Приложение. Концепция реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007 - 2009 годы

Приложение

к решению

Воронежской городской Думы

от 12 декабря 2007 г. N 290-II

Концепция
реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж
на 2007 - 2009 годы

Введение

Концепция реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж (далее - Концепция) разработана с учетом основных направлений реформирования системы управления финансами в целях осуществления реформы бюджетного процесса в городском округе город Воронеж.

Статус концепции

Концепция реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж разработана межведомственной рабочей группой по подготовке и реализации Программы реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007 - 2009 гг., созданной в соответствии с Распоряжением главы городского округа город Воронеж Воронежской области от 23.11.2007 г. N 785-р.

Концепция прошла процедуру согласования с отраслевыми (функциональными) и территориальными структурными подразделениями администрации городского округа город Воронеж.

Концепция является приложением к заявке на участие городского округа город Воронеж в конкурсном отборе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, проводимом Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 15 октября 2007 года N 663 "О проведении в 2007 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий на реформирование муниципальных финансов".

1. Обоснование необходимости проведения реформы системы управления
муниципальными финансами городского округа город Воронеж

Городской округ город Воронеж расположен в центральной полосе европейской части России на Среднерусской возвышенности в долине рек Дона и Воронежа, на пересечении крупных транспортных автомобильных и железнодорожных магистралей. Расстояние от Воронежа до Москвы 587 км.

Сегодня Воронеж - крупный административный, индустриальный, научный и культурный центр России. В городской черте на площади почти 600 кв.км. проживает около миллиона человек. Индустриальный потенциал городского округа определяется наукоемкими и трудоемкими отраслями машиностроения и металлообработки, химической и нефтехимической, легкой и пищевой промышленности. Нововоронежская АЭС и проходящие на незначительном удалении от Воронежа топливные магистрали обеспечивают многоотраслевую структуру производства городского округа электроэнергией и теплом.

В городе около полутора тысяч промышленных предприятий (в том числе 150 крупных), зарегистрировано более 150 фирм с иностранным капиталом. По объему выпускаемой продукции город занимает 14-е место среди городов-центров субъектов Российской Федерации.

Воронеж - ведущий научный центр Черноземья. Научные изыскания ведутся в 56 научно-исследовательских и проектно-конструкторских институтах и бюро. В городе функционирует 23 высших и 18 средне-специальных учебных заведений.

Воронеж по праву считается культурной столицей Центрально-Черноземного края. Эту репутацию создают ему не только многочисленные театры, музеи, библиотеки и кинозалы, но и известные писатели, художники, композиторы, артисты, чье творчество составляет славу России.

Социально-экономическое развитие городского округа город Воронеж

Динамика показателей социально-экономического развития городского округа город Воронеж за 2005-2006 гг. приведена в таблице 1.1.

Таблица 1.1 Основные показатели социально-экономического развития
городского округа город Воронеж за 2004-2006 гг.

Наименование показателя	2004 год январь-декабрь		2005 год январь-декабрь		2006 год январь-декабрь
	отчет	в % к 2003 г.	отчет	в % к 2004 г.	отчет	в % к 2005 г.
Промышленные виды деятельности
Оборот организаций, млн. руб.
- по крупным и средним предприятиям	47 157,7	X	57 343,8	121,6	64 943,5	117,5
Отгрузка товаров и услуг, млн. руб.
- по крупным и средним предприятиям	45 379,4	X	49 236,7	108,5	56 995,7	120,5
Капитальное строительство
Использование капвложений в действующих ценах по крупным и средним предприятиям, млн. руб.	11 584,1	102,4	14 546,8	125,6	18 266,2	X
Объем подрядных работ, выполненных собственными силами строительных предприятий, млн. руб.	3 632,4	138,4	4 402,3	121,2	6 609,0	X
Ввод в действие:
жилые дома (тыс. кв. м)	510,6	102,8	610,7	119,6	699,4	114,5
в том числе индивидуальное строительство	119,4	99,6	117,5	98,4	99,8	85,0
Социальная сфера
Средняя заработная плата, руб.
- за отчетный период	5 766,7	126,9	7 256,6	125,8	9 015,9	124,1
Численность безработных на конец периода, человек	8 462,0	84,9	8 388,0	99,1	8 255	98,4
Уровень безработицы, %	1,7	X	1,6	X	1,6	X
Доля пенсионеров в общей численности населения, %	28,5	X	28,9	X	29,2	X
Потребительский рынок
Оборот розничной торговли по всем каналам реализации в действующих ценах, млн. рублей	43 225,3	120,7	54 110,9	125,2	66 333,0	122,6
Объем платных услуг населению по полному кругу предприятий и организаций в действующих ценах, млн. рублей	12 680,0	118,5	15 565,0	122,8	21 500,0	138,1
в т.ч. бытовых услуг в действующих ценах, млн. рублей	2 346,1	131,2	2 690,9	114,7	3 020,0	112,3

Показатели социально-экономического развития городского округа город Воронеж в целом имеют положительную динамику, что свидетельствует о стабильном развитии. Картину социально-экономического развития городского округа можно дополнить сравнением с основными показателями Воронежской области (рис.1.1).

"Рис. 1.1"

Рис.1.1 Удельный вес городского округа город Воронеж в областных

показателях за 2006 год, %.

Демография

Численность постоянного населения городского округа город Воронеж в 2006 году составила 926,5 тыс. человек.

Динамика изменения численности постоянного населения городского округа за последние четыре года приведена на рис. 1.2.

"Рис. 1.2"

Рис. 1.2 Численность постоянного населения городского округа город

Воронеж по возрастным группам за 2003-2006 гг.

Естественная убыль населения за 2006 год сократилась в сравнении с 2005 годом на 5,9 % и составила 6,1 тыс. человек. Число родившихся - 8,2 тыс. человек. Смертность населения - 14,3 тыс. человек, что на 2,2 % ниже уровня 2005 года. Несмотря на улучшение демографических показателей, смертность превысила рождаемость в 1,75 раза.

Миграционный прирост за 2006 год составил всего 0,4 тыс. человек, что в 9 раз меньше, чем в 2005 году. В город на жительство по разным причинам приехало 11293, а выехало 10882 человека.

Низкая рождаемость и высокая смертность населения с каждым годом изменяют как возрастной состав населения городского округа, так и соотношение числа лиц нетрудоспособного возраста к численности населения в трудоспособном возрасте.

В связи со сложившейся ситуацией администрацией городского округа была разработана и утверждена муниципальная целевая программа "Создание условий по улучшению социально демографической ситуации# в городском округе город Воронеж (2006-2010 годы)".

Промышленность

Воронеж - крупный город с преобладающей ролью промышленности. 59,8% промышленного производства области сосредоточено в городе Воронеже. В структуре оборота крупных и средних организаций городского округа по данным на 2006 год промышленность занимает 41,4%. Промышленные предприятия дают 108 тыс. рабочих мест, или 23,4% от общего числа занятых в экономике.

В 2006 году экономика городского округа сохранила положительную динамику развития. По данным Воронежстата, во всех сферах экономической деятельности, за исключением промышленного производства, превышен уровень предшествующего года (рис.1.3).

"Рис. 1.3"

Рис. 1.3 Основные показатели социально-экономического развития городского

округа город Воронеж за 2005-2006 годы (в процентах к предыдущему году)

Структура промышленного производства городского округа город Воронеж долгое время не претерпевает серьезных изменений (рис. 1.4).

"Рис. 1.4"

Рис. 1.4 Структура промышленного производства городского округа город

Воронеж по крупным и средним предприятиям за 2004-2007 гг.

