Письмо Минэкономики РФ от 23 октября 1998 г. N ИМ-2099/1-267 "О разработке уточненных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. N 4 "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год и проекта федерального бюджета на 1999 год, параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2001 года и прогноза основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета до 2001" Минэкономики России направляет необходимую информацию для разработки уточненных прогнозов социально-экономического развития страны на 1999 год и до 2001 года.

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручается на основе анализа складывающейся во втором полугодии 1998 года ситуации, положения в отраслях и секторах экономики, регионах и на предприятиях, тенденций их развития и с учетом доводимых сценарных условий функционирования экономики, основных макроэкономических параметров, индексов и дефляторов цен и тарифов в 1999 году и на период до 2001 года, разработать уточненные прогнозы социально-экономического развития отраслей, секторов экономики и регионов страны в 1999 году и основные параметры прогнозов до 2001 года.

В соответствии с указанием Правительства Российской Федерации от 5 октября 1998 г. N ЮМ-П5-27715 уточненные прогнозы на 1999 год и на период до 2001 года представляются в Минэкономики России до 20 ноября 1998 года.

Предварительные прогнозы на 1999 год, разрабатываемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с письмом Минэкономики России от 12 октября 1998 г. N ИМ-1973/11-408, представляются в Минэкономики России до 1 ноября 1998 года по ограниченному кругу основных показателей по прилагаемой форме с краткими пояснительными записками.

И.С.Матеров

Основные положения сценарных условий
для разработки прогноза социально-экономического развития
Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года

I. Сценарные условия развития в 1999 году и на период до 2001 года и макроэкономический прогноз разработаны с учетом анализа развития экономической ситуации в январе-сентябре 1998 года, в т.ч. последствий обострения финансово-экономического кризиса в августе-сентябре текущего года, которые существенно изменили представление о накопленном потенциале реформ, краткосрочные целевые установки, условия и параметры развития экономики в 1999 году и на период до 2001 года, поставили вопрос о корректировке экономической политики в части усиления социальной направленности и роли государства, разработке новых программных документов Правительства.

Постановка задач и определение условий функционирования экономики в 1999 году и на период до 2001 года основываются на программных заявлениях и документах Правительства Российской Федерации, Центрального банка России, других федеральных органов исполнительной и представительной власти, содержащих оценки и меры по преодолению финансово-экономического кризиса и определяющих основные направления социально-экономической политики Правительства на ближайшую перспективу.

В российской экономике накоплен достаточный потенциал реформ, позволяющий рассчитывать на преодоление кризисных явлений на путях формирования социально ориентированной рыночной экономики.

II. Функционирование российской экономики в конце 1998 года и 1999 году будет осложняться сочетанием ряда негативных факторов.

С одной стороны, Правительство взяло на себя обязательства обеспечивать все текущие выплаты по обязательствам бюджета и сосредоточить усилия на погашении задолженности бюджета.

Взяты обязательства по погашению задолженности перед пенсионерами, военнослужащими, работниками образования и науки, ликвидаторами последствий аварии на Чернобыльской АЭС, а также по финансированию государственного оборонного заказа и других невыполненных обязательств бюджета перед предприятиями реального сектора, прежде всего в части долгов по зарплате. Одновременно увеличивается нагрузка по обязательствам, связанным с обслуживанием внешнего долга, сохраняются обязательства по обслуживанию схем реструктуризации ГКО.

С другой - все более сокращаются финансовые возможности государства. Увеличиваются темпы падения объемов производства. Сокращаются объемы импорта и соответствующие им источники бюджетных средств, падает собираемость налогов, нарушены функции банков по своевременному перечислению обязательных платежей в федеральный бюджет.

Основной задачей 1999 года является остановка финансового кризиса, ограничение его негативного влияния на экономику, прежде всего на реальный сектор.

III. Основные противоречия и проблемы второй половины 1998 года определят условия развития экономики и в 1999 году.

В сложившихся условиях главным является преодоление острой фазы кризиса, устойчивая стабилизация социально-экономической ситуации и на этой основе - создание условий и организация перехода к социально-ориентированному и потому устойчивому экономическому росту. Это потребует решения следующих задач.

