Глава 1. Характеристика проблем, на решение которых направлена областная целевая программа

Глава 1. Характеристика проблем, на решение которых направлена
областная целевая программа

Схема территориального планирования Воронежской области служит для реализации государственной политики в области стратегического градостроительного планирования развития территории области исходя из социально-экономических, природно-климатических и иных специфических условий области и муниципальных образований и является сферой взаимных интересов Российской Федерации, Воронежской области и муниципальных образований при осуществлении градостроительной деятельности. На ее основе во взаимосвязи между собой комплексно обеспечивается разработка проектных решений развития территории области и объектов федерального, межрегионального, регионального и местного значения.

Правовое регулирование градостроительных отношений носит публичный характер, т.е. в процессе градостроительства в первую очередь должны учитываться интересы граждан, общественные и государственные интересы, а также историко-культурные, экологические, природные особенности территории области и муниципальных образований. Одновременно действующее законодательство предусматривает обеспечение баланса интересов собственников недвижимости и общественных интересов. Таким образом, вначале планируется развитие территории области с учетом природных, экономических, социальных и иных факторов и условий, а затем разрабатывается порядок застройки территорий муниципальных образований.

Нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено обеспечение устойчивого развития поселений, которое базируется на первостепенном приоритете потребностей населения, гармоничном развитии производства, социальной сферы и окружающей природной среды.

Особенности градостроительных отношений определяются неразрывной взаимосвязью земли и возведенных на ней объектов недвижимости и спецификой использования иных природных ресурсов, а также воздействием градостроительства на окружающую среду.

Наиболее отчетливо принцип регулирования использования земель и создания на них объектов недвижимости как единого комплекса проявляется в сфере регулирования зонирования территории области и правилах застройки с определением приоритетов и ограничений на ее использование при осуществлении градостроительной деятельности. Зонирование - это способ регулирования использования земель и объектов недвижимости, как правило, в пределах отдельных категорий земель. Посредством зонирования уточняются и детализируются правила использования и охраны земель, определяется правовой режим объектов недвижимости, регулируется порядок хозяйственной деятельности в интересах государства и общества. С одной стороны, зонирование представляет собой деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территории области и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. С другой стороны, зонирование - основная часть правил застройки. Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости.

Документы территориального планирования Воронежской области и муниципальных образований позволяют получить ответы на важнейшие вопросы:

- как будет складываться реальное расселение в каждом муниципальном образовании;

- какие поселения будут и далее развиваться, а какие исчезнут;

- какие объемно-планировочные и инженерно-технические решения рекомендуется применять при застройке населенных пунктов с учетом местной спецификации.

Без учета ответов на эти вопросы невозможно определить политику градостроительства в целом, выбрать оптимальный вариант устойчивого развития территории области, того или иного муниципального образования, населенного пункта.

Отсутствие планирования комплексной застройки территории области, городских и сельских поселений приводит к резкому отставанию строительства объектов социальной сферы, инженерной, транспортной и телекоммуникационной инфраструктур, упадку коммунального хозяйства существующих поселений и ухудшению экологии в области. Исключение градостроительных технологий планирования развития территорий области при формировании инвестиционных программ приводит к утрате эффективности управленческих решений, распылению бюджетных инвестиций в капитальные вложения, снижению налоговых поступлений в территориальный бюджет.

В современных условиях разграничения прав собственности на землю остро встает проблема определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства для нужд Воронежской области. Резервирование соответствующих земельных участков будет осуществляться уполномоченным исполнительным органом государственной власти Воронежской области в порядке, определенном действующим законодательством.

1.1. Анализ градостроительной деятельности, осуществляемой на
территории Воронежской области в 2000 - 2003 годах

Воронежская область по занимаемой площади (52,4 тыс. кв. км) и численности населения (2393,4 тыс. человек по состоянию на 01.01.2003) занимает 3-е место в ЦФО. На территории Воронежской области находится 1753 населенных пунктов, в том числе 15 городов, 17 рабочих поселков, 4 поселка городского типа и 1717 сельских населенных пунктов. Территория Воронежской области разбита на 534 муниципальных образования, в том числе 3 городских округа; 31 муниципальный район, 500 городских и сельских поселений. По состоянию на 01.01.2004 в стадии строительства на территории Воронежской области находились более 3000 объектов.

В соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительной документацией должны быть обеспечены все районы, поселения, города, поселки, населенные пункты.

До конца 80-х годов 20 века на все населенные пункты области существовали утвержденные генеральные планы. Финансирование их разработки и корректировки, осуществляемое за счет бюджетных средств, в начале 90-х было прекращено. В эти же годы была предпринята попытка разработки схемы районной планировки области на расчетный срок до 2015 года, однако схема не была принята.

В последующие годы и до настоящего времени градостроительная документация перспективного долгосрочного планирования, направленная на упорядочение градостроительных процессов как на территории области (территориальная комплексная схема градостроительного развития), так и на территории отдельных районов (территориальные комплексные схемы муниципальных образований) не разрабатывалась. В течение этого периода значительно изменилось законодательство, система собственности и взаимосвязи субъектов градостроительной деятельности, в первую очередь по предметам ведения градостроительства, как в Российской Федерации, так и в Воронежской области, муниципальных образованиях.

Анализ существующей градостроительной документации муниципального уровня показал, что обеспеченность ею по области составляет около 40%. Вся имеющаяся градостроительная документация требует корректировки и приведения в соответствие с нормами действующего законодательства. Срок действия генеральных планов ряда городов (Воронеж, Новохоперск, Павловск, Острогожск, Эртиль и др.) закончился еще в середине 90-х годов. В городе Воронеже и районах области отсутствуют утвержденные в установленном порядке правила землепользования и застройки населенных мест. К 2001 году в градостроительстве Воронежской области сложилась ситуация, которую можно охарактеризовать словом "стихийность". Органы местного самоуправления, получив права распоряжения землями своих территорий, выделяли земельные участки под строительство новых объектов исходя лишь из собственных интересов, без учета влияния этих объектов на сопредельные территории и уже существующие объекты, а также интересов области в целом. Это привело к несогласованности процессов расселения (миграции), размещения производительных сил, объектов нового строительства и пр.

Характеризуя процессы, происходящие в сфере градостроительства на территории Воронежской области, необходимо отметить следующее:

- на территории города Воронежа и в его пригородной зоне, а также в районах области активизировалось жилищное строительство. Объемы ввода жилья за 7 лет (1995-2002 годы) по области составили 4202,1 тыс.кв.м. общей площади жилых домов. Темп роста ввода жилья в 2002 году составил 108,9% (к уровню 2001 года);

- на территории районов Воронежской области наблюдается тенденциях развитию перерабатывающих предприятий, реконструируются заброшенные в прошлые годы животноводческие фермы, небольшие промышленные предприятия, строятся новые объекты, такие как хлебопекарни, мельницы, масло цеха и др. Это напрямую связано с развитием предпринимательства и притоком инвестиций в экономику области. Однако такой "всплеск" градостроительства требует особого контроля со стороны органов архитектуры и градостроительства, иных органов исполнительной власти области и местного самоуправления, так как перепрофилирование прежних предприятий и строительство новых объектов должно осуществляться при строгом соблюдении градостроительных, экологических, санитарных и иных норм.

Анализ проверок строительных объектов и оформления градостроительной документации за 2000-2003 годы показал, что заказчики и подрядчики строительных работ в целях экономии средств в большинстве случаев не соблюдают требования градостроительных норм, а также норм, касающихся энергосбережения, применяют в строительстве некачественные материалы (кирпич, утеплитель, столярные изделия и т. д.), нарушают технологию строительного производства, значительно снижают надежность работы конструкций и зданий в целом, что на практике приводит к снижению нормативных сроков эксплуатации зданий, созданию аварийных ситуаций. Указанные нарушения напрямую связаны с отсутствием разработанных и принятых в установленном порядке территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территории Воронежской области и ее муниципальных образований.

1.2. Проблемы градостроительного планирования развития территории
Воронежской области

На всех этапах планирования развития территории Воронежской области объективно существовали противоречия между публичными интересами - интересами государства, общества и частными интересами - интересами отдельных групп людей, отдельных лиц. Конфликты этих интересов особенно обострились на протяжении последних лет. Общественные отношения во все большей степени приобретают потребительский характер. В сфере градостроительства доминируют имущественные отношения отдельных лиц и групп, поскольку создание объектов недвижимости - одна из основных сфер вложения инвестиций.