Таким образом, можно выделить преобладающие виды экономической деятельности, составляющие основу промышленности городского округа. Большая доля промышленного производства города приходится на обрабатывающие производства (71,1%). Из них можно выделить наиболее значительные виды экономической деятельности по объему производства: производство пищевых продуктов, включая напитки, и табака (15,0 %), производство транспортных средств и оборудования (10,8 %), химическое производство (8,4 %), производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования (6,8%). Значительный вклад в промышленное производства городского округа вносит такой вид экономической деятельности, как "Производство и распределение электроэнергии# газа и воды" (28,9%).

Несмотря на промышленный рост, у предприятий городского округа город Воронеж остаются некоторые проблемы, связанные с износом основных производственных фондов (около 44% в среднем) и вынужденной реконструкцией, прекращением производства некоторых видов продукции в связи с отсутствием заказа.

Инвестиции

Инвестиции выступают ключевым звеном, определяющим решение всего комплекса проблем развития городского округа и модернизации экономики.

В 2005 году объем инвестиций в основной капитал по городскому округу город Воронеж за счет всех источников финансирования по кругу крупных и средних предприятий, расположенных на территории городского округа, составил 15 817,8 млн. рублей и увеличился по сравнению с предыдущим годом в 1,3 раза. В 2006 году объем инвестиций в развитие экономики и социальной сферы составил 18 833,8 млн. рублей (107,1 % к уровню 2005 года в сопоставимых ценах. Значительный рост объемов инвестиций был обусловлен инвестиционной активностью предприятий обрабатывающих производств (в частности, производства прочих неметаллических минеральных продуктов), ростом объемов по виду деятельности - производство и распределение электроэнергии, газа и воды, а также - оптовая и розничная торговля.

Видовая структура инвестиций в 2006 году была следующей: 45 % - "здания (кроме жилых) и сооружения", 35% - "оборудование", 19% - "жилища" (рис. 1.5).

"Рис. 1.5"

Рис. 1.5 Видовая структура инвестиций в основной капитал в 2006 году

Анализ источников финансирования инвестиций в основной капитал свидетельствует об увеличении доли привлеченных средств в общем объеме инвестиций (рис. 1.6).

"Рис. 1.6"

Рис. 1.6 Структура средств, используемых для инвестирования по кругу

крупных и средних предприятий городского округа город Воронеж

за 2004-2007 гг., тыс.руб., %

В общем объеме привлеченных средств большую долю занимает финансирование инвестиций за счет средств федерального бюджета. Доля средств федерального бюджета в общем объеме привлеченных средств в 2005 г. составила 15,3 % (1 564,9 млн. руб.) Величина данного показателя в 2006 году составила 18,5 % (2 736,2 млн. руб.). Инвестиции из бюджета области оцениваются в размере 1 652,3 млн. руб. и в 2006 году - 2 374,7 млн. рублей. Удельный вес финансирования инвестиций из бюджета городского округа в общем объеме привлеченных средств составил в 2006 и в 2007 г.г. - 4,5 % (145,9 млн. руб. и 160,5 млн. руб. соответственно).

Вместе с тем, отсутствие инвестиционных финансовых институтов, неразвитость фондового рынка, нестабильность правового поля усложняют процесс привлечения кредитов.

Предпринимательство

Малый бизнес в городской экономике является важнейшим элементом социально-экономических отношений. Он не только способствует смягчению социальных проблем, насыщению рынка товарами, но и обеспечивает экономическую самостоятельность значительной части населения.

По статистике, численность занятых в сфере малого предпринимательства, составляет одну треть от численности экономически активного населения и около 10,0 % всего населения городского округа.

В 2006 году число действующих малых предприятий, зарегистрированных на территории городского округа составило 9 596. Среднесписочная численность работников на малых предприятиях - 68 811 человек.

Основная доля малых предприятий приходится на: торговлю и бытовые услуги - 49 %; обрабатывающие производства - 13 %; строительство - 11 %; прочие производства - 27 %.

Оборот субъектов малого предпринимательства за 2004-2007 гг. по прогнозам вырастет на 44% и составит в 2007 г. 81 091 450,8 руб. (рис. 1.7).

"Рис. 1.7"

Рис. 1.7 Оборот субъектов малого предпринимательства на территории

городского округа город Воронеж за 2004-2007 гг.

Таким образом, сфера малого предпринимательства развивается устойчивыми темпами, что в первую очередь объясняется достаточно быстрыми сроками окупаемости проектов.

Однако существуют факторы, ограничивающие развитие малого предпринимательства. К ним относятся:

несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы;

нестабильная налоговая политика (увеличение величины базовой доходности единого налога на вмененный доход для предпринимательской деятельности);

административные барьеры при регистрации и ведении предпринимательской деятельности;

неразвитость механизмов финансово-кредитной поддержки и страхования рисков субъектов малого предпринимательства, отсутствие механизмов самофинансирования (кредитные союзы, общества взаимного страхования и др.).

Социальная сфера городского округа

Здравоохранение

Медицинская помощь населению городского округа город Воронеж оказывается в 43 амбулаторно-поликлинических учреждениях на 13 815 посещений в смену и 18 стационарах на 4 745 коек (без учета государственных и частных учреждений здравоохранения).

В стационарах городского округа за 2006 год пролечено 148,7 тыс. больных. Число посещений врачей всех специальностей в поликлиниках городского округа составило 8,9 млн. единиц. Скорая медицинская помощь оказана 295,1 тыс. человек.

По итогам 2006 года снизилась смертность населения (общий коэффициент смертности населения снизился с 15,8 до 15,5 промилле, младенческой смертности - с 9,1 до 6,5 промиллей), что является одним из основных показателей деятельности здравоохранения городского округа. Также снизилась заболеваемость населения по целому ряду инфекционных болезней: туберкулезу, гепатиту, венерическим заболеваниям и другим.

Оптимизация деятельности муниципальных учреждений невозможна без наличия соответствующего кадрового потенциала. В 2006 году в лечебно-профилактических учреждениях работало 17 092 человека, из них врачей - 4 297 человек, средних медицинских работников - 7 515 человек. Для полного укомплектования не хватает 777 врачей и 1 368 средних медработников. Процент укомплектованности врачами и средними медицинскими работниками за 2006 год увеличился на 1,8 %. Укомплектованность участковыми врачами терапевтами в 2006 году составила 90,6 % (увеличение по сравнению с 2005 годом) составило 16,3 %.

Имеющаяся материально-техническая база здравоохранения не позволяет осуществлять эффективное медицинское обслуживание населения городского округа. 21 % лечебно-профилактических учреждений размещаются в приспособленных помещениях, 63 % - в зданиях, подвергшихся реконструкции и перепланировке. Износ медицинского оборудования превышает 50 %, по некоторым видам оборудования достигает 85 %.

Приоритетным направлением деятельности городского здравоохранения в 2006 году явилось исполнение национального проекта "Здоровье". Это позволило привлечь в муниципальное здравоохранение около 400 млн. рублей. Кроме того, на территории городского округа происходит реализация муниципальных целевых программ "Профилактика и лечение артериальной гипертонии" и "О предупреждении распространения в Воронеже заболевания, вызываемого ВИЧ инфекцией, и внутрибольничных инфекций с парентеральным путем передачи на 2004-2007 годы".

Одной из проблем отрасли является финансирование из средств обязательного медицинского страхования, так как тарифы на медицинские услуги низкие. Более 80 % средств, получаемых учреждениями по действующим тарифам, направляется на выплату заработной платы, а оставшихся средств недостаточно для приобретения медикаментов и продуктов питания.

