Глава 1. Характеристика проблем, на решение которых направлена программа

Глава 1. Характеристика проблем,
на решение которых направлена программа

В 2005 - 2007 годах в Воронежской области продолжилось закрепление тенденции экономического роста. Валовой региональный продукт имеет положительную динамику, растут выплаты социального характера, начисленная среднемесячная заработная плата работающего, реальные доходы населения. Снижение общей безработицы сопровождается перетеканием ее в регистрируемый сектор рынка труда. Одновременно среди ищущих работу при содействии службы занятости растет доля лиц, испытывающих трудности в поиске работы, не нацеленных на активный поиск вариантов занятости. Каждый четвертый безработный гражданин уволен с предприятия в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников. Удельный вес граждан, нуждающихся в специальных мерах содействия занятости, превысил 70 процентов.

Анализ социально-экономического положения Воронежской области и тенденций его развития позволяют выделить основные проблемы регионального рынка труда, смягчение которых требует усилий службы занятости и ее социальных партнеров.

В числе первых - проблемы, актуальность которых не снижается в течение последних лет. К ним относятся:

сохранение, а в ряде случаев и усиление несоответствий профессионально-квалификационной и территориальной структуры спроса на рабочую силу и ее предложения;

дальнейшее усложнение структуры безработных граждан, увеличение среди них доли лиц, не имеющих профессионального опыта, с низкими трудовыми мотивациями;

сохраняющийся на предприятиях и в организациях дефицит квалифицированной рабочей силы, усиливающийся влиянием начавшейся модернизацией производства;

стабильно высокая востребованность безработными гражданами профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации, эффективное удовлетворение которых требует совершенствования профессиональной структуры и механизмов профобучения, а также его финансирования;

сохранение на рынке труда дискриминации при трудоустройстве молодежи, не имеющей опыта работы, женщин с малолетними детьми и инвалидов.

С другой стороны, в ряду новых проблем наиболее значимыми являются:

увеличение среди ищущих работу и безработных граждан доли уволенных в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников;

рост среди клиентов службы занятости доли проблемных категорий, нуждающихся в особых мерах поддержки и содействия в поиске работы (освобожденных из мест лишения свободы, молодежи, не имеющей профессионального образования, межтерриториальных мигрантов и др.);

ужесточение требований работодателей к качеству рабочей силы;

трудоустройство лиц, претендующих на прохождение альтернативной гражданской службы.

Стратегией социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу обозначены следующие приоритетные направления:

создание условий для долгосрочного роста конкурентоспособности экономики Воронежской области;

формирование основы для долговременной капитализации человеческого потенциала территории;

проектирование сбалансированного пространства развития Воронежской области;

повышение эффективности государственного управления социальноэкономическим развитием Воронежской области.

Исходя из этого, областная целевая программа "Содействие занятости населения Воронежской области на 2008 - 2011 годы" ориентирована в первую очередь на повышение эффективности использования трудовых ресурсов Воронежской области и оптимизацию системы управления занятостью.

Актуальность программы, ее цели и задачи определяются исходя из наличия не решенных в рамках предыдущих областных целевых программ содействия занятости населения проблем, которые обусловлены:

важностью проблемы занятости для социально-экономического развития Воронежской области и благополучия всех категорий ее населения - как работодателей, так и ищущих работу граждан;

необходимостью и возможностью решения проблем занятости в сложившихся условиях с позиций социального партнерства;

значимостью координации на областном уровне мероприятий, проводимых в рамках областных целевых программ и мероприятий, затрагивающих вопросы обеспечения занятости населения Воронежской области (далее - область);

нерешенностью многих вопросов в данной сфере, недостаточной сбалансированностью трудовых ресурсов области и рынка труда как основного механизма обеспечения их сбалансированности и др.

Положение с занятостью населения области в 2008 - 2011 годах будет определяться следующими основными факторами:

структурные изменения, темпы роста и инвестиционная политика в экономике и социальной сфере;

средне- и долгосрочные тенденции, складывающиеся на рынке труда;

ожидаемые изменения в действии демографических факторов;

мотивационные характеристики ищущего работу населения.

