Приложение 1. Концепция реформирования местного самоуправления в Воронежской области

Приложение 1

к распоряжению

Администрации Воронежской области

от 7 мая 2004 г. N 927-p

Концепция
реформирования местного самоуправления в Воронежской области

Местное самоуправление является организующей основой становления гражданского общества, формой реализации власти народа, самоорганизации населения, направленной на обустройство территории проживания и повышение качества жизни сообщества на конкретной территории.

Местное самоуправление призвано заниматься проблемами, выходящими за пределы сферы деятельности и границ обитания отдельной семьи, предприятия, учреждения, вопросами обустройства жизни сообщества в границах конкретного села, поселка, города.

Местное самоуправление - это власть совершенно особого вида - власть, которая имеет широкие возможности вовлечения различных ресурсов, включая ресурсы местного сообщества, в процесс решения конкретных проблем данного муниципального образования, данной территории (города, села).

В Европейских странах местное самоуправление имеет многовековой опыт, характеризуется разнообразием моделей организации местной власти, различно по степени возложенной на муниципалитеты ответственности, по количеству и весомости выполняемых задач, финансовому обеспечению. Однако основополагающие концепции самоуправления одинаковы: они тесно связаны с идеей демократии и самоопределения.

В России местное самоуправление получило развитие в середине XIX века в виде земских учреждений. В их ведении находились: управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г., через 3 года после отмены крепостного права) земская и городская власть была отделена от государственной и просуществовала в этом виде до 1917 года (53 года).

После 1917 года местное самоуправление было лишено самостоятельности и стало частью централизованной вертикали государственной власти. Местные Советы исполняли строго регламентированные функции государственной власти на местах, по существу выполняли государственные контрольные и даже карательные функции. Кроме того, местные власти были лишены возможности влиять на развитие конкретной территории, т.к. эти функции осуществлялись в рамках государственного планирования.

В 1985 году Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления. Одним из основных условий вступления любого государства в Европейское сообщество стало требование подписания и ратификации Европейской Хартии местного самоуправления и выполнения ее главного принципа - признания и законодательного закрепления права всех территорий на местное самоуправление.

Этот принцип был закреплен в Конституции РФ 1993 года и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), что позволило России в 1996 году подписать Европейскую Хартию о местном самоуправлении, а в 1998 году ее ратифицировать.

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые попытался очертить объем компетенции органов местного самоуправления, уходя от советского принципа соподчинения, где "все отвечают за все". Однако размытость, неконкретность, фактическое отсутствие норм прямого действия, необеспеченность финансовыми ресурсами продекларированных в Законе полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, а также несовершенство механизма контроля со стороны высшей власти за ходом реализации реформы не позволили провести действительное реформирование местного самоуправления в России.

Современное состояние местного самоуправления по-прежнему представляет нечто среднее между территориальными государственными органами субъекта федерации и советской системой управления подведомственными территориями и местной промышленностью. Администрации городов и районов, являющиеся формально органами местного самоуправления, фактически представляют собой нижний уровень государственной исполнительной власти.

История России показывает, что реформы в стране имеют надежды на реализацию при условии, если первое лицо, обладающее полнотой власти, является идеологом и организатором их проведения, контролирует ход исполнения (Петр I, Екатерина II, Витте, Столыпин, Сталин).

Понимая, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в стране невозможно, Президент Российской Федерации вынужден был выступить инициатором реформы местного самоуправления и гарантом ее проведения, поручив разработку основополагающих документов администрации Президента, а контроль за их реализацией - полномочным представителям Президента в федеральных округах.

Комиссией аппарата Президента был разработан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Новый закон имеет высокий потенциал реализации заложенных в нем норм, которые в большинстве своем являются нормами прямого действия.

Закон устанавливает:

- единую систему видов муниципальных образований, четкие принципы и критерии территориальной организации местного самоуправления, установления и изменения их границ (ст.ст.2,10-11);

- исчерпывающие перечни вопросов местного значения - компетенции местного самоуправления - в зависимости от вида муниципального образования (ст.ст.14-17);

- унифицированную структуру органов местного самоуправления, единый порядок формирования органов местного самоуправления (в зависимости от численности населения), глава 6;

- формы и порядок привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (ст.73, 74);

- условия и порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75);

- четкий механизм реформирования местного самоуправления с закреплением обязанностей всех уровней публичной власти и сроков их исполнения (глава 12);

- и другие нормы прямого действия.