Образование

В структуру муниципальной системы общего образования городского округа город Воронеж входит 128 общеобразовательных учреждений.

Вопрос приоритетной государственной поддержки образовательных учреждений нашел свое выражение в национальном проекте "Образование".

В 2006 году в городском округе город Воронеж осуществлялась реализация большинства направлений приоритетного национального проекта:

с 1 января 2006 года 3 022 педагогических работника получили дополнительное денежное вознаграждение за классное руководство;

16 общеобразовательных учреждений городского округа стали победителями конкурсного отбора общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы, и получили вознаграждение в размере 1 млн. рублей;

69 лучших учителей города стали победителями конкурса и получили премии в размере 100 тыс. рублей;

74 муниципальных общеобразовательных учреждения городского округа подключены к высокоскоростному Интернету.

Одним из важнейших направлений деятельности администрации в прошедший период было сохранение и развитие муниципальной системы дошкольного образования городского округа. В дошкольных образовательных учреждениях воспитывается 25 753 ребенка.

Потребность населения в услугах дошкольного образования растет с каждым годом. Так, общая очередь на устройство детей в детские сады составляет 11 534 человека, из них 610 дошкольников принадлежат к льготной категории.

Основной составляющей системы дополнительного образования детей являются учреждения дополнительного образования. Сегодня в городе Воронеже действуют 43 учреждения, в том числе - 13 многопрофильных, 8 - специализированных, 22 - спортивного профиля, в которых занимаются 48 420 детей и подростков, что составляет 61,6 % от общего числа школьников. Ежегодно воспитанники детско-юношеских спортивных школ успешно выступают на международных, всероссийских, областных и городских соревнованиях.

Однако, есть и проблемы, которые сдерживают развитие системы дополнительного образования детей - необходимость обновления материально-технической базы учреждений, недостаточное финансирование участия воспитанников детско-юношеских спортивных школ, многопрофильных учреждений в соревнованиях и конкурсах различного уровня, внедрение информационных технологий в образовательный процесс и управленческую деятельность.

В целом в сфере образования Воронежа наблюдается положительная тенденция. Существует, однако, и много отрицательных моментов, сдерживающих развития,# которые, как правило, связаны с недостатком финансирования. Таким образом, возникает потребность изыскания внутренних источников, более эффективного использования внешних, а так же# освоения новых форм сотрудничества.

Культура

За последние годы муниципальная сеть учреждений культуры городского округа город Воронеж полностью сохранена, улучшаются условия и расширяются площади действующих учреждений культуры. В 2006 году проведена большая работа по сохранению ряда ведомственных учреждений культуры и перевода# их в муниципальную собственность. Один из примеров - введение в состав МУК "Централизованная библиотечная система г. Воронежа" профсоюзную библиотеку# завода ОАО "Воронежсинтезкаучук".

Муниципальными библиотеками обслуживается свыше 152 тыс. читателей в год, в 2006 году были организованы и проведены 3600 мероприятий, в них приняли участие более 111,7 тыс. человек.

Регулярно проводится работа постоянно-действующих# формирований, организованных в учреждениях культурно-досугового типа, стабильно увеличивается их число (со 165 в 2003 году до 248 в 2007 году).

По состоянию на 2006 год сеть муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей составляет 17 детских школ искусств и одна детская художественная школа. Общая численность сотрудников - 1409 человек, в том числе преподавателей 1101 человек. Количество преподавателей с высшим образованием в 2006 году составило 913 человек. Количество учащихся в школах управления культуры города возросло с 9820 человек в 2005 году до 10126 учащихся в 2006 году и с учетом свыше 1000 человек обучающихся на отделениях платных услуг составило около 12000 детей.

Главной проблемой развития культурно - досуговых учреждений остается недостаточное финансирование. Материально-техническая база учреждений культуры отстает от современных требований и остро нуждается в укреплении и совершенствовании. Проблемой клубных учреждений культуры остается недостаток квалифицированных, грамотных специалистов, работающих в этой сфере.

На протяжении ряда последних лет активно проводится работа по развитию платных услуг населению. Все заработанные средства расходуются на развитие учреждений, улучшение материально-технической базы, формирование фонда поощрительных выплат.

В 2006 году администрацией городского округа разработана и принята Воронежской городской Думой муниципальная целевая программа "Сохранение и развитие культуры и искусства городского округа город Воронеж на 2007-2010 годы", в соответствии с которой деятельность управления культуры должна быть направлена на решение следующих вопросов:

- выделение площадей для учреждений культуры города в районах новых застроек;

- обеспечение сбалансированного размещения учреждений культуры по территории города путем перевода ряда объектов из районов обеспеченных учреждениями культуры в менее обеспеченные;

- расширение площадей действующих учреждениями# культуры.

Физическая культура и спорт

Важной составной частью муниципальной социальной политики является развитие физической культуры и спорта как одного из основных видов общей культуры современного человека.

В 2006 году свыше 12 667 учащихся посещали детско-юношеские спортивные школы, 580 детей занимались в СДЮШОР по хоккею, в спортивных секциях городского физкультурно-спортивного центра заняты 300 детей, кроме того 5 554 ребенка занимаются в спортивных и спортивно-технических секциях Центров дополнительного образования детей.

Основным условием развития массовой физической культуры и спорта является наличие спортивной базы. Городской округ город Воронеж располагает следующей муниципальной спортивной базой: стадионы "Чайка", "Шинник", "Кристалл", ледовый дворец спорта "Юбилейный", лыжная база "Олимпик". На сегодняшний момент этого недостаточно для городского округа с населением более 900 тысяч жителей. В настоящее время в городе не хватает спортивных площадок во дворах (обеспеченность - 18 % от потребности).

Важной составляющей в организации спортивно-массовой и физкультурно-оздоровительной работы является пропаганда физической культуры и спорта, как компонента здорового образа жизни.

В городе Воронеже наметилась тенденция к увеличению бюджетного финансирования физической культуры и спорта. Так, на проведение городских спортивных мероприятий и соревнований в 2006 году было выделено 1,4 млн. рублей, что позволило улучшить качество и увеличить количество турниров, первенств и чемпионатов городского округа город Воронеж.

Для достижения намеченных целей в области развития физической культуры и спорта администрацией городского округа разработан# и принята Воронежской городской Думой муниципальная целевая программа "Развитие физической культуры и спорта в городе Воронеже на 2008-2011 годы", в которой предусмотрено развитие детского и юношеского спорта, развитие спортивной базы городского округа.

Бюджетно-финансовая система городского округа город Воронеж

Формирование бюджета, результаты его исполнения напрямую зависят от эффективности бюджетной политики городского округа.

Доходы бюджета городского округа за последние три года обнаруживают тенденцию к постоянному росту. Так, по прогнозам в 2007 г. величина доходов бюджета городского округа составит 151,8% по отношению к доходам бюджета 2004 года (рис. 1.9).

"Рис. 1.9"

Рис.1.9 Объем доходов бюджета городского округа город Воронежа#

за 2004-2007 гг.

Доходы бюджета формируются из налоговых, неналоговых, а так же# безвозмездных отчислений. Динамика изменения структуры доходов бюджета городского округа город Воронежа представлена на рис. 1.10.

"Рис. 1.10"

Рис.1.10. Динамика изменения структуры доходов бюджета городского округа

за 2004-2007гг.

Как показывает приведенная динамика, за 2004-2007 гг. в структуре доходов бюджета городского округа снизился удельный вес налоговых доходов на 11%, что связано с уменьшением с 2005 года удельного веса налогового ресурса, подлежащего зачислению в бюджет городского округа.