1. Обеспечение надежного функционирования систем жизнеобеспечения. Поддержание устойчивых поставок продовольственных и топливных ресурсов, критических объемов потребительского импорта, прежде всего, продуктов питания и медикаментов.

2. Поддержание уровня жизни, реальных доходов и потребления населения. Обеспечение устойчивого функционирования социальной инфраструктуры (образования, здравоохранения, культуры и др.).

3. Сдерживание роста безработицы. Создание условий для расширения занятости, стимулирование развития малого предпринимательства, прежде всего, в производственной сфере.

4. Преодоление развертывания инфляционной спирали и угрозы срыва в гиперинфляцию. Обеспечение предсказуемости обменного курса рубля. До конца текущего года инфляция не должна превышать 3-4% в среднем за месяц, с тем, чтобы создать основу для ее сдерживания в 1999 г. на уровне не более 20-30% за год.

5. Нормализация функционирования банковской и платежно-расчетной системы. Формирование системы жизнеспособных банковских институтов, способных эффективно и устойчиво функционировать в современной рыночной экономике и обеспечивать кредитование реального сектора. Восстановление доверия к банковской системе и, на этой основе, расширение организованных сбережений населения.

6. "Расшивка" неплатежей в экономике, снижение уровня задолженности и налоговой нагрузки на товаропроизводителя.

7. Оздоровление предприятий реального сектора. Преодоление тенденций спада, стабилизация производства, оживление инвестиционной активности.

8. Расширение налоговой базы бюджета, прежде всего, за счет монетизации хозяйственного оборота и снижения уровня неплатежей. Увеличение неналоговых доходов бюджета.

9. Нормализация платежного баланса. Пополнение валютных резервов и сокращение оттока капитала из страны. Увеличение объема и улучшение структуры экспорта.

10. Оздоровление и развитие инфраструктуры рынка, преодоление криминализации экономики.

11. Укрепление российской государственности. Кардинальное повышение эффективности государственного регулирования рыночной экономики и надежное обеспечение целостности экономического пространства страны.

Основным фактором существенных спросовых ограничений, которые будут оказывать негативное воздействие на динамику производства станет падение реальных доходов населения, обусловленное возможным ростом инфляции.

Из четырех основных компонентов конечного спроса: потребительского, инвестиционного, государственного и внешнеэкономического можно рассчитывать на ослабление общих спросовых ограничений для экономики только со стороны последнего, благодаря заметному снижению курса рубля по отношению к доллару. Одновременно, существенное удешевление отечественной продукции сопровождается медленным улучшением конъюнктуры на мировых рынках сырья.

Что касается потребительского спроса, то он ограничивается заметным снижением реальных доходов населения (примерно на 30% в сентябре-октябре 1998 года к соответствующему периоду прошлого года). Вместе с тем, в условиях продолжающихся сокращений сбережений и покупки валюты объем потребительского спроса падает менее значительно.

Оживление инвестиционного спроса в целом (кроме отраслей-экспортеров) вряд ли следует ожидать вплоть до достижения приемлемых для инвесторов ставок процента за кредит.

Государственный спрос будет определяться бюджетными обязательствами по финансированию основных бюджетополучателей - обороны, правоохранительных органов, управления, науки, образования, здравоохранения и культуры. Вместе с тем, государство может выступить в роли крупного заказчика в наиболее науко- и капиталоемких отраслях, сохраняющих высокую конкурентоспособность на мировых рынках, таких, как вооружение, авиастроение, космическая техника, энергетическое машиностроение, атомное машиностроение, судостроение, содействовать реализации межгосударственных коммерческих проектов в данных отраслях.

Государство будет стимулировать расширение внешнеэкономического спроса без существенного привлечения бюджетных ресурсов, используя политические рычаги, а также организационные средства (устранение неоправданной конкуренции российских производителей на внешнем рынке, продвижение на внешний рынок отечественной высокотехнологичной продукции).

