитет по транспорту Правительства Санкт-Петербурга, являясь уполномоченным органом в сфере организации перевозок, обязан реализовывать свои полномочия в соответствии с действующим федеральным законодательством и не допускать нарушения прав хозяйствующих субъектов при принятии нормативных правовых актов.

Признавая недействующим пункт 1.7.1 Положения, предусматривающий организацию и выполнение перевозок на период до проведения конкурса на основании договора, заключаемого комитетом с Санкт-Петербургским государственным унитарным предприятием пассажирского автомобильного транспорта, суд правомерно указал на то, что подобное правовое регулирование создает для названного предприятия преимущественное положение, исключающее какую-либо возможность конкуренции иных перевозчиков, что противоречит приведённым выше положениям Закона "О защите конкуренции".

В то же время Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в части признания недействующими пунктов 1.2.11 и 3.6 Положения, в связи с чем находит решение суда в данной части незаконным и подлежащим отмене, а кассационное представление прокурора и кассационную жалобу комитета по транспорту - удовлетворению.

Признавая недействующим пункт 1.2.11 Положения в части, определяющей возможность выставления на конкурс группы маршрутов, суд пришел к выводу, что каждый маршрут является технически и юридически самостоятельным объектом, в связи с чем объединение маршрутов в группы с целью выставления их на конкурс противоречит закону, в частности статье 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ и Закону Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4, и является препятствием для равного участия в конкурсе всех перевозчиков.

Между тем, указанные выводы суда правильными признаны быть не могут, поскольку не основаны на законе.

В силу части 3 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Таким образом, данной правовой нормой запрещено при проведении торгов включение в один лот товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, выполнение или оказание которых является предметом торгов.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге", регулирующего отношения, связанные с организацией обслуживания пассажиров наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге, под маршрутом регулярных перевозок понимается предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписанию путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

При этом, данный Закон различает маршруты регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах и маршруты регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте (статья 2_1 Закона).

С учетом изложенного, различие между теми или иными маршрутами регулярных перевозок в Санкт-Петербурге может состоять лишь в том, определены ли на таком маршруте остановочные пункты либо посадка (высадка) пассажиров может осуществляться в любом месте с учетом требований Правил дорожного движения.

При таких обстоятельствах, никаких технологических или функциональных различий, препятствующих объединению маршрутов регулярных перевозок в группы с целью выставления их на конкурс, не имеется.

Не содержит каких-либо препятствий для объединения в одном лоте группы маршрутов и Закон Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4, на который в обоснование своей правовой позиции сослался суд.

Положения статьи 6 Закона действительно содержат указание на то, что уполномоченный орган организует для перевозчиков конкурс, по результатам которого им предоставляется право осуществления перевозок по каждому установленному в соответствии с данным Законом маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте.

Однако данная норма означает лишь то, что и в случае выставления лота в виде группы маршрутов победителю конкурса предоставляется право осуществления перевозок по каждому из входящих в эту группу маршрутов, и не свидетельствует о том, что на конкурс должен быть в обязательном порядке выставлен каждый маршрут в отдельности.

Правильность такого толкования статьи 6 Закона Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4 подтверждается и содержанием статьи 2 данного Закона, определяющей, что под договором в названном Законе понимается договор на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования как по отдельному, так и по группе маршрутов регулярных перевозок, заключаемый между уполномоченным органом и перевозчиком.

Таким образом, Закон Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года N 19-4 предусматривает возможность заключения договора на осуществление перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по группе маршрутов.

При таких обстоятельствах решение суда в части признания недействующими слов "или группа маршрутов" пункта 1.2.11 Положения о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок не может быть признано законным.

Не может согласиться Судебная коллегия с решением суда и в части признания недействующим пункта 3.6 указанного Положения, предоставляющего комитету право по собственной инициативе или в соответствии с запросом участника конкурса вносить изменения в конкурсную документацию не позднее чем за десять дней до дня окончания подачи заявок по согласованию с Комиссией, а также обязывающего организатора конкурса в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения о внесении изменений в конкурсную документацию опубликовывать такие изменения в средствах массовой информации и направлять заказными письмами всем участникам конкурса, которым была предоставлена конкурсная документация.

Удовлетворяя заявление производственного кооператива "Корма-Раф" в данной части, суд исходил из того, что установленные этой нормой полномочия комитета могут привести к ограничению конкуренции, поскольку допускают возможность изменения конкурсной документации в интересах одного из участников, что исключает доступ хозяйствующих субъектов к участию в конкурсе.

Данный вывод суда представляется ошибочным, поскольку оспариваемая норма каких-либо преимуществ для одних участников конкурса либо ограничений для других не устанавливает и распространяет свое действие на всех участников конкурса в равной мере.

Следовательно, принятие данной нормы к числу действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, отнесено быть не может.

Доводы заявителя о недостаточности установленных в оспариваемой норме сроков внесения изменений в конкурсную документацию не могли свидетельствовать о её противоречии закону.

С учетом изложенного, выводы суда относительно признания недействующим пункта 3.6 Положения являются неправильными.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361-363, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 24 августа 2010 года в части признания недействующими пунктов 1.2.11, 3.6 Положения о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок, утвержденного распоряжением комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2010 года N 112-р, отменить, вынести в указанной части новое решение, которым в удовлетворении заявления производственного кооператива "Корма-Раф" отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационную жалобу комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.Б. Хаменков

Л.В. Борисова