Говоря об исполнении бюджета за 2005 год, можно отметить, что по доходам бюджет был исполнен на 92%, в 2006 году - на 94%. Неполное исполнение бюджета по доходам в 2005 году было вызвано неисполнением таких статей как "доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности# (84% от планового уровня), то есть в основном поступлениями от неналоговых доходов. В то же время налоговые доходы в среднем были исполнены на 98%. В 2006 году бюджет по налоговым доходам был исполнен на 98,5%. Основным источником доходной части бюджета городского округа, как и ранее, оставался налог на доходы физических лиц, поступления по которому составили более 2063,6 млн. рублей (40,5 % собственных доходов). По неналоговым доходам исполнение в среднем составило 89%, что явилось результатом неисполнения программы приватизации муниципального имущества на сумму 111 000 тыс. рублей.

Расходы

Расходы бюджета говорят о том, насколько точно соответствует планирование и исполнение бюджета бюджетной политике муниципального образования.

Изменение объема расходов бюджета городского округа город Воронеж представлено на рис. 1.11.

"Рис. 1.11"

Рис.1.11 Планируемые и фактические расходы бюджета городского округа

Воронежа# за 2005-2007 гг.

Структура расходов городского округа город Воронеж в 2005-2007 гг. представлена на рис. 1.12, 1.13, 1.14.

"Рис. 1.12"

Рис.1.12. Структура расходов бюджета городского округа город Воронеж

в 2005 г.

Расходы бюджета городского округа город Воронеж в 2005 году составили 5 млрд. руб. (85% от плана) (рис.1.12). Наиболее значительная величина расходов в 2005 году приходится на образование - 1,9 млрд. рублей (или 38 % общих расходах# бюджета); жилищно-коммунальное хозяйство - 1,4 млрд. рублей (28 %); здравоохранение - 0,8 млрд. рублей (16 %).

"Рис. 1.13"

Рис.1.13 Структура расходов бюджета городского округа город Воронеж

в 2006г.

Расходы бюджета городского округа в 2006 году по сравнению с 2005 годом увеличились на 1517,4 млн. рублей и составили 6 534,2 млн. рублей. В 2006 году бюджет городского округа сохранял социальную направленность и характеризовался непрерывным ростом расходов на отрасли социально-культурной сферы. Это позволило обеспечить доступность и качество услуг, непосредственно влияющих на уровень жизни населения. В общей структуре расходов бюджета - расходы на социально-культурную сферу составили более 50 % (3471,5 млн. рублей), из них расходы на образование - 2509,5 млн. рублей, на здравоохранение - 826,3 млн. рублей (38,4 % и 12,6 % от общей суммы расходов, соответственно).

На обеспечение выплаты заработной платы работникам муниципальной бюджетной сферы направлено 39 % (или 2517,5 млн. рублей) средств местного бюджета. В течение года оплата труда бюджетников увеличена на 26 %. Стоит так же# отметить, что показатели исполнения бюджета по заработной плате бюджетных работников во всех сферах составило# 100%.

Вторым по значимости направлением расходования средств бюджета городского округа оставались расходы по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство", на финансирование которого направлено 1979,2 млн. рублей (30,3 % общей суммы расходов).

"Рис. 1.14"

Рис. 1.14 Структура расходов бюджета городского округа город Воронеж

в 2007 г.

Фактическое исполнение бюджета по доходам и расходам бюджета городского округа город Воронеж за 2005-2006 гг. представлено на рис. 1.15.

"Рис. 1.15"

Рис.1.15. Фактический объем доходов и расходов бюджета городского округа

город Воронеж за 2005-2006 гг.

В 2005 году был показан профицит бюджета в 4512753 тыс. рублей, который стал результатом неполного исполнения расходов. При этом планировался бюджет с дефицитом. В 2006 году дефицит составил 279943 тыс. рублей.

Бюджетная политика городского округа характеризуется социальной направленностью. Данная сфера требует больших затрат и постоянного увеличения финансирования. С уменьшением доли отчислений от налоговых поступлений в местный бюджет, администрация городского округа должна находить новые источники пополнения доходной части, при том за счет внутренних, собственных средств.

Основные проблемные аспекты в сфере бюджетно-финансовой политики городского округа:

- определенную нестабильность финансовой политики создает постоянное изменение нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов, что не позволяет обеспечить местный бюджет собственными доходами, прогнозировать их на длительный период, и, как следствие, - осуществлять долгосрочные программы развития;

- действующая система формирования и исполнения бюджета городского округа город Воронеж сконструирована по "затратной" модели, ориентированной на финансирование расходных обязательств городского бюджета в пределах сложившейся сети бюджетных учреждений по фактически производимым затратам. Данный подход характеризуется отсутствием стимулирующих мотивов в деятельности субъектов бюджетного планирования по эффективному планированию и расходованию бюджетных средств;

- низкая эффективность бюджетных расходов, обусловленная отсутствием системы учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах, установленных показателей эффективности (стандартов качества) предоставления муниципальных услуг населению городского округа, а также отсутствием мониторинга результативности бюджетных расходов, планируемой к достижению в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу;

- возрастание финансовой нагрузки расходной составляющей бюджета на социальную сферу требует выявления резервов и получения результатов от оптимизации расходов на социальные нужды;

- наличие существенных отклонений фактических значений доходов и расходов бюджета от плановых;

- поскольку администрацией городского округа город Воронеж в приоритетном порядке осуществляется финансирование заработной платы по отраслям социальной сферы, недостаток финансирования все же приводит к образованию кредиторской задолженности бюджетных учреждений за электроэнергию, отопление и по поставкам иных необходимых материальных ресурсов;

- наличие практики среднесрочного финансового планирования при отсутствии четкой привязки бюджетного планирования и управления муниципальным долгом, управления кредиторской задолженностью, а также расходными обязательствами к среднесрочному финансовому планированию.

Таким образом, на сегодняшний день перед администрацией городского округа город Воронеж стоит задача поиска новых подходов к управлению финансами и повышению эффективности и результативности бюджетного процесса. Решение данной проблемы в первую очередь, зависит от оптимизации внутренних ресурсов бюджета городского округа, определения и внедрения в практику бюджетного планирования и финансирования новых технологий бюджетирования, ориентированного на результат.

С целью стабилизации и достижения качественно нового уровня управления муниципальными финансами городского округа, целенаправленного, скоординированного решения обозначенных задач необходима выработка единой стратегии социального, экономического и финансового планирования.

Последовательная реализация мероприятий настоящей Концепции позволит создать эффективный механизм распределения ограниченных бюджетных ресурсов по наиболее важным отраслям социальной сферы и городского хозяйства городского округа город Воронеж и обеспечить качественное и своевременное предоставление муниципальных услуг населению.

Проведение финансово-бюджетной политики городского округа город Воронеж будет направлено на:

- повышение налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа город Воронеж, эффективности управления муниципальной собственностью;

- повышение эффективности, результативности и адресности расходования бюджетных средств;

- использование программно-целевых методов бюджетного планирования для решения важнейших вопросов социально-экономического развития городского округа;

- рациональное распределение средств бюджета действующих и принимаемых обязательств в целях обеспечения социально-экономического роста в городском округе город Воронеж.

2. Цели и задачи реформирования муниципальных финансов городского округа
город Воронеж и обоснование их выбора

2.1. Правовое обоснование необходимости разработки и реализации
Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа
город Воронеж на 2007-2009 г.г.