Согласно прогнозу социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу в дальнейшем продолжится экономический рост, темпы которого будут близки к среднероссийским. Позитивной динамикой будет характеризоваться инвестиционная политика. Развитие социальной сферы прогнозируется опережающими темпами.

Изменения на рынке труда будут определяться не только экономическим ростом, но и, как показали исследования службы занятости, начавшимся на каждом третьем-четвертом предприятии области процессом модернизации производства. В среднесрочной перспективе работодатели прогнозируют наращивание этой тенденции на каждом шестом-седьмом среднем или крупном, каждом третьем-четвертом малом предприятии, продолжатся процессы реструктуризации собственности, особенно в сельском хозяйстве, внедрение малолюдных технологий.

Под влиянием изменений демографических факторов несколько снизится приток на рынок труда молодежи, при этом среди них вырастет доля лиц с низким уровнем образования, особенно проживающих в сельской местности. Более активная, регулируемая миграционная политика обусловит усиление механического притока населения в область. Величина естественной убыли населения несколько снизится. Однако проявится негативная тенденция сокращения количества трудоспособного, а как следствие, и экономически активного населения.

Позитивные процессы в экономике и социальной сфере обусловят устойчивый спрос на рабочую силу, объем которого возрастет с 291 тыс. чел. в 2008 году до 297 тыс. чел. в 2011 году. Повысится потребность в работниках для замещения вновь создаваемых рабочих мест (с 8 процентов до 10 процентов общего спроса соответственно). Однако дальнейшему его росту будет противостоять сохраняющийся под влиянием реструктуризации собственности процесс сокращения численности работников предприятий, особенно в начале прогнозируемого периода. Улучшение положения в реальном секторе экономики обусловит также снижение в прогнозируемом периоде текучести рабочей силы; в структуре спроса не менее чем на 1,5 - 2,0 процентного пункта (до 84,0 - 86,2 процента) снизится доля потребности в замещении выбытия персонала с действующих рабочих мест.

В целом при активном движении рабочей силы оборот ее несколько замедлится под влиянием большей стабилизации трудовых коллективов, а также преобладания среди части безработных склонности к длительному поиску работы.

Сохранят свою остроту профессиональные и территориальные диспропорции, избыточное предложение труда в сельской местности. Увеличение оплаты труда приведет к некоторому снижению неудовлетворенного спроса на рабочую силу. Кардинальное решение проблемы потребует внесения изменений в структуру и механизм профессиональной подготовки кадров, а также активизации территориального перераспределения рабочей силы.

Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о сохранении основных тенденций, сложившихся на рынке труда к настоящему времени, сокращение уровня безработицы на полном рынке труда при стабилизации уровня безработицы в регистрируемом секторе на уровне 1,8 - 2,1 процента. Соответственно, среднемесячная численность безработных будет относительно стабильна: не более 23 тыс. чел. Увеличение спроса на рабочую силу приведет к снижению напряженности в регистрируемом секторе рынка труда (2,6 незанятых граждан в расчете на одну вакансию в 2006 году до 1,4 к концу прогнозируемого периода). Однако предусматривается усложнение структуры безработных, среди которых увеличится доля лиц со сниженными мотивациями к труду, не имеющих опыта работы, длительно и ранее не работавших (таблица 1).

Таблица 1

Основные показатели прогноза рынка труда
Воронежской области на 2008 - 2011 годы

Наименование показателя	Ед. изм.	2006, факт	2007, оценка	Прогноз
				2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Уровень регистрируемой безработицы (в среднем за год)	процент	2,1	2,1	1,8	1,8	1,7	1,7
Численность безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости	тыс. чел.	22,9	22,8	20,4	19,5	18,8	18,3
Численность незанятых граждан, зарегистри- рованных в органах государственной службы занятости, в расчете на одну заявленную вакансию	чел.	2,6	2,2	2,0	1,6	1,5	1,4

Закон Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (статья 7.1, часть 1, пункт 4) предусматривает передачу полномочий по разработке и реализации региональных программ содействия занятости населения с федерального на региональный уровень.