IV. Основной предпосылкой развития экономики Российской Федерации является восстановление нормального функционирования реального сектора. Меры по стимулированию производства направлены на:

- оздоровление финансового положения и расчистку балансов предприятий и организаций;

- снижение налоговой нагрузки на отечественных производителей и их защиту;

- обеспечение приоритетов развития отраслей промышленности и формирование адекватных механизмов стимулирования потока инвестиций в реальный сектор.

Для реализации поставленных целей необходимо:

Разработать и внедрить систему нормализации денежного обращения в стране, имея в виду, прежде всего, создание условий для формирования оборотных средств предприятий и подъема инвестиционной активности, обеспечив необходимый для этого уровень процентных ставок и денежного предложения в производственной сфере.

Обеспечить упрощение и реструктуризацию налоговой системы, предусмотрев в первую очередь снижение ставок НДС и налога на прибыль, уточнение порядка начисления амортизационных отчислений, установления льготного налогообложения прибыли, инвестируемой на развитие производства, уточнение перечня и порядка учета затрат, включаемых в себестоимость продукции.

Предусмотреть отмену налога на прибыль ("налоговые каникулы") в течение первых трех лет и его пониженный уровень в течение периода окупаемости инвестиционных проектов, реализуемых в рамках федеральных целевых программ.

Временно снизить железнодорожный тариф на перевозки ограниченной номенклатуры жизнеобеспечивающих товаров.

Обеспечить погашение субъектами Федерации задолженности федеральному бюджету по бюджетным ссудам поставками социально значимых продовольственных товаров.

В течение 1999 года сформировать законодательную базу для обеспечения адресности социальной помощи населению, включая выработку общих принципов, критериев и условий предоставления социальных выплат и льгот, разграничение источников их формирования.

Как инструмент реализации инвестиционной политики государства в промышленности сформировать бюджет развития.

В целях обеспечения снижения себестоимости и повышения конкурентоспособности товаров и услуг отечественного производства установить порядок начисления амортизационных отчислений на основе фактически понесенных затрат с учетом индекса инфляции, а также исключения из базы начисления амортизации стоимости неиспользуемых активов.

С целью создания условий для повышения эффективности работы производства:

провести связанные расчеты с использованием механизма целевого финансирования по погашению задолженности бюджетным получателям с использованием цепочек взаимозачетов долгов и возвратом средств в бюджет;

предусмотреть единовременную реструктуризацию консолидированной просроченной задолженности предприятий в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды (без учета пени и штрафов) при условии своевременного осуществления ими текущих платежей;

в случае невыполнения предприятиями условий реструктуризации запустить механизмы переоформления прав собственности или банкротства с наложением взысканий на собственность должника. В большинстве случаев предприятия-банкроты будут либо сдаваться в аренду, либо переходить в управление к опытным менеджерам.

Следует провести проверку выполнения инвестиционных обязательств крупнейшими банками - покупателями предприятий. Если эти обязательства не выполняются, то органы власти должны возбуждать иски и через суд возвращать предприятия государству для последующей продажи эффективным собственникам.

В сложившихся условиях предприятия заинтересованы проводить скоординированную политику сдерживания цен на газ, тарифов на электроэнергию и железнодорожные перевозки для товаропроизводителей и населения.

Необходимо нормализовать соотношения цен на внутреннем рынке в соответствии со сложившимися технологическими особенностями производства и ценовыми диспаритетами. С одной стороны это предполагает контроль за ценами естественных монополий, а с другой - возможность умеренного роста цен на продукцию обрабатывающей промышленности, необходимого для получения приемлемого уровня рентабельности.

Одна из основных задач реформирования реального сектора экономики - повышение эффективности функционирования предприятий, закрепленных в государственной собственности. В России сегодня 40 тысяч госпредприятий; государство владеет пакетами акций почти пяти тысяч акционерных обществ, причем в половине случаев государству принадлежит свыше 25 процентов капитала предприятий.

Целесообразно на основе имеющихся казенных предприятий (государственных унитарных коммерческих предприятий) и компаний с преобладающей государственной собственностью проработать предложения по организационному оформлению государственного сектора экономики, состоящего преимущественно из крупных вертикально интегрированных государственных научно-производственных компаний, холдингов, сформированных, в основном, по отраслевому принципу.