Цель (с правовой точки зрения) - разработка комплексной нормативной правовой базы муниципального образования, обеспечивающей эффективную реализацию бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нормативное правовое регулирование разработки и реализации Концепции

I. Федеральные Законы.

- Бюджетный кодекс РФ (в ред. Федерального Закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" N 63-ФЗ от 26.04.2007 г.);

- Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2007 N 187-ФЗ).

II. Указы Президента Российской Федерации.

- Указ Президента Российской Федерации N 825 от 28.06.2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

III. Постановления Правительства Российской Федерации.

- Постановление Правительства Российской Федерации N 249 от 22.05.2004 г. "О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов";

- Постановление Правительства Российской Федерации N 2 от 05.01.2005 г. "О предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов".

IV. Нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации.

- Приказ Министерства финансов Российской Федерации N 238 от 24.08.2004 г. "Вопросы распределения субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов";

- Приказ Министерства финансов Российской Федерации N 211 от 18.08.2005 г. "О внесении изменений и дополнений в Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 2 августа 2004 г. N 223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";

- Приказ Министерства финансов Российской Федерации N 663 от 15.10.2007 г. "О проведении в 2007 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий на реформирование муниципальных финансов";

Методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

Методические указания Министерства финансов Российской Федерации по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (утверждены Письмом Министерства финансов Российской Федерации от 28.11.2006 г. N 02-10-01/1349);

Методические указания Министерства финансов Российской Федерации по составлению обоснований бюджетных ассигнований на 2008-2010 годы;

Методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов (утверждены Письмом Министерства финансов Российской Федерации от 15.12.2006 г. N 06-04-08/01-161).

V. Нормативные акты Воронежской области.

Необходимость закрепления и воспроизведения единого курса бюджетной и административной реформ, проводимых на федеральном и региональном уровнях, встраивания и интегрирования системы управления муниципальными финансами городского округа город Воронеж, как одного из крупнейших муниципальных образований и столицы субъекта Российской Федерации, в систему управления региональными финансами Воронежской области обусловлена практической реализацией Постановления Воронежской областной Думы от 22.12.2006 г. N 704-IV-ОД "О Программе реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007-2008 годы".

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

1.2.2. Экономическое обоснование необходимости разработки и
реализации Концепции реформирования муниципальных финансов
городского округа город Воронеж на 2007-2009 г.г.

Комплексный характер Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж, обусловливает характер и содержание стратегической цели (с экономической точки зрения) реализации Концепции - обеспечение устойчивого социально-экономического территориального развития посредством модернизации системы управления бюджетным потенциалом городского округа город Воронеж в логике результативного финансового планирования и администрирования, распространения лучшей практики муниципального управления.

Постановка данной стратегической цели реализации Концепции определяется следующими обстоятельствами:

- эффективное социально-экономическое развитие муниципалитета является затруднительным при отсутствии одновременного изменения методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы;

- ограниченность собственных доходных источников и дефицитность бюджета городского округа при все возрастающей социальной нагрузке на бюджет порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости городского бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы;

- проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса и управления расходами (в том числе, реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), реализованные# в рамках Бюджетного кодекса РФ, с учетом Федерального Закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" N 63-ФЗ от 26.04.2007 г., существенные изменения в действующем бюджетном законодательстве, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования диктуют необходимость движения региональных и муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении;

- необходимость подготовки нормативно-правового и практического задела в целях сокращения адаптационного к нововведениям периода и совмещения процедур и механизмов реформирования в едином временном цикле (основной массив нововведений в рамках бюджетного законодательства вступает в силу с 01.01.2009 года; с этого же времени заканчивают свое действие все переходные положения Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 г.);

- необходимость закрепления и воспроизведения единого курса бюджетно-финансовой реформы, проводимой на федеральном и субфедеральном уровнях, встраивания и интегрирования системы управления муниципальными финансами городского округа город Воронеж, как одного из крупнейших муниципальных образований региона, в систему управления региональными финансами Воронежской области;

- необходимость подведения правовой и методологической основы, фундамента социально-экономического развития под практическую реализацию положений Указа Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" N 825 от 28.06.2007 г. и Приказа Министерства финансов РФ "О внесении изменений и дополнений в Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 2 августа 2004 г. N 223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" N 2111 от 18.08.2005 г.;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер вышеназванного Приказа следует читать "211"

- собственно, целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами городского округа в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при всевозрастающей социальной нагрузке на городской бюджет, - как единственное безальтернативное направление для формирования стабильной и сбалансированной средне- и долгосрочной финансово-бюджетной политики;

- сложившаяся на территории городского округа город Воронеж уникальная ситуация - наличие программно-целевого блока в сфере социальной политики при отсутствии такового в сфере экономической и финансово-бюджетной политики, что создает диспропорции в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития территории.

Таким образом, реализация Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007-2009 г.г. должна позволить устранить негативные факторы и проблемные ситуации, сложившиеся в финансово-бюджетной сфере муниципалитета и обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического территориального развития.

2.3 Постановка задач для достижения целей Концепции реформирования
муниципальных финансов городского округа город Воронеж

Для достижения поставленных целей в рамках реализации Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж необходима комплексная и системная реализация мероприятий по следующим двум базовым направлениям реформирования, в концентрированном виде отражающих и раскрывающих тактические цели реализации Концепции:

- "Модернизация планирования бюджета городского округа город Воронеж";

- "Совершенствование исполнения и обеспечение сбалансированности бюджета городского округа город Воронеж".

Каждое заявленное к реализации базовое направление реформирования раскрывается через систему стоящих перед ним задач:

В рамках базового направления "Модернизация планирования бюджета городского округа город Воронеж":

- создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг;

- стандартизация муниципальных услуг;

- расширение состава муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется автономными некоммерческими организациями и (или) частными компаниями;

- оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования;

- совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ;

- утверждение бюджета на трехлетний период;

- формирование и практическое применение реестра расходных обязательств;

- оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов;

- обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики;

- реформирование транспортного обслуживания;

- оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;

- внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования.

В рамках базового направления "Совершенствование исполнения и обеспечение сбалансированности бюджета городского округа город Воронеж":

- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений;

- оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

- организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;

- создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов;

- реализация комплекса мер по повышению деловой активности;

- повышение прозрачности и доступности сведений о собственности муниципального образования;

- повышение эффективности собственности муниципального образования;

- организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципального образования.

2.4. Система принципов реализации Концепции реформирования
муниципальных финансов городского округа город Воронеж

Реализация Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж базируется на следующих основных принципах, в своей совокупности образующих систему:

- системность, взаимообусловленность и согласованность мероприятий в рамках реализации Концепции;

- принцип сочетания линейно-функциональной и проектной схемы управления; использование проектных структур управления;

- единая идеологическая и методологическая направленность, соответствие новациям в федеральном бюджетном законодательстве и преемственность курса бюджетной и административной реформ;

- интегрированность системы управления муниципальными финансами городского округа город Воронеж в систему управления региональными финансами Воронежской области;

- экономическая обоснованность и эффективность мероприятий по реализации Концепции;

- результативность целеполагания;

- адекватность и оперативность принимаемых решений;

- реалистичность мероприятий и возможных альтернатив их реализации;

- прозрачность, публичность и гласность реализации Концепции;

- юридическая корректность и соответствие требованиям действующего законодательства;

- комплексность и детальность управленческих процедур при постоянном мониторинге и контрольных мероприятиях;

- соизмеримость реализации мероприятий с возможными рисками и принятие тактических и стратегических мер по минимизации сопутствующих рисков.