Программа направлена на реализацию основных направлений государственной политики занятости населения, а также ее конкретизацию на региональном уровне с учетом условий Воронежской области, особенностей факторов, действующих в ее экономике и на рынке труда, а также нерешенных или не вполне решенных специфических проблем занятости.

Программа призвана обеспечить комплексный подход к созданию благоприятных условий для смягчения ситуации на областном рынке труда.

Ранее действовавшая областная целевая программа "Содействие занятости населения Воронежской области на 2004 - 2005 годы" (утверждена постановлением областной Думы от 15.12.2004 N 1072-III-ОД) была направлена на улучшение положения на рынке труда области и предусматривала координацию усилий заинтересованных структур и объединение различных ресурсов для решения проблем занятости, возникающих в новых социально-экономических условиях.

Программно-целевой метод в реализации мер по улучшению положения на областном рынке труда доказал свою эффективность.

Основные задачи в сфере занятости населения региона решались в ходе реализации также ведомственных целевых программ содействия занятости населения Воронежской области.

В рамках реализации целевых программ было установлено, что решение проблемы смягчения ситуации на областном рынке труда опирается на учет и анализ его основных тенденций. Положительно повлияли на формирование рынка труда:

более устойчивый (в 2002 - 2007 годах) характер экономического роста (объем валового регионального продукта с 2001 до 2004 года увеличился в 1,8 раза) и концентрация точек роста, в том числе во многих муниципальных образованиях области и городских округах;

развитие в экономике области инновационных процессов, во многом обусловленных притоком инвестиций: общий объем инвестиций в основной капитал за 2001 - 2006 годы составил 131,6 млрд. рублей;

улучшение показателей уровня жизни населения: только за 2006 год среднемесячная номинальная начисленная заработная плата увеличилась на 23,1 процента, реальные денежные доходы населения выросли на 15,8 процента.

Отрицательно влияют на рынок труда следующие факторы:

недостаточно высокие темпы экономического роста и значительные колебания как по годам, так и в отраслевом и территориальном разрезах, что требует изучения специфики развития отраслей городских округов и муниципальных образований области;

основные фонды предприятий и организаций в высокой степени изношены;

уровень оплаты труда в ряде отраслей экономики по сравнению со средними по области не является привлекательным. Так, в 2006 году среднемесячная заработная плата в текстильном и швейном производстве составляла только 42 процента от средней по области, в сельском хозяйстве - 57 процентов, в оптовой торговле - 58 процентов, в образовании - 73 процента.

Отмеченные противоречивые факторы обусловливают неоднозначность ситуации на рынке труда, причем в его регистрируемом и нерегистрируемом секторах она существенно различается.

Общими положительными тенденциями, нуждающимися в дальнейшем исследовании и конкретизации, являются:

продолжающийся рост спроса на рабочую силу, улучшение его качественной структуры: число вакантных рабочих мест на конец 2006 года выросло по сравнению с началом года почти на 40 процентов;

повышение степени сбалансированности предложения рабочей силы со спросом, предъявляемым работодателями, - выбытие кадров предприятий и организаций количественно почти полностью компенсируется их приемом; так, в I квартале 2007 года на предприятия принято на 6,3 процента больше, чем за тот же период 2006 года, доля компенсации выбытия персонала ее приемом составила 103 процента;

снижение дискриминационных требований работодателей при приеме на работу соискателей отдельных социально-демографических групп: например, по данным социологического мониторинга, в настоящее время только 20 процентов женщин получает отказы в приеме на работу по гендерному признаку, а также из-за наличия малолетнего ребенка, что почти в 2 раза ниже аналогичного показателя 2000 года;

снижение риска вынужденной безработицы среди представителей квалифицированных профессий и специальностей: количество вакансий для квалифицированных рабочих в базе данных службы занятости в 2006 году в среднем в 4 раза превышало численность ищущих работу этой категории граждан.