Характеризуя процессы, происходящие в сфере градостроительства на территории Воронежской области, необходимо отметить следующие проблемы:

- отсутствие генерального плана городского округа город Воронеж, генеральных планов поселений приводит при массовом строительстве жилых домов к нарушениям использования земли. Строительство ведется с нарушением правил застройки, несоблюдением экологических и санитарных требований и градостроительных норм;

- отсутствие нормативно закрепленного зонирования территории области особенно отрицательно сказывается на развитии зон особого регулирования градостроительной деятельности (водоохранных, историко-культурных, рекреационных, отдыха и др.);

- отсутствие единых нормативно закрепленных требований по оформлению градостроительной документации приводит к несогласованным действиям и необоснованным требованиям со стороны многочисленных служб и ведомств;

- не решен вопрос передачи полномочий Воронежской области органам местного самоуправления по утверждению актов ввода в действие газопроводов и утверждению их охранных зон, что приводит к неоправданным задержкам газификации населенных пунктов районов области;

- необходимость корректировки и обновления картографических материалов по поселениям для разработки проекта границ поселений, разработки другой градостроительной документации.

Практика показывает, что органы местного самоуправления при отводе участков под строительство жилых и иных объектов не в состоянии объективно оценивать общую ситуацию, складывающуюся в Воронежской области. Большинство объектов промышленности требует предварительной экспертизы на предмет целесообразности их размещения, причем такая экспертиза должна проводиться еще на стадии подбора земельного участка, до выпуска постановления органов местного самоуправления об отводе земли под строительство.

При размещении на территории области автозаправочных станций все острее возникает проблема концентрации АЗС на автомагистрали М-4 "Дон", проходящей по территории Каширского, Новоусманского и Рамонского районов, что нарушает экологический баланс данных территорий. В большинстве случаев АЗС и объекты придорожного сервиса размещаются вдоль трассы на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе и на пашне, без оформления перевода земель из одной категории землепользования в другую.

Не менее значима и проблема использования под жилищное строительство федеральных земель без оформления передачи их в муниципальную собственность.

Анализ жалоб, поступивших на рассмотрение в управление архитектуры и градостроительства администрации Воронежской области из администрации Президента Российской Федерации, областной прокуратуры, показывает, что в основе конфликтов лежат неправомерные действия органов местного самоуправления при отводе земельных участков в санитарно-защитных, водоохранных, рекреационных зонах, отсутствие установленных сервитутов на землепользование, несоблюдение необходимых строительных разрывов.

В целом, проблема отсутствия градостроительной документации и правил землепользования и застройки приводит к следующим негативным явлениям: ухудшение экологии, необеспеченность отдельных жилых образований объектами инженерной, транспортной инфраструктур, торгово-бытового и социокультурного обслуживания при перенасыщенности этими объектами других территорий, ухудшение транспортной доступности мест проживания и отдыха населения. В ряде случаев наблюдаются земельные споры и иные конфликтные ситуации между владельцами смежных территорий.

Несоблюдение градостроительных норм и не установление сервитутов при отводах земельных участков в середине 1990-х годов привело к множественным конфликтам в городах и селах области (Рамонский, Новоусманский и др. районы) и в городе Воронеже.

1.3. Меры, предпринимаемые органами исполнительной власти области по
регулированию градостроительной деятельности

На протяжении ряда лет органами исполнительной власти области совместно с органами местного самоуправления проводится работа по формированию градостроительной документации, направленной на развитие территории Воронежской области. Разработаны и в установленном порядке прошли согласование:

- проекты комплексной реконструкции и благоустройства центрального парка в р.п. Таловая и парка Победы в г. Новохоперске;

- перспективный план развития г. Богучара с восстановлением исторического центра. Проект выполнен в рамках федеральной целевой программы "Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых городов России в условиях экономической реформы" и программы подготовки к празднованию 300-летия г. Богучара (2004 год);

- методика правового зонирования малых исторических городов (напримере г. Новохоперска), выполнена в соответствии с рекомендациям ФЦП "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов" и др.