3. Концептуальные направления и ожидаемые результаты реформирования
муниципальных финансов городского округа город Воронеж

3.1 Базовое направление реформирования "Модернизация планирования
бюджета городского округа город Воронеж"

Исходное состояние на момент разработки Концепции:

- функционирует "затратная" модель бюджетного планирования и финансирования (планирование от достигнутого по фактически сложившимся расходам);

- финансирование действующей сети бюджетных учреждений по фактическим штатам и контингентам на основе сметного принципа;

- отсутствует практика вовлечения негосударственных (немуниципальных) организаций в процесс предоставления муниципальных услуг потребителям и, как следствие, - конкурентный рынок социальных услуг;

- отсутствие практики бюджетного планирования и финансирования по услугам;

- наличие точечно-локальной (в рамках отдельных отраслевых органов администрации городского округа) оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах;

- отсутствие единой методологии выделения муниципальных услуг и, как следствие, - реестра муниципальных услуг (методологической и практической основы для ведения реестра расходных обязательств);

- отсутствие стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

- крайне ограниченная сфера применения методов нормативного бюджетного финансирования;

- ограниченное применение методов индикативного анализа и планирования;

- отсутствие практики результативного финансирования бюджетных учреждений;

- преимущественно годичный цикл бюджетного планирования;

- нестабильность формирования доходной базы городского бюджета;

- неопределенность объема бюджетных ассигнований, ежегодно выделяемых распорядителям на реализацию их функций;

- наличие риска отсутствия финансирования расходных обязательств, превышающих годовые рамки бюджетного планирования;

- преобладание, преимущественно, формального подхода при описании расходных обязательств;

- формирование расходных обязательств муниципального образования как обязательств бюджета перед работниками бюджетных учреждений и муниципальных служащих;

- формирование реестра расходных обязательств не от необходимости расходов, а от финансовых ограничений;

- использование инструментов муниципальной долговой политики в целях управления кассовыми разрывами, то есть для целей управления ликвидностью бюджета городского округа в пределах финансового года;

- отсутствие методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность, на среднесрочный период и методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования, что делает действующую долговую политику городского округа недостаточно гибкой и чувствительной к конъюнктурным изменениям;

- отсутствие четких методологических подходов к прогнозированию и планированию временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета городского округа, и эффективные механизмы выбора финансовых инструментов для их оперативного покрытия;

- применение программно-целевого метода управления, преимущественно для решения социально-значимых проблем городского округа, с преобладанием муниципальных целевых программ комплексного характера и практическим отсутствием среднесрочных ведомственных (отраслевых) программ расходов;

- отсутствие проведения оценки функций и задач субъектов бюджетного планирования, изменения результативности их деятельности с учетом изменения объемов бюджетных расходов на исполнение соответствующих обязательств за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- отсутствие регламентированных механизмов корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования средств исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов;

- преимущественное вложение бюджетных средств в объекты капитального строительства (социальной и инженерной инфраструктуры); практическое отсутствие бюджетных инвестиций в немуниципальный сектор экономики;

- отсутствие порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов; системы утвержденных критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- отсутствие практики учета и оценки эксплуатационных расходов будущих периодов, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов;

- относительная закрытость, замкнутость бюджетного процесса, принимаемых решений в сфере бюджетной и налоговой политики в отношении потенциальных потребителей социальных услуг.

Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования:

Подготовительные мероприятия:

- проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах (отдельно по видам услуг, предоставляемым в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики, а также субъектам бюджетного планирования) и фактически предоставленных муниципальных услугах за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение инвентаризации действующих правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки функций и задач субъектов бюджетного планирования, изменения результативности их деятельности с учетом изменения объемов бюджетных расходов на исполнение соответствующих обязательств за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки возможности перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, финансирования предоставляемых муниципальных услуг частными компаниями за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документах# социально-экономического развития территории на средне# и долгосрочную перспективу и их отражение в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение инвентаризации расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки и факторного анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки ежегодной потребности населения в получении транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения (общественный транспорт);

- проведение оценки фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетной и налоговой политики, принятых в последнем отчетном финансовом году.

В рамках базового направления реформирования "Модернизация планирования бюджета городского округа город Воронеж" будут разработаны и утверждены:

- порядок мониторинга потребности в муниципальных услугах (раздельно по видам услуг, предоставляемым в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики, а также субъектам бюджетного планирования), а также порядок осуществления стоимостной оценки данной потребности;

- порядок учета результатов мониторинга потребности в муниципальных услугах при формировании проекта бюджета, в том числе в разрезе субъектов бюджетного планирования;

- стандарты качества предоставления муниципальных услуг (в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики);

- порядок проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг;

- порядок и план перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих учреждений, определение требований к объему и качеству муниципальных услуг, предоставляемых на контрактной основе автономными некоммерческими учреждениями и частными компаниями;

- перечень основных муниципальных услуг (в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики), предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями;

- порядок разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных муниципальных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации;

- порядок заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных муниципальных целевых программ;

- порядок формирования реестра расходных обязательств муниципального образования;

- формализованный порядок по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств;

- порядок расчета объемов расходов бюджета на реализацию соответствующих расходных обязательств;

- методология расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период;

- методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния долговую# нагрузку бюджета муниципального образования;

- порядок формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года, в том числе, закрепляющий сроки рассмотрения отчета об исполнении бюджета за последний отчетный год не позднее рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период#.

- порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов;

- система критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов;

- количественные показатели для оценки планов, хода исполнения и конечных результатов реализации функций, достижения целей и решения задач для всех субъектов бюджетного планирования;

- порядок корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования средств исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов;

- методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;

- порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов;

- порядок формирования муниципального заказа на услуги общественного транспорта с учетом запросов населения и оценки потребности в услугах общественного транспорта;

- порядок проведения конкурсов среди транспортных организаций на обслуживание маршрутов;

- закреплена обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы (немуниципальные, общественные и научные организации) проектов решений в области бюджетной и налоговой политики;

- порядок проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики.

Ожидаемые результаты реализации блоков мероприятий в рамках базового направления реформирования "Модернизация планирования бюджета городского округа город Воронеж":

- ведение реестра муниципальных услуг - методологической и экономической основы для формирования реестра расходных обязательств;

- внедрение стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

- массовое внедрение в практику бюджетного планирования и финансирования методов результативного бюджетирования и комплексного индикативного планирования;

- повышение качества и удовлетворенности населения городского округа предоставляемыми муниципальными услугами;

- повышение эффективности использования средств бюджета городского округа за счет введения практики обязательной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг при формировании расходов бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

- формирование конкурентной среды и рынка социальных услуг на территории городского округа;

- оптимизация и реорганизация сети муниципальных бюджетных учреждений;

- формирование в составе бюджета городского округа город Воронеж устойчивой доли расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых негосударственными (немуниципальными) организациями;

- формирование предпосылок для перехода от затратной к результативной модели бюджетного планирования и финансирования;

- формализация бюджетного процесса;

- повышение качества финансового планирования и стабильности бюджетного процесса;

- внедрение в практику механизмов, обеспечивающих открытость, прозрачность и публичность бюджетного процесса;

- повышение соответствия и качества предоставляемых потребителям муниципальных услуг;

- сокращение экономически необоснованных расходов бюджета городского округа город Воронеж за счет оптимизации перечня и объемов предоставляемых муниципальных услуг, а также разработки стандартов качества соответствующих муниципальных услуг;

