Приложение. Программа реформирования жилищно - коммунального хозяйства города Воронежа

Приложение

к постановлению

Администрации города Воронежа

от 4 сентября 2001 г. N 984

Российская Федерация
Воронежская область

Авторы - разработчики:

Руководитель группы Миролюбов А. И.,

главный консультант к.т.н. Ващенко С. Ф.,

член союза архитекторов РФ Норкин Ю. Г.,

президент фонда "Содружество" РФ Харьков С. А.

Программа
реформирования жилищно - коммунального хозяйства
города Воронежа

г. Воронеж, 2001 год

Реформирование жилищно - коммунального хозяйства г. Воронежа

Необходимость реформ в жилищно - коммунальном хозяйстве Российской Федерации в свете Указа Президента РФ показала, что возможно проводить реформы не только за счет поднятия стоимости квартирной платы и коммунальных услуг, но и проводить сбалансированные мероприятия, которые могут остановить на достаточно длительные сроки те негативные моменты, к которым может привести несбалансированность между реальными доходами граждан России и необоснованными, а иной раз и во много раз завышенными, тарифами на коммунальные услуги. Идет достаточно много споров о возможности сохранения нынешних тарифов и их якобы необходимом увеличении.

С точки зрения эксплуатирующих организаций, необоснованное увеличение тарифов идет только во вред эксплуатируемому жилому фонду. Собираемость платежей достигла того минимума, после которого фактически коммунальному хозяйству придется выбирать: или работники ЖКХ прекратят из-за низкого обеспечения оборотными средствами и материалами любые ремонтные работы, поддерживающие жилой фонд в надлежащем состоянии безопасной эксплуатации, или само понятие ЖКХ может прекратить существование.

Инициативная группа, возглавляемая Миролюбовым А.Н. предлагает совершенно иной способ работы по эксплуатации ЖКХ. Одним из важнейших моментов, рассматриваемых в проблеме эксплуатации ЖКХ, является сохранение безопасности эксплуатации жилого фонда, при сохранении квартплаты на существующем уровне, и, возможно, некотором ее снижении. Источником финансирования коммунальных фондов на данный момент являются, как мы уже ранее говорили, квартирная плата и поступления оплаты от квартиросъемщиков за коммунальные услуги. Суммарные годовые убытки по содержанию и эксплуатации коммунальных фондов достигли астрономических цифр. Фактическое отсутствие дотаций из муниципального и федерального бюджетов привело систему ЖКХ к самовыживанию. Коммунальные фонды постройки 40-60-х годов и старше в следствии длительной эксплуатации и невыполнения нормативных мероприятий находятся в аварийном состоянии. Затратная часть растет прямопропорционально износу жилого фонда.

Инициативная группа, рассмотрев данные вопросы, предлагает решать проблему следующими этапами.

1. Демонополизация и развитие конкурентной среды

Важнейшими элементами реформирования ЖКХ должно стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилых и нежилых объектов жилищной сферы, что позволит собственникам и нанимателям жилья на основе конкурсной системы отбора управляющих фирм выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить наиболее качественное обслуживание жилого фонда и внутридомовых систем. А также развитие конкуренции даст возможность преодолеть гражданам негативные последствия, психологически связанные со старой системой организации жилищно - коммунальных услуг.

Являющиеся в основном муниципальными и находящиеся на бюджетном финансировании МУРЭП, ДМУРЭП и т.д. на данный момент на сто процентов зависят от дотаций и субсидий, что, как мы выше излагали, и привело к практически полному краху ЖКХ.

Привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в т.ч. автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и балонного газа и другие) приводит к созданию рынка услуг, жилец сам вправе выбирать те условия обслуживания, которые он желает или сможет оплатить. Затраты на квартплату и коммунальные услуги должны быть фактическими: сколько заплатил, столько и получи. При проведении реформирования жилищно - коммунального хозяйства планируется выведение из существующих фондов нескольких групп для рассмотрения их эксплуатационных возможностей при соблюдении действующего законодательства РФ. Предложенная схема передачи в эксплуатацию жилого фонда позволит резко снизить бюджетные расходы.

2. Совершенствование системы управления жилищно - коммунальным
хозяйством г. Воронежа

Ключевой проблемой реформирования ЖКХ является система договорных отношений.

Обусловлено появление в сфере услуг субъектов различных форм собственности (ООО, ЗАО, ОАО и т.д.). Появление новых видов собственников привело к созданию на рынке не только положительной конкурентной среды, но и достаточное количество так называемых естественных монополистов (энергетики, водоканал, тепловые сети и т.д.). Но при всех вышеизложенных недостатках формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются арендаторы нежилых помещений муниципальной собственности, инвестиционные, строительные организации различных форм собственности, коммерческие структуры, входящие в систему обслуживания ЖКХ. Собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющая компания.