Органы государственной власти области, определяя свою роль в реформировании местного самоуправления в соответствии с законом:

- разрабатывают и осуществляют первоочередные меры по реализации закона;

- разрабатывают механизмы и создают нормативно-правовые условия для перехода от формального местного самоуправления к подлинной самоорганизации граждан в решении проблем обустройства территории проживания и повышения качества жизни;

- разрабатывают механизмы привлечения заемных средств и мобилизации ресурсов территории, местного сообщества и бизнеса для всестороннего социально-экономического развития муниципальных образований;

- определяют и реализуют политику подготовки кадров, а также технического обеспечения органов местного самоуправления;

- обеспечивают методологическое сопровождение реформы местного самоуправления;

- организуют разработку комплексной программы реформирования местного самоуправления в области по следующим основным направлениям:

I. Реформирование территориальных и организационных основ местного самоуправления.

II. Реформирование финансово-экономической основы местного самоуправления.

Основной целью программы является создание нормативно-правовых, организационных и материально-технических условий для гарантированного перехода от существующего, нередко формально, местного самоуправления к подлинной самоорганизации граждан в решении вопросов обустройства территории проживания и повышения качества жизни, комплексного социально-экономического развития муниципальных образований посредством мобилизации ресурсов территории, местного сообщества и бизнеса.

Реформирование территориальных и организационных основ
местного самоуправления

Конечной целью реформирования территориальных основ местного самоуправления является превращение городских и сельских поселений в самостоятельные муниципальные образования, с собственными органами самоуправления, правами, полномочиями и ресурсами.

В соответствии с установленными критериями будут разработаны предложения по преобразованию существующих муниципальных образований, формированию новых муниципальных образований, установлению их границ и определению административных центров.

При установлении границ муниципальных образований будет соблюдаться принцип максимально возможного сохранения существующего территориального устройства области. Тем не менее, очевидно, что произойдет изменение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями, установленными ст.11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При принятии решения об установлении состава границ муниципальных образований будут учитываться границы исторически сложившихся земель населенных пунктов, наличие достаточных земельных ресурсов, включая земли общего пользования (например, пастбища, выгоны, сенокосы и прочее), рекреационные зоны, земли и иные ресурсы, необходимые для развития муниципального образования, в том числе и для хозяйственной деятельности органов местного самоуправления.

При принятии решения об установлении (изменении) границ будет учитываться мнение населения, которое выражается посредством голосования, референдума и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Реформирование организационных основ местного самоуправления предполагает установление единой структуры органов местного самоуправления, которая включает в себя: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления должны осуществлять два типа функций: представлять интересы местного сообщества и реализовывать эти интересы.

Возможности реализации функций и полномочий, определенных законом (ст.14) для поселений, зависят от уровня экономического развития и наличия соответствующей инфраструктуры.

Задачами органов государственной власти области являются:

- типологизация муниципальных образований области по степени их экономического развития, наличия инфраструктуры, численности населения, компактности проживания и др. с тем, чтобы определить перечень функций и полномочий, реализуемых конкретным муниципальным образованием или передаваемых в ведение муниципального района;

- оказание методологического содействия муниципальным образованиям в установлении реально имеющихся возможностей исполнения функций и полномочий, определенных законом;

- кадровое обеспечение органов местного самоуправления, создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления.

Органы государственной власти области совместно с муниципальными образованиями:

- создают предпосылки для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества;

- организуют региональные и муниципальные системы информирования населения об основных направлениях политики органов государственной власти и органов местного самоуправления, доведения до сведения граждан сути принимаемых нормативных правовых актов и их последствиях;

- оказывают методическое и организационное содействие в становлении структур органов местного самоуправления, разработке нормативного обеспечения.

Создание условий и механизмов для подлинного самоуправления граждан не должно приводить к раздробленности, суперавтономности муниципальных образований; это должен быть процесс планомерный и управляемый, предполагающий сохранение за государственной властью регулятивных и контрольных функций.

Реформирование финансово-экономической основы
местного самоуправления

Каждое муниципальное образование будет иметь собственный бюджет, который будет формироваться за счет налогов, закрепленных законодательно на долговременной основе, сборов, трансфертов, а также дотаций и субсидий из соответствующих фондов областного бюджета.

В соответствии с проектом закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений", принятым Государственной Думой РФ в первом чтении, за местными бюджетами закрепляются следующие налоговые доходы:

- 100% поступлений от местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц - за бюджетами поселений, транспортный налог и торговый сбор - за бюджетами муниципальных районов);

- 60% поступлений единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога (по 30% поступлений от каждого вида налога в бюджеты поселений и в бюджеты муниципальных районов);

- 50% норматива отчислений от налога на доходы физических лиц. При этом за бюджетами поселений и муниципальных районов закрепляется по 15% поступлений от налога на доходы физических лиц по единым (минимально гарантированным) нормативам. Одновременно органам государственной власти области вменяется в обязанность передать местным бюджетам (бюджетам поселений или бюджетам муниципальных районов) по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 20% поступлений налога на доходы физических лиц, что позволит разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий.