- достижение уровня, при котором не менее 70 % бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней и расходов на обслуживание муниципального долга) имеют стандарты качества предоставления муниципальных услуг;

- увеличение доли расходов бюджета, предусмотренных в рамках муниципальных контрактов на реализацию долгосрочных целевых программ;

- увеличение доли расходов бюджета городского округа город Воронеж, формируемых в рамках ведомственных программ расходов;

- оптимизация использования бюджетных ресурсов за счет внедрения в практику регламентированных механизмов корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования средств исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов;

- широкое внедрение методов среднесрочного планирования деятельности отраслевых органов администрации городского округа посредством разработки и реализации среднесрочных ведомственных программ расходов;

- переход к среднесрочному финансовому планированию в рамках бюджетного процесса, в перспективе позволяющему обеспечить сбалансированность, устойчивость и предсказуемость бюджета городского округа;

- формирование задела для стабильной финансово-бюджетной политики муниципалитета посредством внедрения в бюджетный процесс инструментов среднесрочного финансового планирования;

- повышение качества и обоснованности муниципальных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения их обязательной независимой публичной экспертизы;

- повышение "кредита доверия" потребителей социальных услуг к деятельности органов местного самоуправления;

- внедрение технологий финансового и инвестиционного анализа для оценки эффективности инвестиционных проектов, реализуемых за счет (при поддержке) бюджетных средств, в совокупности с критериями оценки социальной и бюджетной эффективности;

- создание четко регламентированной системы отбора, оценки, согласования объемов и принятия решений об осуществлении и финансировании проектов, исходя из социального, экономического и бюджетного эффектов от реализации соответствующего инвестиционного проекта;

- повышение инвестиционной активности и формирование благоприятного инвестиционного климата на территории городского округа город Воронеж;

- формирование и реализация эффективной бюджетной инвестиционной политики;

- исключение из расходов бюджета инвестиционных проектов, удовлетворяющих условиям для досрочного прекращения их реализации.#

- достижение уровня управления, при котором не менее 90 % расходов бюджета муниципального образования регулируются правовыми актами муниципального образования, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств;

- достижение уровня управления, при котором все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном и текущем финансовых годах полностью соответствуют установленной процедуре;

- достижение уровня управления, при котором не менее 80 % расходов бюджета распределены на плановый период между главными распорядителями средств бюджета;

- снижение долговой нагрузки на бюджет городского округа город Воронеж посредством приведения в соответствие всех долговых операций установленным формализованным процедурам;

- сокращение расходов на обслуживание муниципального долга за счет использования эффективных инструментов муниципальной долговой политики;

- увеличение доли расходов на организацию транспортного обслуживания населения, распределяемых в рамках открытых конкурсов.

3.2 Базовое направление реформирования "Совершенствование исполнения
и обеспечение сбалансированности бюджета городского округа город Воронеж"

Исходное состояние на момент разработки Концепции:

- ограниченная практика предоставления налоговых льгот юридическим лицам (немуниципальным организациям);

- отсутствие методологической базы для оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот; проведения# мониторинга дебиторской задолженности в бюджет городского округа город Воронеж;

- существенное сдерживание развития деловой активности в форме малого предпринимательства на территории городского округа по причине отсутствия действенных механизмов оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;

- недостаточно эффективная система мониторинга задолженности перед бюджетом, учета муниципального имущества, в том числе объектов муниципального земельного фонда;

- отсутствие комплексной системы мониторинга эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;

- отсутствие практики сравнения результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций иных форм собственности;

- отсутствие общего порядка урегулирования задолженности муниципальных унитарных предприятий.

Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования:

Подготовительные мероприятия:

- проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, в том числе по видам и источникам задолженности;

- проведение оценки потерь бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по рассроченным и отсроченным платежам за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по каждому виду льгот за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение инвентаризации собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- проведение оценки перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципального образования за последние три отчетных года и текущий финансовый год.

В рамках базового направления реформирования "Совершенствование исполнения и обеспечение сбалансированности бюджета городского округа город Воронеж" будут разработаны и утверждены:

- порядок предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек;

- порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;

- порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;

- запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности;

- порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;

- порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности);

- положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности;

- порядок проведения оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, независимыми организациями;

- порядок предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;

- система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию (предусматривающих сохранение участия с долей муниципального образования не ниже 25%) на основе оценки бюджетной и социальной эффективности;

- план мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений, ее переоформления в форму иных обязательств;

- процедура мониторинга кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений, а также оперативной отчетности о состоянии, видах кредиторской задолженности и основных кредиторах;

- акты сверки взаимной задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства (муниципальными органами власти и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства) по видам и источникам задолженности на последнюю дату;

- порядок урегулирования (признания) дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства и ее погашения;

- система показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципального образования;

- методика оперативной (ежемесячной/ежеквартальной) и годовой (с использованием расширенного перечня показателей) оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципального образования.

Ожидаемые результаты реализации блоков мероприятий в рамках базового направления реформирования "Совершенствование исполнения и обеспечение сбалансированности бюджета городского округа город Воронеж":

- поддержание уровня управления муниципальными финансами, при котором объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превышает 5 % доходов бюджета за последний отчетный финансовый год;

- поддержание уровня управления муниципальными финансами, при котором объем налоговых льгот составляет менее 7 % налоговых доходов бюджета за последний отчетный год;

- увеличение роста доли малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства муниципалитета;

- повышение эффективности использования муниципального имущества посредством оптимизации сети муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;

- достижения# уровня управления муниципальными финансами, при котором не менее 80 % муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальным образованиям, удовлетворяют установленным критериям для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальным образованиям, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности;

- сокращение объемов дебиторской и кредиторской задолженности организаций жилищно-коммунального хозяйства;

- достижение уровня управления, при котором отсутствует прирост кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений;

- внедрение системы мониторинга качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципального образования.

4. Этапы реализации Концепции реформирования муниципальных финансов
городского округа город Воронеж на 2007-2009 годы г.г.#

Реализация Концепции реформирования носит комплексный и системный характер, включает в себя следующие основные этапы:

Анализ исходного состояния - проведение анализа исходного состояния системы муниципальных финансов городского округа город Воронеж по состоянию на 01.07.2007 г.;

1-й этап - реализация мероприятий, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2008 г.;

2-й этап - реализация мероприятий, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2009 г.

Завершение реализации Концепции - проведение анализа исполнения Программы по реализации Концепции по состоянию на 01.07.2009 г., принятие решения об основных стратегических линиях дальнейшей работы в направлении повышения эффективности и совершенствования муниципальных финансов городского округа город Воронеж.

Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определяется исходя из анализа текущего состояния, готовности органов местного самоуправления к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.

На первом этапе реализации Концепции (до 01.07.2008 года) предполагается начать реализацию мероприятий по всем модулям реформирования, подготовить нормативную правовую базу муниципалитета для масштабного проведения реформ.

На данном этапе необходимо развернуть основной комплекс работ по реформированию бюджетного процесса и управлению расходами, а также реформированию муниципального сектора экономики; созданию базовых условий для развития доходной базы городского округа и разработку принципов муниципальной долговой политики.

Ход реализации первого этапа Концепции будет освещаться в СМИ и (или) сети Интернет на официальном сайте администрации городского округа город Воронеж, что позволит всем жителям принять участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.

Второй этап реализации Концепции (II полугодие 2008 года - I полугодие 2009 года) является определяющим этапом всей Концепции. На данном этапе завершается разработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь цели, заявленные в рамках настоящей Концепции.