Следует так же иметь в виду, что реформирование ЖКХ направлено на повышение роли администрации г. Воронежа, как главного контролирующего органа за соблюдением качества предоставляемых населению услуг.

При решении вышеизложенных вопросов так же необходимо уделить внимание на следующие моменты. Формирование структур (товариществ собственников жилья, домовых комитетов и др.), представляющих интересы всех жильцов и защищающих их права как потребителей услуг. Введение договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно - коммунальных услуг. Обслуживающая организация должна согласовывать с потребителями цены на предоставляемые услуги (ремонты, установка измерительного оборудования и т.д.), включая обязательно в эту систему всех собственников жилья и защищающие права потребителей организации.

В основу системы управления ЖКХ должны быть положены рационализация функций и организация взаимоотношений между собственниками жилья и управляющей фирмой, подрядными организациями и фирмами, предоставляющими услуги, органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за предоставлением населению услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилого фонда. Собственник объектов коммунального назначения передает эти фонды в хозяйственное ведение управляющей фирме. Управляющая фирма осуществляет сбор платежей, заключает договора с подрядными организациями и контролирует исполнение, а так же заключает договоры найма.

3. Обеспечение государственного регулирования и контроля

Государственный контроль и регулирование качества жилищно - коммунального обслуживания осуществляется органами администрации г. Воронежа, органами государственной жилищной инспекции Воронежской области, контролирующими стандарты качества предоставляемых услуг а так же производящими контроль за наличием договоров на эти услуги (электроэнергия, тепло, вода и т.д.). Помимо плановой деятельности, неотъемлемой функцией государственной жилищной инспекции Воронежской области является оперативное реагирование на обоснованные обращения и заявления потребителей жилищно-коммунальных услуг. Государственная жилищная инспекция взаимодействует с территориальным антимонопольным комитетом.

В области технического обеспечения жилищно - коммунального хозяйства помимо разработки и внедрения приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов особого внимания заслуживает разработка автоматизированных систем диспетчерского управления, которые позволяют не только учитывать потребление соответствующих ресурсов, но и регулировать процесс их распределения и потребления в жилищно - коммунальном хозяйстве. Кроме того, такая система может предоставлять информацию для всех уровней управления. Установка приборов измерения воды и тепла показала положительный эффект сбережения ресурсов до 30 %, а в некоторых случаях и 40 % от общего количества потребления. Вышеуказанные мероприятия также положительно сказываются на затратах самих жильцов, что дает им возможность самим регулировать финансовые возможности в части затрат за коммунальные услуги. Налаживание системы контроля не позволяет поставщикам завышать объемы предоставляемых услуг. Расчет с ними идет по фактическому потреблению, куда они часто закладывают потери в связи с некачественным эксплуатированием технических средств доставки (трубопроводы, некачественное утепление, отсутствие контроля за запорной арматурой, износ приборов доставки электроэнергии). Так же системы учета играют важную роль в урегулировании разногласий в судебных органах.

4. Стимулирование создания товариществ собственников жилья через
управляющие фирмы

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах коммунальных фондов, включающих в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг - и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

Одним из важнейших таких источников является передача управляющей фирме за минимальную арендную плату с последующей сдачей в субаренду нежилых помещений. Арендная плата дает реальную возможность управляющей фирме получать дополнительные оборотные средства для ремонта и эксплуатации жилых помещений. С точки зрения социальных мотивов, снижает бремя содержания жилищных фондов только за счет собственников жилья. Населению необходимо довести мысль о том, что построенные ими нежилые помещения должны работать именно на ту часть населения, которая не в состоянии выплачивать в полном объеме платежи по сложившимся нормативам. Кроме того, товарищество собственников жилья получает реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно, и определять порядок расходования средств, направляемых на эти цели.

Администрациям города Воронежа и области необходимо рассмотреть вопрос об освобождении управляющих и эксплуатирующих ЖКХ фирм в течении двух - трех лет от местных налогов при условии, что высвободившиеся средства будут направлены на содержание жилищного фонда. Исполнительным органам необходимо рассмотреть вопрос о выделении земельных участков эксплуатирующим фирмам под перспективное строительство жилья для социально - незащищенной категории граждан и расселение граждан из аварийного жилого фонда, управляющие фирмы должны быть освобождены от уплаты налога на землю в части, остающейся в распоряжении органов местного самоуправления.