Вместе с тем сохраняется ряд негативных и даже опасных тенденций:

снижение численности населения и ухудшение его возрастно-трудовой структуры: ежегодно численность населения области снижается на 20 - 25 тысяч человек;

большие качественные диспропорции внутри трудовых ресурсов области - профессионально-квалификационные, территориальные, гендерные;

неэффективная структура занятости населения области: значительная доля трудовых ресурсов занята малопроизводительным трудом, в мелкотоварном производстве или личном подсобном хозяйстве;

повышенная доля экономически неактивного населения (56,7 процента по области, 50 процентов по Центральному федеральному округу);

дефицит кадров предприятий, в первую очередь среди квалифицированных рабочих;

низкое качество многих рабочих мест - по содержанию, технической оснащенности и условиям труда, а также его оплате;

высокие масштабы теневой занятости: в неформальном секторе экономики области занято 33 процента от общей численности занятости против 13 процентов по Центральному федеральному округу.

Особенно тревожное положение складывается в сельских районах, где все еще продолжаются процессы реструктуризации собственности, занятость сокращается и, по прогнозам, будет падать и дальше, в ряде районов сохраняется высокая напряженность на рынке труда ввиду отсутствия рабочих мест, идет отток наиболее активной части молодежи в города. Если в г. Воронеже число вакантных рабочих мест в 2,7 раза превышает число безработных (по состоянию на 01.10.2007), то на сельском рынке труда ситуация прямо противоположная, а в 6 районах области на 1 вакансию претендует от 15 до 74 человек. Показатели уровня экономической активности населения и эффективности занятости его различных категорий особенно низки в сельской местности и сильно дифференцированы по муниципальным образованиям.

В рамках ранее действовавших в области программ областной службой занятости предпринят ряд мер для улучшения положения в данной сфере.

Численность граждан, состоявших в областной службе занятости в течение 2006 года в качестве ищущих работу, составила 141,1 тыс. чел., за 9 месяцев 2007 года - 109,6 тыс. чел. В целом по области в 2006 году нашли работу, включая предпринимательскую деятельность, 88,8 тыс. чел. (69,5 тыс. чел. за 9 месяцев 2007 года), т.е. двое из каждых трех состоявших на учете. Сохраняется на уровне 2006 года доля трудоустроенных на постоянные рабочие места (62,6 процента). Направлены на обучение новым профессиям и специальностям в 2006 году 3,8 тыс. чел., за 9 месяцев 2007 года - 2,9 тыс. чел.

В результате комплекса мер, в том числе направленных на наращивание объемов информационных услуг населению и работодателям, на полном рынке труда области безработица продолжает сокращаться и достигнет к концу 2007 года 5,4 процента (61,9 тыс. чел.). Однако средняя продолжительность безработицы остается достаточно высокой.

По характеру распространения безработица приняла очаговый характер, т.е. охватывает теперь отдельные секторы, ниши рынка труда или категории населения. Это усложняет характер работы по содействию занятости населения, так как на смену достаточно массовым технологиям должны все больше использоваться малогрупповые и индивидуальные.

Несколько другие закономерности отмечаются в регистрируемом секторе рынка труда. Уровень официальной безработицы, в отличие от безработицы на полном рынке труда, не снижается. К концу 2007 года он составит 2,0 процента. Это объясняется в первую очередь перераспределением полной безработицы в регистрируемый сектор. При этом продолжительность регистрируемой безработицы ниже, чем на полном рынке труда. Негативной тенденцией является систематическое усложнение качественной структуры регистрируемой безработицы - повышение доли социально пассивных лиц.

В целом за 2006 - 2007 годы будут выполнены все плановые показатели, определенные ведомственной программой содействия занятости населения по Воронежской области (утверждена руководителем Федеральной службы по труду и занятости 15.12.2005). Количественные характеристики показателей приведены в таблице 2.

Таблица 2

Итоги выполнения программы содействия
занятости населения за 2006 - 2007 годы

                                                               тыс. чел.