В ходе реализации второго этапа Концепции особое внимание будет уделено завершению разработки и нормативному утверждению стандартов качества предоставления муниципальных услуг; методик нормативного и программного бюджетного финансирования расходных обязательств.

На втором этапе будут наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные СМИ, включая официальный сайт администрации городского округа город Воронеж в сети Интернет (http://www.voronezh-city.ru), что обеспечит проводимым реформам максимальную публичность. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов управления муниципальными финансами городского округа.

5. Финансовое обеспечение реализации Концепции реформирования
муниципальных финансов городского округа город Воронеж
на 2007-2009 годы

Финансовое обеспечение Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007-2009 г.г. определяется условиями реализации комплекса мероприятий, предусмотренных в рамках базовых направлений реформирования, и основывается на следующих принципах:

1. Принцип обоснованности осуществления расходов. Планирование объемов финансирования базовых направлений реформирования, отдельных мероприятий и видов расходов в соответствии с бюджетной классификацией осуществляется на основании оценки масштабов реализации соответствующего направления, ресурсных затрат, а также глубокого всестороннего исследования опыта реализации и финансового обеспечения Программ реформирования муниципальных финансов различными муниципалитетами, в том числе участниками отбора муниципальных образований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

2. Принцип софинансирования расходов. Осуществление расходов за счет средств бюджета городского округа планируется производить в соответствии с запланированными расходами и с соблюдением минимальных долей финансирования по каждому направлению Плана использования субсидий. Финансирование из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов происходит по мере выполнения плана мероприятий на каждом этапе в размере и по направлениям, предусмотренных# планом использования субсидий.

3. Принцип целевого расходования денежных средств. Финансирование реализации мероприятий предполагается осуществлять в строгом соответствии с направлениями, предусмотренными Планом использования субсидий, ежеквартальной бюджетной росписью на соответствующий финансовый год.

4. Принцип эффективности и экономности использования денежных средств. Планирование и осуществление расходов на реализацию мероприятий исходит из необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема денежных средств. Кроме того, санкционирование соответствующих расходов будет осуществляться только после соблюдения и реализации соответствующих конкурсных процедур.

5. Принцип детального учета расходов. Все расходы, осуществляемые в рамках реализации, должны подлежать детальному учету в соответствии с действующим законодательством. По итогам реализации мероприятий первого и второго этапов Концепции будет сформирован отчет об исполнении плана использования субсидий и отчет об использовании субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Источниками финансирования реализации Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007-2009 г.г. являются:

У бюджет городского округа город Воронеж. Расходы бюджета на реализацию мероприятий базовых направлений реформирования будут предусмотрены в проекте решения о бюджете городского округа город Воронеж на 2008 год и, соответственно, - проекте решения о бюджете на 2009 год;

У субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее ФРРМФ), в размере, установленном Министерством финансов в соответствии с результатами проведения в 2007 году конкурсного отбора муниципальных образований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Условный объем субсидий из ФРРМФ рассчитан с учетом объемов финансирования, предусмотренного для реформирования муниципальных финансов Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период на 2009 и 2010 годов"# (321 млн. рублей) и объемов расходов бюджета городского округа город Воронеж на 2007 год (7 769 млн. рублей).

Расходы бюджета городского округа город Воронеж на софинансирование реализации Концепции составляют минимальную долю расходов в общем объеме финансирования - 20%, или 18400 тыс. рублей на период реализации Концепции.

I этап реализации Концепции (II полугодие 2007 года - I полугодие 2008 года) - 45 450 тыс. руб., из них за счет средств местного бюджета - 9 200 тыс. руб., за счет средств субсидий из ФРРМФ - 36 250 тыс. руб.

II этап реализации Концепции (II полугодие 2008 года - I полугодие 2009 года) - 45 450 тыс. руб., из них за счет средств местного бюджета - 9 200 тыс. руб., за счет средств субсидий из ФРРМФ - 36 250 тыс. руб.

В соответствии с условиями осуществления расходования денежных средств в рамках реализации Концепции планируется осуществление следующих видов расходов:

- расходы на приобретение компьютерной техники, программного обеспечения для финансовых служб;

- расходы на реализацию мероприятий Концепции;

- расходы на управление Концепцией реформирования муниципальных финансов;

- расходы на повышение квалификации и подготовку кадров.

6. Организационные основы управления реализацией Концепции
реформирования муниципальных финансов городского округа
город Воронеж на 2007-2009 годы г.г.#

При реализации Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007-2009 г.г. необходимо установить персональную ответственность за реализацию мероприятий Концепции каждого муниципального служащего, работающего в системе администрации городского округа город Воронеж. Кроме этого необходимо также использовать принципы коллегиальности при принятии решений об основных направлениях реформирования и использования ресурсов Концепции, низкий уровень издержек при проведении процедур согласования.

Общее руководство реализацией Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж осуществляет глава городского округа город Воронеж, что связано с большой значимостью процессов реформирования муниципальных финансов и с необходимостью принятия политических и стратегических решений, согласования основных направлений реализации Концепции с общей стратегией управления городским округом.

Для разработки Концепции и оценки ее промежуточных результатов и принятия решений по корректировке Концепции Распоряжением главы городского округа город Воронеж от 23 ноября 2007 г. N 785-р создан коллегиальный орган - межведомственная рабочая группа.

Создание межведомственной рабочей группы по подготовке и реализации Концепции объясняется необходимостью многостороннего и многопрофильного анализа при оценке хода реализации Концепции, возможного внесения поправок и изменений в Программу реализации Концепции, разрабатываемую и утверждаемую главой городского округа город Воронеж.

С целью обеспечения согласованности всех звеньев управления в состав рабочей группы включены представители отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации городского округа, ответственных за реализацию мероприятий. Заседания Межведомственной рабочей группы проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

К основным функциям Межведомственной рабочей группы относятся:

- утверждение планов реализации мероприятий Концепции;

- рассмотрение и утверждение, в случае необходимости, технических заданий на выполнение работ по отдельным мероприятиям Программы реализации Концепции;

- рассмотрение и принятие предложений о замене мероприятий Программы реализации Концепции на другие мероприятия;

- разработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы для эффективной реализации Концепции;

- подведение итогов реализации Концепции в целом и в разрезе отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений администрации городского округа;

- подготовка предложений по распространению положительного опыта по управлению муниципальными финансами;

- подготовка и рассмотрение предложений о премировании муниципальных служащих, принимавших активное участие в реализации Концепции.

Мониторинг и контроль за реализацией Концепции осуществляют:

глава городского округа город Воронеж;

заместитель главы администрации городского округа город Воронеж по экономике, финансам и инвестициям - председатель межведомственной рабочей группы;

межведомственная рабочая группа по подготовке и реализации Программы реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007 -2009 гг.;

Воронежская городская Дума;

финансово-казначейское управление администрации городского округа город Воронеж;

отраслевые (функциональные) и территориальные структурные подразделения администрации городского округа город Воронеж.

Для обеспечения согласованности действий отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений администрации городского округа город Воронеж и оперативного принятия решений, координацию и текущее руководство реализацией Концепции осуществляет финансово-казначейское управление городского округа город Воронеж.

Для оказания методологической помощи при выполнении мероприятий Программы реализации Концепции, а также обеспечения решения технических вопросов, может осуществляться привлечение компаний-консультантов. Под компанией - консультантом подразумевается организация консалтинговой или научно-исследовательской направленности, привлечение которой осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

Руководитель аппарата

Воронежской городской Думы

О.В. Патрина