В целях стимулирования работ по созданию товариществ собственников жилья целесообразно освободить от налога на добавленную стоимость работы по техническому обслуживанию и ремонту жилых помещений, инженерного оборудования, мест общего пользования, придомовой территории, выполняемые подрядными организациями и управляющей фирмой.

Исключить из налогооблагаемой базы средства, поступающие в виде дотаций и трансфертов из федерального бюджета, бюджета Воронежской области и администрации г. Воронежа (субсидии, доплаты разницы тарифов и т.д.) на развитие и обслуживание объектов ЖКХ.

В соответствии с федеральными нормативно - правовыми актами, решениями органов государственной власти Воронежской области, администрации г. Воронежа осуществлять выплаты дотаций на оплату (содержание) жилья и коммунальных услуг в жилых домах, находящихся на обслуживании управляющей фирмой в тех же размерах, что и дотации на содержание жилого фонда, находящегося на обслуживании специальных структур. При установлении тарифов на жилищно - коммунальные услуги необходимо исходить из уровня тарифов, установленных для населения в данном муниципальном образовании.

5. Реформирование системы финансирования жилищно - коммунального
хозяйства, оплаты жилья и коммунальных услуг

Реформа жилищно - коммунального хозяйства предполагает:

- переход к самофинансированию жилищно - коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований, предоставления дотаций, а так же перекрестного субсидирования потребителя;

- увеличение тарифов на жилищно - коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня.

Фактически же, при практическом применении кризис неплатежей и низкий уровень доходов населения не позволяет сохранить устойчивое финансирование организаций жилищно - коммунального хозяйства, о чем говорилось ранее.

В связи с этим необходимо активизировать работу по сокращению задолженности организаций путем выявления неплательщиков и применения к ним штрафных санкций.

Выявление квартиросъемщиков, сдающих жилую площадь в незаконный наем и не указывающих точное количество проживающих, что не дает возможность точно просчитать затраты на эксплуатацию жилого фонда и приводит к фактическому расбалансированию потребления коммунальных услуг (прописан один, а проживает несколько и расчеты проводятся по фактически проживающим).

Рассмотреть также работы по выпуску различных видов ценных бумаг, проведению взаимных расчетов долговых обязательств как между предприятиями, так и для погашения задолженности по налогам и сборам в федеральный и местный бюджеты, использование в установленном порядке других эффективных форм расчетов.

Необходимо дать возможность обслуживающим фирмам получать дополнительные доходы от использования предоставляемых территорий. Строительство на этих территориях дополнительных коммерческих структур (аптеки, магазины, бытовые услуги) с необходимым снижением цен для проживающих в жилом фонде, обслуживаемом этими фирмами.

6. Оплата жилья и коммунальных услуг

Особенностью реформы жилищно - коммунального хозяйства является изменение тактики ценообразования, переход, для устранения разрыва между ценами, от простого повышения тарифов на жилищно - коммунальные услуги к более плавному изменению этих тарифов, учитывающему рост реальных доходов граждан. Это позволит обеспечить наиболее безболезненный для населения переход жилищно - коммунального хозяйства к рыночной системе хозяйствования.

Повышение оплачиваемой населением доли затрат на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг достигается за счет относительного снижения самих затрат. При этом создается стимул снижения этих затрат путем:

- повсеместного внедрения индивидуальных приборов регулирования и учета воды, газа и других энергоресурсов;

- заключения договоров между управляющей фирмой и организациями, предоставляющими жилищно - коммунальные услуги, как правило, на конкурсной основе;

- согласование тарифов при отсутствии альтернативных конкурирующих организаций, а также при заключении договоров между управляющей фирмой и организациями - естественными монополистами. Тарифы согласовываются на основе анализа соответствия деятельности организаций жилищно - коммунального хозяйства нормативам и стандартам, характеризующим эффективную и ресурсосберегающую работу хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, регулярно пересматриваются ставки оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно - коммунальных услуг. С учетом роста реальных доходов населения продолжать увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие жилищно - коммунального хозяйства,

Плата за найм жилья, которая является доходом в рыночных условиях, определяется соотношением спроса и предложения жилья. Низкодоходная категория граждан сможет получить более дешевое жилье за счет аккумулирования финансовых источников, получаемых управляющей фирмой, и строительства ей же жилья по более дешевым проектам.

И в переходный период базовая величина платы за найм должна также отражать амортизационные отчисления на реновацию (полное восстановление) жилищного фонда в среднем по г. Воронежу, которая должна быть дифференцирована, как выше говорилось, в зависимости от качества и расположения жилищного фонда.

