Постановление Администрации Воронежской области от 28 июня 2007 г. N 595 "Об утверждении Концепции информационной и вычислительной поддержки Программы реформирования региональных финансов Воронежской области"

В рамках реализации Программы реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007-2008 годы, утвержденной постановлением Воронежской областной Думы от 22.12.2006г. N 704-IV-ОД "О Программе реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007-2008 годы", и в целях обеспечения информационной и вычислительной поддержки указанной Программы, администрация Воронежской области постановляет:

1. Утвердить Концепцию информационной и вычислительной поддержки Программы реформирования региональных финансов Воронежской области (далее - Концепцию) (прилагается).

2. Главному финансовому управлению Воронежской области (Сафонова) разработать техническое задание в рамках Концепции и в срок до 01 августа 2007г. провести торги с целью определения поставщика программного обеспечения, соответствующего указанному техническому заданию.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.

Губернатор Воронежской области

В.Г. Кулаков

Концепция
информационной и вычислительной поддержки Программы
реформирования региональных финансов Воронежской области
(утв. постановлением Администрации Воронежской области
от 28 июня 2007 г. N 595)

1. Введение

Настоящая концепция информационной и вычислительной поддержки Программы реформирования региональных финансов Воронежской области разработана на основе анализа текущего социально-экономического состояния Воронежской области, текущего состояния развития информационных технологий в бюджетной сфере Воронежской области, во исполнение бюджетных посланий Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ. Цель концепции - определить необходимый и достаточный уровень развития и использования информационных технологий в бюджетном процессе Воронежской области, позволяющий не только реализовать реформы, предусмотренные Программой реформирования региональных финансов, но и обеспечить органы государственной власти области средствами эффективного управления.

2. Причины необходимости реформирования региональных финансов

Уровень социально-экономического развития Воронежской области недостаточно высок. Неблагоприятное социально-экономическое положение области, диспропорции развития экономики муниципальных образований, нестабильность федерального законодательства - лишь некоторые объективные факторы, затрудняющие деятельность исполнительных органов государственной власти области. В связи с этим требуются изменения принципов деятельности исполнительных органов государственной власти области.

За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения в системе бюджетного процесса и в финансовых взаимоотношениях бюджетов. В тоже время, как на федеральном, так и на региональном уровнях в настоящее время отсутствуют эффективные механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов.

Проведенная реформа разграничения полномочий бюджетов привела к значительному расширению полномочий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. По мере развития финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней в условиях реализации нового бюджетного законодательства требуется совершенствование системы бюджетного процесса и межбюджетных отношений и формирование эффективного механизма их реализации.

3. Цели и задачи реформирования финансов региона

Решение экономических и социальных проблем развития субъекта РФ, прежде всего, является проблемой самого субъекта. Реализация Программы реформирования региональных финансов в Воронежской области является наиболее эффективным механизмом решения проблем регионального развития области. Программа носит комплексный характер и предусматривает участие в ее реализации Главного финансового управления, Главного управления экономического развития и других исполнительных органов государственной власти области.

Приоритетной задачей исполнительных органов государственной власти области является формирование эффективной бюджетной политики, гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением.

Для выявления комплекса проблем и установления взаимосвязи между ними, а также определения направления их решения, необходимо проведение работ по анализу финансового состояния муниципальных образований области, а также оценке качества управления финансами. Эти работы не должны быть одноразовыми. Необходимо создать условия, при которых ни одно решение органов власти в законотворческой сфере и в сфере управления финансами не принималось бы без тщательного, многостороннего анализа текущего положения и возможных последствий (результатов) принятых решений.

3.1. Цели реформирования финансов

Кратко цели реформирования финансов Воронежской области можно сформулировать следующим образом:

Продолжение реформы бюджетного процесса и управления расходами,

Повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств,

Совершенствование долговой политики,

Продолжение административной реформы,

Создание эффективной системы межбюджетных отношений,

Создание и использование механизмов, обеспечивающих оптимизацию доходной политики,

Усиление прозрачности и общественного контроля в бюджетно-налоговой и экономической политике.

Поставленные цели предполагают переход от управленческой модели бюджета, при которой целью является решение, принятое органом власти, к экономической, при которой решение органа власти является средством достижения требуемых экономических и социальных результатов.