N п/п	Показатели	2006-2007 годы		Процент выполнения
		план	расчетно
1.	Численность граждан, состоящих на учете в службе занятости	263,0	276,5	105,1
2.	Численность граждан, нашедших работу (доходное занятие)	174,0	174,6	100,3
3.	Численность участников мероприятий по содействию трудоустройству населения:
3.1.	Организация общественных работ	16,0	17,0	106,2
3.2.	Информирование населения и работодателей о положении на рынке труда	380,0	382,8	100,7
3.3.	Ярмарки вакансий и учебных рабочих мест, ед.	260	316	121,5
3.4.	Временное трудоустройство безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы	3,0	3,1	103,3
3.5.	Охват социально-адаптационными программами	6,7	6,8	101,5
3.6.	Организация предпринимательской деятельности	1,1	1,8	163,6
3.7.	Временное трудоустройство несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет	28,0	30,6	109,3
3.8.	Временное трудоустройство безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые	0,7	0,7	100,0
4.	Повышение качества рабочей силы
4.1.	Профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации	6,6	7,0	106,1
4.2.	Профориентационные услуги	145,1	146,0	100,6

Несмотря на достигнутые в предыдущие годы позитивные результаты, остается много проблем в сфере безработицы и занятости, которые требуют решения на областном уровне с применением программно-целевого метода.

Необходимость комплексного решения проблем занятости и безработицы в рамках программы обусловлена рядом объективных причин:

многообразием, сложностью и масштабностью задач по созданию благоприятных условий для смягчения ситуации на областном рынке труда;

необходимостью разработки и реализации комплекса мероприятий, увязанных по конкретным целям, ресурсам, срокам выполнения и исполнителям;

необходимостью выполнения в рамках единой программы крупных по объему и требующих длительных сроков реализации мероприятий.

Программа является инструментом налаживания взаимодействия, выработки общих подходов всех заинтересованных структур и ведомств к реализации эффективных мер по социальной поддержке безработных и улучшению ситуации на региональном рынке труда.

Реализация мероприятий программы требует консолидации сил общественных, профсоюзных организаций, объединений работодателей.

Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода при решении вопросов улучшения ситуации на рынке труда могут стать:

несистемное решение стоящих задач в области занятости, разрозненные усилия органов исполнительной власти области, снижение их ответственности;

распыление средств бюджетов всех уровней, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем безработных и ищущих работу граждан;

повышение уровня регистрируемой безработицы, приближение его в большинстве муниципальных образований Воронежской области к критической отметке (4 - 6 процентов);

ухудшение соотношения спроса и предложения, рост напряженности на областном рынке труда;

сокращение финансирования за счет средств федерального и областного бюджетов активных мероприятий содействия занятости населения Воронежской области;

увеличение среди безработных проблемных социально-демографических групп: лиц со сниженными мотивациями к труду, длительно и ранее не работавших, не имеющих профессионального образования, инвалидов, выпускников профессиональных учебных заведений различных уровней и т.д.;

снижение возможностей социальной адаптации для безработных граждан;

отказ от превентивных мер по предупреждению безработицы, особенно среди молодых людей, делающих профессиональный выбор.

Отказ от программно-целевого метода в решении проблемы занятости населения, осуществления в необходимом объеме мероприятий не только пассивной, но и активной политики занятости может привести к увеличению уровня безработицы на 1 - 2 процентных пункта как на полном рынке труда, так и в его регистрируемом секторе, росту социальной напряженности, а также негативно скажется на развитии демографической ситуации в регионе, поставит под угрозу выполнение показателей социально-экономического развития Воронежской области.

Отсутствие комплексных, превентивных мер, системности профориентационной работы и информационных услуг сделают невозможным эффективное оказание государственных услуг клиентам службы занятости.

Отсутствие программно-целевого метода в реализации политики в сфере занятости в интересах отдельных категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы, не позволит обеспечить необходимый уровень их социальной поддержки, оказания психологической, профориентационной, образовательной помощи. Особые опасения вызывает ситуация на сельском рынке труда: решение проблем эффективного трудоустройства сельских жителей невозможно без комплексного и системного подхода.