Ведутся работы по разработке генерального плана города Воронежа, который определяет базовые, принципиальные основы перспективного развития города на расчетный срок 15-20 лет. Главной особенностью нового генерального плана стала не директивная, а регулятивная направленность его материалов, расширяющая возможности координации усилий участников градостроительной деятельности в рамках реализации задач развития города, формирования инвестиционных зон. Это достигнуто за счет введения в состав генерального плана раздела зонирования и регламентации градостроительной деятельности, а также принятия принципов моделирования жизненно важных процессов развития города. Генеральный план является нормативно-правовым документом, устанавливающим порядок регулирования градостроительной деятельности в городе Воронеже.

Работы по проектированию генерального плана города Воронежа разбиты на 3 блока:

- подготовительные работы, включающие в себя уточнение градостроительной ситуации, разработку проекта зон охраны памятников истории и культуры, временных правил землепользования и застройки. К настоящему времени работы выполнены на 90%;

- проектные материалы по развитию планировочной структуры города, улично-дорожной сети и транспортной инфраструктуры, системы инженерного оборудования, предложения по реорганизации производственных территорий и т.д. - выполнены на 25%;

- разработка проекта корректировки городской черты, границ водоохранной зоны водохранилища.

В рамках разработки генерального плана города Воронежа разработан историко-архитектурный опорный план и проект зон охраны памятников истории и культуры города. Проектом выделяется историческая территория города Воронежа как территория особого регулирования градостроительной деятельности площадью 1193 га, в которую входят территории правобережья, прибрежная территория левого берега водохранилища и территория государственного аграрного университета. На выделенной территории установлены границы зон охраны памятников, зон регулирования застройки, зон охраняемого исторического ландшафта (природного, городского и прибрежного) и зон археологических наблюдений, а также режим содержания этих зон.

Для муниципальных образований области разработаны проекты черты городов Павловска, Эртиля, Богучара.

В 2003 году проводились работы по инвентаризации и оценке состояния объектов, незавершенный строительством, их обеспеченности проектно-сметной документацией, наличие заключений экспертизы и пр. документации. Анализ рассмотренных документов показал, что большинство недостроенных объектов относится к объектам социальной инфраструктуры, их строительство было начато в 1980-90-е годы за счет средств федерального и областного бюджетов. В середине 1990-х годов с прекращением бюджетного финансирования строительство объектов было приостановлено, однако консервация их надлежащим образом проведена не была, что привело к значительным разрушениям незавершенных строительством объектов.

В 2003 году Воронежская область впервые участвовала в федеральной целевой программе "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов России". На реконструкцию памятников архитектуры "Народный дом" (театр) в городе Борисоглебске и "Богадельня Куранова" (Дом ремесел) в городе Богучаре из федерального бюджета было направлено по 1,5 млн. рублей на каждый объект.

Приказом Госстроя России от 04.03.2003 года N 55 в программу федерального финансирования на 2004 год был включен город Новохоперск. К реконструкции было принято здание-памятник "Мужская гимназия" (в настоящее время в нем размещается ПТУ N 45). К участию в конкурсе на финансирование по ФЦП "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов России" в 2005 году готовятся города Павловск, Острогожск, Бобров. Для города Павловска Научно-проектным институтом реконструкции исторических городов при Госстрое России разрабатывается концепция реконструкции исторического центра.

Управление архитектуры и градостроительства администрации Воронежской области координирует разработку градостроительной документации, необходимой для реализации областных целевых программ. Так, для ОЦП "Развитие здравоохранения в Воронежской области" разработана проектно-сметная документация для строительства типовых зданий амбулаторий, фельдшерско-акушерских пунктов, домов для закрепления врачей в сельской местности. Муниципальными органами архитектуры и градостроительства готовилась предпроектная документация на строительство и реконструкцию объектов здравоохранения, проходившая обязательное рассмотрение и согласование в управлении архитектуры и градостроительства. Специалисты управления участвовали в комиссиях по выбору участков под строительство, по определению технического состояния объектов, подлежащих реконструкции.

Особое внимание уделяется подготовке предпроектной документации по программе "Газификация". Так, в 2003 году рассмотрено и согласовано 556 пакетов документов на строительство газопроводов и других линейных сооружений, представляемых районными и городскими архитектурными службами, рассмотрено 175 единиц проектной продукции коммунального назначения (в 4,7 раза выше уровня 2002 года), из них 53 проекта на реконструкцию котельных с переводом на газовое топливо, 107 проектов на строительство газопроводов, 15 проектов водоснабжения и канализации районных населенных пунктов.