3.2. Задачи реформирования финансов

Для достижения вышеуказанных целей реформирования финансов необходимо решить следующие задачи:

1. Внедрение мониторинга и оценки возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций,

2. Формализация процедур финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета,

3. Осуществление инвентаризации просроченной кредиторской задолженности бюджетов,

4. Создание системы учета потребности в предоставляемых государственных (муниципальных) услуг,#

5. Внедрение стандартов качества предоставления государственных (муниципальных) услуг,

6. Формализация процедуры формирования среднесрочных ведомственных программ расходов,

7. Формализация процедуры формирования среднесрочных региональных целевых программ развития,

8. Формализация процедуры составления и корректировки перспективного финансового плана,

9. Формализация процедуры свода фрагментов реестров расходных обязательств, подготовленных субъектами бюджетного планирования, для формирования реестра расходных обязательства# Воронежской области,

10. Формализация процедуры расчета и предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг,

11. Внедрение мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств,

12. Формализация процедуры корректировки средств областного бюджета, направляемых на реализацию целевых программ и проектов в зависимости от их бюджетной и социальной эффективности,

13. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Воронежской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования,

14. Внедрение формализованных процедур предоставления государственных гарантий Воронежской области,

15. Внедрение мониторинга и оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям государственной службы,

16. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи,

17. Внедрение формализованной процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи,

18. Внедрение формализованной процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам,

19. Организация и проведение мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований,

20. Организация оперативного учета задолженности перед областным бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет,

21. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов,

22. Внедрение мониторинга деятельности предприятий сферы малого предпринимательства,

23. Осуществление инвентаризации объектов, находящихся в собственности Воронежской области, и предоставление информации заинтересованным лицам,

24. Внедрение мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Воронежской области,

25. Размещение в СМИ и сети Интернет нормативно-правовых документов в области бюджетной и экономической политики и иной значимой информации о состоянии системы общественных финансов,

26. Создание механизмов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства.

Как видно из приведенного перечня задач, для реформирования финансов в первую очередь необходимо решить две проблемы:

Создать эффективный механизм сбора достоверной информации о финансовых и не финансовых аспектах деятельности распорядителей бюджетных средств и органов исполнительной власти (мониторинг),

Внедрить в практику планирования и подготовки управленческих решений современные методы прогнозирования и анализа.

Эффективное решение этих проблем невозможно без широкого применения современных средств автоматизации.

4. Управление

Как известно, в процессе управления (в том числе и управления бюджетом) участвуют две стороны:

1) Управляющая. В нашем случае это административно-государственный аппарат региона,

2) Управляемая. В нашем случае это совокупность распорядителей бюджетных средств региона.

На рисунке 1 представлена схема управления бюджетной сферой региона.

"Рис. 1. Управление бюджетной сферой"

Резервами повышения качества и эффективности управления вообще и управления бюджетом в частности являются изображенные на схеме элементы "Обратная связь" и "Аналитический Аппарат". Только максимально используя эти элементы можно достичь целей, поставленных Программой реформирования финансов области. Более того, только автоматизация сбора и анализа информации позволит решить все задачи действительно "эффективно и качественно".

4.1. Обратная связь в процессе управления бюджетом

Одним из основных условий успешного выполнения Программы реформирования региональных финансов является наличие полной и достоверной информации о результатах управленческих решений органов власти и о результатах использования бюджетных средств (обратной связи). Эта информация предоставляется муниципальными образованиями и распорядителями бюджетных средств региона. В получении качественной информации заинтересованы не только финансовые органы и отраслевые органы управления, но и граждане - потребители государственных (муниципальных) услуг, инвесторы, кредиторы, поставщики, другие субъекты хозяйственной деятельности. Например, оценка потребности в услугах позволит выявить услуги, предоставление которых не обеспечено источниками бюджетного финансирования, после этого станет возможно составить полный перечень услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств, и разработать методику оценки качества государственных (муниципальных) услуг.

Бюджетную сферу региона можно представить в виде пирамиды, вершиной которой является высший орган исполнительной власти региона, а основанием - распорядители бюджетных средств. Между вершиной и основанием расположены исполнительные органы государственной власти, предназначенные для обеспечения нормального функционирования распорядителей бюджетных средств, управления и контроля за их деятельностью.

От вершины пирамиды вниз идут финансовые потоки на содержание бюджетной сферы и оказание услуг населению и потоки управленческих решений. Снизу вверх идут (должны идти) информационные потоки о результатах управленческих решений и использования бюджетных средств, которые должны обеспечивать принятие обоснованных административных решений и, в конечном итоге, качество управления и финансирования. К информации о бюджетной деятельности предъявляются следующие требования:

1. Детальность,

2. Достоверность,

3. Удобство анализа.