В этот период не только население должно оплачивать часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, но и управляющая фирма обязана осуществлять вышеуказанные мероприятия за счет полученных ею дополнительных средств.

Отчисления должны определяться, исходя из местных условий и динамики реальных доходов населения. Например, базовая величина платы за найм жилья должна быть несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья. В дальнейшем в ставку оплаты жилья в качестве отдельной составляющей включаются отчисления на страхование жилищного фонда, а так же переход на полное возмещение затрат на предоставление жилищно - коммунальных услуг.

Среди других мер, направляемых на упорядочение оплаты жилья и коммунальных услуг, необходимо выделить следующее: использовать наиболее характерный для этого жилмассива тип дома и его месторасположение, принятие ставок оплаты жилья в нем за базисный уровень. Критерием для определения соотношения уровня оплаты жилищно - коммунальных услуг в домах различного качества и местоположения относительно базисного уровня, является соотношение ставок аренды жилья или стоимости приобретения его на свободном рынке. Дифференциация оплаты жилья проводится поэтапно, не допуская развития неуправляемых сегрегационных процессов.

7. Обеспечение социальной защиты населения

Защита населения при реформировании жилищно - коммунального хозяйства состоит в недопущении не только сдерживания предоставления субсидий и льгот низкооплачиваемой категории граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, но и необоснованного снижения качества предоставляемых услуг, определенного договорами найма на технические обслуживание и предоставление жилищно - коммунальных услуг. А так же введения неоправданно высокого уровня ставок на оплату жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на сверх нормативное потребление коммунальных услуг.

В целях создания эффективной системы мер воздействия на должников по оплате жилищно - коммунальных услуг, а так же дополнительной защиты граждан от необоснованных санкций, контроль обоснованности применения мер принуждения к должникам целесообразно возложить на комиссию по жилищным спорам.

К компетенции комиссии могут быть определены:

- проведение работы по выработке и реализации мероприятий по погашению задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг;

- консультирование семей по вопросам получения различных видов социальной помощи и содействие в получении этой помощи;

- организация добровольного обмена жилыми помещениями;

- формирование обменного жилищного фонда для переселения;

- выявление нанимателей, дела которых передаются в суд, и организация подачи судебного иска.

8. Стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных
услуг

Стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем: 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра на одиноко проживающих граждан.

Стандарт стоимости предоставления жилищно - коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья. Указанный стандарт рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно - коммунальных услуг; содержания и ремонта жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение и канализацию, электроснабжение, с учетом средних сложившихся норм потребления и предельной стоимости предоставления жилищно - коммунальных услуг в г. Воронеже. Данный стандарт пересматривается ежегодно с учетом общего уровня инфляции.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Данный норматив позволяет рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным категориям граждан. Потребность в компенсациях (субсидиях) на оплату жилищно - коммунальных услуг для низкодоходных категорий граждан будет рассчитываться исходя из следующих величин максимально допустимой доли расходов (в процентах от совокупного семейного дохода);

      Программа                       Концепция РФ

     2000 г. - 20                          20

     2001 г. - 22                          22

     2002 г. - 20<*>                       23

     2003 г. - 20<*>                       25

-----------------------------<*> За счет снижения доли управления жилищного комплекса в покрытии затрат на все виды жилищно - коммунальных услуг по соблюдению стандарта уровня платежей.

9. Этапы реализации программы

1 этап 2001 год.

Разработка кредитно - финансовых механизмов реализации программы.

Подготовка договоров по обслуживанию муниципального жилого фонда.

Подготовка договоров аренды нежилых помещений, входящих в состав жилого фонда.

Разграничение функций между администрацией г. Воронежа и управляющими фирмами.

Переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно - коммунальных услуг.

Организация переобучения кадров.

Переход на договорные условия предоставления жилищно - коммунальных услуг населению, заключение в письменной форме договоров найма жилья.

Обеспечение контроля обоснованности и уровня тарифа на предоставление жилищно - коммунальных услуг с учетом реализации программы снижения затрат на их предоставление.

Упорядочение системы льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан и определение источников их финансирования.

Включение в ставку оплаты жилья платы за найм и затрат на капитальный ремонт.

Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий - естественных монополистов.

Дифференциация ставок оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении.

Принятие стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Инициирование создания товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров.

Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах - новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

2 этап: 2002-2003 г.г.

Перевод жилищно - коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования.

Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг.

Разработка технико - экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

3 этап: 2004-2007 г.г.

Завершение перехода на полную оплату населением затрат ни обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек.

Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья.

Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития жилищно - коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования.

Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.