Необходимо принять меры по повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление государственными промышленными предприятиями, а также предприятиями, акции которых закреплены в федеральной собственности.

Будут приняты меры по погашению выверенной задолженности предприятиям и организациям оборонно-промышленного и топливно-сырьевого комплекса за выполненные работы по государственному заказу.

В пределах принятых бюджетных обязательств будет обеспечено своевременное и полное финансирование работ по государственному оборонному заказу.

В прогнозируемом периоде будут отсутствовать макроэкономические факторы, способные оказать значительное понижательное влияние на курсовую динамику, при условии, что ограниченная обеспеченная эмиссия будет стимулировать прирост валютных ресурсов страны и послужит развитию кредитных институтов, трансформирующих сбережения в инвестиции.

Одновременно в прогнозируемом периоде будут действовать факторы, способствующие укреплению реального курса рубля:

- сокращение импорта и создание более благоприятных условий для экспортеров, за счет чего возможно поддержание положительного сальдо торгового баланса;

- изменение механизма торгов, ограничивающих использование на покупку валюты средств от снижения норм резервирования, реструктуризации госдолга, и стабилизационных кредитов;

- повышение норм обязательной продажи валютной выручки экспортерами и предоставление возможности платить налоги и импортные пошлины в валюте;

- государственная поддержка развития межотраслевого соглашения о ценах и тарифах, поддержка совместных действий крупнейших предприятий и естественных монополий Минтопэнерго, Министерства путей сообщения, РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", по сдерживанию инфляционных процессов в российской экономике;

- укрепление механизмов контроля, препятствующих незаконному вывозу капиталов за рубеж.

В 1999 году в экономике начнет складываться благоприятная ситуация для переориентации финансовых потоков.

Перестал функционировать финансовый поток, перераспределявший средства между бюджетом и рынком госдолга, когда финансовый сектор оттягивал на себя всю имеющуюся в экономике ликвидность и крупнейшие комбанки получали значительную часть доходов за счет использования бюджетных средств, одновременно выступая в качестве кредиторов государства на рынке госдолга.

Государство будет содействовать формированию необходимых условий, при которых высвободившиеся ресурсы начнут поступать в производственный сектор.

Будет продолжена реформа налоговой системы с целью перераспределения налогового бремени с производства на сферу обращения, потребление и имущество граждан.

В 1999 - 2001 годах необходимо продолжить в максимальной степени использовать условия для расширения производства в экспортоориентированных отраслях благодаря более благоприятному для экспорта обменному курсу. Однако необходимо учитывать, что возможности по наращиванию объемных показателей сырьевой составляющей российского экспорта будут сталкиваться со спросовыми и протекционистскими антидемпинговыми ограничениями, за счет этого не удастся существенно компенсировать потери от снижения стоимости сырьевого экспорта.

В условиях, когда внутренний рынок страны, в силу резко возросшего валютного курса будет все более ограждаться естественными ценовыми барьерами, создается благоприятная конъюнктурная среда в целом для активизации отечественного производства, в первую очередь - производства импортозамещающей продукции. Будут представлены льготы отечественным производителям в виде отсрочки уплаты НДС и таможенных пошлин на ввозимое ими технологическое оборудование, комплектующие изделия и запасные части к нему, не изготовляемые отечественной промышленностью.

Решающую роль в качестве инвестиционных ресурсов будут приобретать средства населения, которые при разумной налоговой и тарифной политике могут способствовать подъему многих отраслей российской промышленности, преимущественно ориентированных на конечное потребление, в первую очередь предприятий легкой и пищевой промышленности, а также мелкого бизнеса.

Улучшатся возможности бюджета по выполнению своих обязательств за счет смягчения кредитно-денежной политики и в связи с существенным снижением нагрузки по обслуживанию госдолга.

Приоритеты в реализации денежно-кредитной политики будут перенесены с количественных ограничений денежной массы на управление процентными ставками. При этом будет учитываться, что искусственное ускорение динамики снижения процентных ставок, как показал накопленный опыт, может способствовать дестабилизации валютного рынка и сохранению инфляционного давления, особенно на нынешней стадии обострения кризиса.