4.2. Аналитический аппарат

Этот элемент системы управления является наиболее важным, поскольку он отвечает за принятие решений. Конечно, окончательное решение всегда принимает "Управляющий", но это политическое решение, экономические и финансовые обоснования, а также различные варианты решений готовит аналитический аппарат. Функции аналитического аппарата можно условно разделить на три группы:

1) Сортировка и классификация информации, поступающей по каналам "обратная связь" и "внешние воздействия" (см. рис. 1),

2) Сопоставление (анализ) классифицированной информации,

3) Подготовка вариантов решений (прогнозов).

Все функции аналитического аппарата чрезвычайно сложны, затратны и ответственны. В тоже время они (по крайней мере, функции первых двух групп) содержат в себе множество рутинных операций, легко формализуемых и, следовательно, автоматизируемых.

5. Состояние автоматизации бюджетной сферы Воронежской области

Средства автоматизацию# бюджетной сферы можно разделить на три, тесно связанные между собой, группы:

1) Средства автоматизации функций,

2) Средства автоматизации сбора и консолидации данных,

3) Средства автоматизации управления.

5.1. Средства автоматизации функций

На сегодняшний день в области у бюджетов всех уровней функция казначейского исполнения бюджета автоматизирована. Одновременно решена проблема концентрации достоверной информации об исполнении бюджета в финансовых органах. На рисунке 2 изображена схема казначейского исполнения бюджета.

"Рис. 2. Схема казначейского исполнения бюджета"

Такая схема действует на областном уровне и уровне муниципальных образований. Очевидно, что автоматизированная система исполнения бюджета не позволяет собрать в финансовом органе, исполняющем бюджет, информацию о натуральных показателях деятельности распорядителей бюджетных средств и о качестве оказанных государственных (муниципальных) услуг.

5.2. Средства автоматизации сбора и консолидации данных

Средства автоматизации сбора данных можно разделить на две категории:

1) Средства сбора финансовой информации,

2) Средства сбора натуральных показателей деятельности распорядителей бюджетных средств.

5.2.1. Средства сбора финансовой информации

На сегодняшний день в области, на всех уровнях бюджета, полностью автоматизированы:

- Обмен данными с Федеральной налоговой службой в соответствии с Приказом МФ РФ N 28н от 25.02.2005 г,

- Получение данных о фактическом поступлении налогов в бюджет в разрезе муниципальных образований и кодов доходов классификатора РФ,

- Анализ информации о начислении, уплате налогов и фактическом поступлении налогов в бюджет.

На рисунке 3 изображена схема обмена информацией с федеральными органами власти.

"Рис. 3. Схема взаимодействия финансового органа с федеральными органами власти"

Кроме взаимодействия с федеральными органами власти в области решена проблема автоматизации сбора разнообразных (в первую очередь финансовых) отчетов от главных распорядителей бюджетных средств и финансовых органов муниципальных образований. На сегодняшний день таких периодических отчетов более 10, часть из них - в разрезе данных по поселениям. Система сбора отчетов функционирует с 1996 года и все накопившиеся данные доступны для анализа. Информацию системы сбора отчетов используют в своей деятельности Главное финансовое управление, Главное управление экономического развития, Контрольно-счетная палата и финансовые органы муниципальных районов Воронежской области.

5.2.2. Средства сбора натуральных показателей

Как было сказано выше, система сбора отчетов позволяет собирать информацию о деятельности распорядителей бюджетных средств, но эта информация должна представляться с заданным периодом и в числовом виде. Поэтому проблема сбора информации о бюджетной деятельности в натуральных показателях и в реальном масштабе времени требует своего решения в рамках Программы реформирования финансов.

5.2.3. Проблемы сбора информации

Сложившийся к настоящему времени в Воронежской области порядок сбора информации можно охарактеризовать следующими свойствами:

- Способ сбора информации - периодический. Периоды и сроки не постоянны и не всегда одинаковы для разных ведомств,

- Формы представления информации - изменяющиеся во времени, как правило, оригинальные для каждого ведомства и уровня,

- Способы и форматы представления информации - как правило, оригинальные для каждого ведомства и уровня,

- Способ подготовки информации - в большинстве случаев ручной, оригинальный для каждого ведомства и уровня,

- Достоверность информации - при ручном способе подготовки зависит от многих субъективных и объективных факторов, никогда не достигает 100%.