Налоговые доходы по региональным и отдельным федеральным налогам, закрепленные за областным бюджетом, могут быть переданы полностью или частично в местные бюджеты для финансирования закрепленных за каждым муниципальным образованием полномочий.

В соответствии с законом в областном бюджете будут созданы: областной фонд финансовой поддержки, фонд муниципального развития, областной фонд софинансирования социальных расходов, а также областной фонд компенсаций, создаваемый за счет федеральных и областных средств.

Однако очевидно, что за счет доходов собственных бюджетов муниципальных образований и безвозмездных перечислений из фондов будет в основном осуществляться финансирование текущей жизнедеятельности муниципальных образований; на развитие территорий этих средств недостаточно.

Задача органов местного самоуправления в этих условиях - вскрыть проблемы и определить перспективы развития территории, а также разработать соответствующие программы. Органам местного самоуправления следует оценить возможности бюджета и ресурсы местного сообщества на реализацию этих программ. Необходимо защитить программы на областном уровне. В этом случае органы государственной власти области создадут условия для вовлечения в процесс реализации местных программ федеральных средств в рамках целевых программ, а также долгосрочных инвестиционных и ипотечных кредитов под гарантии областной администрации. Будут определены условия софинансирования муниципальных программ и предоставления грантов за счет областных средств.

Таким образом, обязательным условием создания реальной основы для финансовой стабильности территорий является определение муниципальными образованиями основных направлений своего развития. Это возможно сделать в рамках стратегического планирования.

Органы государственной власти области будут оказывать методологическое содействие в разработке стратегии развития поселений, определении путей наращивания налогооблагаемой базы и развития социальной сферы.

Отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций реформирования местного самоуправления должна проводиться в рамках пилотных проектов.

В целях совершенствования правовой основы местного самоуправления органы государственной власти области разрабатывают и принимают следующие законы:

- об утверждении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского и городского поселения, городского округа и муниципального района;

- о создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований;

- об установлении численности и сроках полномочий представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований;

- о внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц;

- о разграничении объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями;

- о нормативах бюджетной обеспеченности Воронежской области;

- о внесении изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе в Воронежской области";

- о порядке формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением;

- о порядке расчета дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений с целью полной или частичной замены дотаций из регионального фонда поддержки поселений;

- о порядке расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) с целью полной или частичной замены дотаций из регионального фонда поддержки муниципальных районов (городских округов);

- о порядке расчета дотаций и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений из бюджетов муниципальных районов;

- о порядке выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений муниципального района, органы местного самоуправления которого наделены полномочиями органов государственной власти субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений;

- об образовании и распределении районных фондов финансовой поддержки поселений;

- об утверждении методики предоставления дотаций бюджетам поселений из районных фондов финансовой поддержки поселений;

- о региональном фонде финансовой поддержки поселений;

- о порядке образования и распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- о финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из регионального бюджета;

- об утверждении методики определения расчетной бюджетной обеспеченности консолидированного бюджета муниципального района (бюджета городского округа);

- о порядке расчета уровня бюджетной обеспеченности городских, сельских поселений в отчетном году, определения размеров субвенций из бюджета поселения, централизации части доходов от местных налогов и сборов в региональный фонд финансовой поддержки поселений и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов;

- о порядке расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов в последнем отчетном году, определении размера субвенции из бюджета муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) или поступлений от централизации части доходов от местных налогов и (или) снижения нормативов поступлений федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов, городских округов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- о порядке расчета дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов для различных муниципальных районов и городских округов;

- о нормативах расчета дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений;

- о региональном Фонде софинансирования социальных расходов;

- о Фонде муниципального развития.

Разрабатываются следующие примерные (модельные) нормативные правовые акты:

- Устав муниципального образования;

- положения о бюджетном процессе: в муниципальном районе; в городском, сельском поселении; в городском округе;

- решение представительного органа муниципального образования об установлении административной ответственности за нарушение муниципальных нормативных правовых актов;

- положение об общественных повинностях;

- положение о порядке контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- положение о порядке осуществления правотворческой инициативы граждан и др.

В условиях переходного периода, когда кризис миновал, но ресурсов недостаточно для качественного скачка, только развитие местного самоуправления с его ответственностью перед людьми за повышение качества жизни и разработанными механизмами привлечения дополнительных внебюджетных ресурсов окажет позитивное влияние на экономическое развитие территории в целом.

Реформирование местного самоуправления даст импульс образованию подлинных муниципалитетов - юридически и организационно оформленных самоуправляемых сообществ с собственным бюджетом и имуществом.