Решению проблемы неплатежей будет способствовать разработка системы мер по формированию рынка краткосрочных и долгосрочных обязательств, эмитируемых предприятиями реального сектора.

Для ускорения начала реализации этапа массового банковского кредитования реального сектора будет осуществляться работа по развитию системы рефинансирования кредитных договоров коммерческих банков под залог (сделки типа РЕПО) корпоративных ценных бумаг надежных предприятий-заемщиков.

Следует принять меры по пополнению оборотных средств предприятий, в том числе за счет предоставления кредитов предприятиям реального сектора.

Средства должны поступать не только в сырьевые отрасли, но всем предприятиям, способным превращать рублевые кредиты в валютную выручку - нефтедобычу и нефтепереработку, газовую промышленность, металлургию, химическую, оборонную, космическую и авиапромышленность.

V. Прогнозные расчеты социально-экономического развития Российской Федерации в 1999 году и на период до 2001 года выполняются в двух вариантах.

Первый (целевой) вариант рассчитан при условии максимального привлечения источников (в том числе внешних займов) доходов в бюджет и минимального роста расходов с учетом принятых Правительством обязательств.

Реализация целевого варианта предусматривает нахождение и осуществление таких схем расшивки неплатежей и взаимозачетов, которые не приведут к росту инфляции. При этом полагается, что будут получены дополнительные доходы за счет погашения долгов перед бюджетом, роста поступлений от экспортных пошлин, средств от реализации монополии государства на алкоголь и табак, обеспечения поступления средств от внешних займов.

В случае своевременного получения очередного транша стабилизационного кредита МВФ, займа МБРР и Правительства Японии эмиссионная составляющая финансирования дефицита бюджета будет минимальной, что позволит удержать инфляцию ближе к нижнему значению этого показателя.

При этих условиях объем расширения денежной базы удастся удержать на уровне, соответствующем приросту золотовалютных запасов и оказывающем минимальное негативное влияние на динамику цен и сокращение объемов производства.

Второй вариант рассчитан при условии более значительного превышения расходов бюджета над доходами (включая источники финансирования дефицита бюджета), возможных задержек при получении внешних займов, что обусловит необходимость более существенных объемов эмиссии, сохранения неблагоприятной динамики цен мирового рынка на сырьевые ресурсы.

Возможности по реализации того или иного варианта будут формироваться под влиянием нескольких групп факторов.

К первой группе факторов относятся решения и условия, которые определят динамику и объемы расходов государства, включая:

- решения о сроках и параметрах выполнения социальных обязательств;

- необходимость выполнения обязательств по внешним долгам и возможностью согласования приемлемого графика по их обслуживанию;

- условия и порядок реструктуризации внутреннего долга, оформленного в бумагах ГКО - ОФЗ.

Ко второй группе факторов относятся возможности по увеличению сбора налогов и привлечению дополнительных доходов, включая:

- рост собираемости налогов;

- возможность получения внешних займов в согласованных ранее объемах;

- уточнение ставок акцизов на минеральные ресурсы;

- эффективность реализации государственной монополии на алкогольную продукцию;

- введение экспортных пошлин;

- расшивка неплатежей на основе низкоинфляционных схем и механизмов точечного целевого кредитования.

В зависимости от того, как будут задействованы эти и другие факторы, параметры социально-экономического развития могут принимать значения в пределах интервала между первым и вторым вариантами прогноза развития.

Основная задача федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке соответствующих прогнозов:

- оценить последствия финансового кризиса для соответствующих отраслей, сфер экономики и регионов;

- уточнить условия функционирования в 1999 году и на период до 2001 года соответствующих отраслей, сфер экономики и регионов, определить воздействие этих условий на экономические и финансовые показатели развития отрасли, социальные последствия;

- проработать предложения по стабилизации и формированию потенциала роста материального производства, проработать предложения по активизации экспорта и развитию импортозамещающих производств;

- проработать необходимый комплекс мер и механизмов, обеспечивающих реализацию целевого варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 1999 году и на период до 2001 года.