В 2003 году начата паспортизация объектов социальной сферы и жилищно-коммунального комплекса области. Текстовые сведения, полученные управлением архитектуры и градостроительства от управлений, курирующих социальную сферу (здравоохранение, культура, образование), и от администраций районов области, внесены в базу данных и наложены на картографический материал. В настоящее время можно получить информацию по любому объекту области, включая его местоположение в структуре поселения, наличие инженерных сетей и пр. В 2003 году создан адресный градостроительный реестр с указанием существующей формы собственности, ведомственной принадлежности, основных параметров объектов.

В последние годы по согласованию с Госстроем России в Воронежской области ведется экспериментальное строительство жилых многоэтажных домов с применением поквартирных систем теплоснабжения, в которых в качестве источников тепла используются теплогенераторы на природном газе. Опыт подтверждает достаточно высокую эффективность применения указанных систем.

Большое внимание уделяется контролю за строящимися объектами придорожного сервиса, расположенными на федеральных и областных автодорогах. Так, на заседаниях межведомственного Экспертного совета при управлении градостроительства и архитектуры администрации области, в состав которого входят представители управлений федеральных и областных автодорог, ГИБДД, противопожарных и санитарно-эпидемиологических служб, комитетов по земельным ресурсам, природопользованию и др. структур, в 2003 году рассмотрено 94 заявки на строительство новых объектов, положительные решения приняты по 72, отклонены 22 заявки. Регулярно проводятся выездные комиссии Экспертного совета. Выявляемые нарушения касаются, в первую очередь, отсутствия полного комплекта разрешительной документации, ведения строительства с отступлениями от нормативов и технических условий.

При выполнении экспертизы проектно-сметной документации особое внимание уделяется не только вопросам оценки долговременных последствий от намечаемого строительства, эксплуатационной надежности, экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности, конструктивной устойчивости проектируемых объектов, использования природных и трудовых ресурсов, но и отслеживаются проектные решения в части их соответствия требованиям действующего законодательства Российской Федерации и Воронежской области. Принятые меры позволили добиться того, что все рекомендованные к утверждению проекты стали удовлетворять нормативным требованиям по сопротивлению теплопередачи наружных стен и чердачных перекрытий запланированных к строительству объектов, установки приборов учета потребления и регулирования ресурсов.

1.4. Основные направления и перспективы развития территории Воронежской области и ее муниципальных образований

Схема территориального планирования Воронежской области - документ долгосрочного (на 15 - 20 лет) стратегического планирования градостроительной деятельности на территории Воронежской области и территориях муниципальных образований. Схема территориального планирования является фактически генеральным планом Воронежской области, который будет служить основой для принятия компетентных решений по эффективному использованию территории Воронежской области и ее развитию, поддержанию устойчивого баланса интересов государства, общества и отдельных граждан.

Схема территориального планирования Воронежской области в соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации включает:

- план современного использования территории Воронежской области (опорный план);

- схему комплексной оценки территории с учетом районирования и зонирования территории Воронежской области и ее муниципальных образований;

- проектный план (основной чертеж) со схемами зонирования, а также схемами инженерно-транспортных коммуникаций, защиты территорий от опасных природных и техногенных воздействий и иными схемами, разработка которых определяется спецификой объекта градостроительного планирования.

Реализация схемы территориального планирования Воронежской области осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования Воронежской области, который утверждается высшим исполнительным органом государственной власти Воронежской области в течение трех месяцев со дня утверждения такой схемы.

Разработанная в соответствии с планом реализации схемы территориального планирования Воронежской области градостроительная документация ляжет в основу:

- комплексного решения вопросов социально-экономического развития территории Воронежской области и муниципальных образований;

- подготовки предложений по разграничению и закреплению земель на территории Воронежской области по формам собственности на земли федерального, областного и муниципального уровня собственности;

- планирования организации рационального использования земель и их охраны;

- образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства при их межевании;

- отчуждения земельных участков и их изъятия для государственных и муниципальных нужд;

- разработки программ социально-экономического развития Воронежской области и ее муниципальных образований, областных целевых программ, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, схем охраны природы и природопользования, схем защиты территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- утверждения уполномоченным исполнительным органом государственной власти Воронежской области границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.