Отказ от использования программно-целевого метода также не позволит обеспечить комплексное решение проблем молодежной занятости, тогда как именно молодежный сегмент относится к одному из наиболее сложных на областном рынке труда. Представляется проблематичным обеспечить дальнейшее развитие различных форм занятости "трудных" подростков, склонных к совершению противоправных действий и представляющих реальную угрозу создания криминогенной обстановки в летнее время.

Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода при решении вопросов профессиональной и трудовой адаптации может быть усиление негативных социальных явлений, таких, как: нерациональное использование трудового потенциала человеческих ресурсов, снижение и/или потеря квалификации рабочей силы, обучение невостребованным рынком труда профессиям и специальностям, усиление дисбаланса на рынке труда.

Анализ сложившейся ситуации и прогнозируемых тенденций ее развития показывает, что ключевыми проблемами на рынке труда области в 2008 - 2011 годы будут являться:

несбалансированность спроса и предложения рабочей силы по профессионально-квалификационному и территориальному признакам;

сохраняющийся дефицит квалифицированных кадров;

неэффективная занятость, обусловленная низким качеством рабочих мест и их недостатком в ряде муниципальных образований области;

проблемы занятости сельского населения, а также других социально уязвимых его категорий, прежде всего молодежи с низким уровнем образования и невостребованными профессиями (специальностями), а также инвалидов;

высокая доля экономически неактивного населения;

отсутствие условий для активной трудовой мобильности кадров, недостаточная гибкость рынка труда;

большое распространение неформальных видов занятости и дискриминации на рынке труда.

В областной службе занятости населения по разработанным методикам с использованием статистической и исследовательско-социологической информационной базы систематически выполняются прогнозные расчеты основных показателей рынка труда, а также профессиональной структуры спроса на рабочую силу.

Экспертный прогноз динамики общей безработицы показывает, что возможности ее существенного снижения в сложившихся условиях исчерпаны, показатель установился на уровне, близком к естественному. Активизация инвестиционных и инновационных факторов вызовет усиление противоречивых тенденций (повышение занятости на новых производствах и ее сокращение на действующих). Это позволяет прогнозировать стабилизацию общей безработицы на уровне, близком к 6 процентам.

Показатель регистрируемой безработицы стабилизируется на отметке, не превышающей 2,0 процента.

Использование программно-целевого метода дает возможность последовательно осуществлять меры по улучшению ситуации на рынке труда, что должно привести к позитивным изменениям в социально-экономической сфере, демографической ситуации и укреплению интеллектуального потенциала региона, сохранению и поддержанию основных параметров жизнедеятельности населения области.

Вместе с тем выполнению поставленных задач могут помешать риски, сложившиеся в обществе под воздействием социально-экономических проблем, отражающихся на сфере занятости. К ним можно отнести неустойчивость темпов экономического роста, усиливающееся имущественное расслоение, активизацию процессов ликвидации и банкротства предприятий, сокращение выпуска продукции сельского хозяйства, которое ведет к снижению занятости на селе: среднесписочная численность работников крупных и средних сельскохозяйственных предприятий в 2007 году по сравнению с 2006 годом сократилась более чем на 20 процентов.

Ухудшение демографической ситуации неизбежно сказывается на рынке труда. Наметилась тенденция дальнейшего снижения численности трудовых ресурсов, заметно уменьшилась численность молодежи, вступающей в трудоспособный возраст.

Это приведет к росту числа официально незанятых, теневой занятости, незаконной трудовой миграции.

Проблемы профессиональной и трудовой интеграции проблемных социально-демографических групп (инвалидов, несовершеннолетних, матерей с малолетними детьми и др.) могут быть решены только последовательными комплексными усилиями в координации с институтами гражданского общества, семьей, школой, профессиональными учебными заведениями.

Наличие рисков, обусловленных нестабильностью позитивных перемен в социально-экономической сфере, не может не учитываться при разработке областной целевой программы содействия занятости населения на 2008 - 2011 годы. В перспективе эти риски могут снизить эффективность ранее предпринимавшихся действий по улучшению ситуации на областном рынке труда и повлечь увеличение расходов в будущем для достижения современного уровня функционирования системы социальных гарантий в сфере труда и занятости.