Можно сказать, что, на сегодняшний день, существует некоторое количество ведомственных способов сбора информации, многие из которых, даже внутри себя, не являются достаточно однородными для того, чтобы их можно было назвать системами. Положение осложняется еще и тем, что во многих случаях административные структуры разных ведомств запрашивают у одних и тех же организаций информацию, одинаковую по сути, но разную по форме, что увеличивает нагрузку по подготовке информации и, как следствие, снижает достоверность данных.

Как видно из приведенного списка свойств, существующий порядок сбора информации не может полноценно обеспечить ни одного из указанных в п.п. 3.1. требований к информации:

- Плохая сопоставимость данных из-за разных форм, форматов и сроков представления информации делает неудобным анализ информации,

- При росте детализации собираемой информации (увеличении количества показателей или уменьшении периода сбора) неизбежно падает ее достоверность из-за роста нагрузки на учреждения, осуществляющие подготовку и анализ информации,

- Попытка повысить достоверность информации путем уменьшения количества показателей (читай: уменьшение нагрузки на подготавливающие учреждения) с одной стороны, уменьшает детальность (возможность анализа) информации, а, с другой стороны, не повышает достоверность на столько#, чтобы уравновесить понижение детальности.

Приведенные противоречия являются неразрешимыми в рамках существующего порядка сбора информации и не могут привести к прогрессивному росту качества административных решений. Более того, велика вероятность, что при сохранении тенденции роста объема информации передаваемой снизу вверх, наступит момент, когда этой информации вообще нельзя будет доверять, и она не будет оказывать серьезного влияния на процесс принятия административных решений.

5.3. Средства автоматизации управления

Средства автоматизации функций аналитического аппарата (см. п.п. 3.2.) отчасти присутствуют во всех системах, используемых сегодня в области и упомянутых выше. Однако в них отсутствуют многие трудоемкие и необходимые в целях управления операции:

1) Приведение данных за разные периоды к общему классификатору,

2) Сопоставление (анализ) классифицированной информации за разные периоды времени,

3) Подготовка вариантов решений (прогнозов).

5.4. Вывод

Объем информации, накопленный системами, использующимися для автоматизации бюджетного процесса в Воронежской области, уже достаточно велик и постоянно возрастает. Однако, из-за отсутствия специализированных средств автоматизации управления, использование этой информации для анализа текущего состояния региона и разработки корректирующих воздействий во многих случаях осуществляется вручную, что значительно снижает эффективность управления.

Отсутствие базы данных натуральных показателей о деятельности распорядителей бюджетных средств также в значительной мере снижает эффективность управления.

6. Средства автоматизации, необходимые для реализации Программы
реформирования финансов

Процесс автоматизации управления государственными и муниципальными финансами - актуальная проблема для области. Решить проблему предстоит в условиях реформирования путем создания единой базы финансовых и натуральных показателей о деятельности всех уровней бюджета области и автоматизации процесса подготовки административных решений на всех уровнях бюджета. Таким образом, для успешного выполнения Программы реформирования финансов в Воронежской области необходимо разработать и внедрить следующие программные продукты:

1. Единую систему мониторинга бюджетной сферы (автоматизация сбора информации),

2. Систему прогнозирования и анализа бюджета (автоматизация управления).

Обе системы тесно связаны. В тоже время, основные аналитические операции, в частности при подготовке бюджета, и все операции по прогнозированию должны выполняться в системе прогнозирования, которая должна иметь доступ к хранилищу данных системы мониторинга и ко всем хранилищам данных, используемым в бюджетном процессе Воронежской области.

6.1. Общие требования к свойствам информационных систем

Одной из важнейших характеристик информационных систем, автоматизирующих работу учреждений, на наш взгляд, является удобство и простота использования для конечного пользователя, которые оцениваются следующими критериями:

- Уровень автоматизации - действия пользователей должны быть сведены к минимуму, система не должна задавать риторических вопросов,

- Доброжелательный интерфейс - бланки программ должны быть интуитивно понятны, должны предоставлять быстрый доступ к часто используемым операциям, программы должны общаться с пользователем на его языке,

- Надежность и стабильность - должны быть обеспечены достоверность и непротиворечивость данных путем постоянного контроля за действиями пользователей,

- Адаптивность - программы должны обладать средствами настройки, позволяющими, в большинстве случаев, приспосабливать их к изменениям условий эксплуатации (правил игры),

- Независимость от разработчиков и собственных программистов - правила работы должны быть логичны, средства настройки просты и понятны,

- Простота внедрения - внедрение не должно начинаться "предварительным обследованием" и завершаться "настройкой и адаптацией системы под требования Заказчика", Заказчику надо дать готовый продукт и обучить способам работы и настройки,

- Удобные средства анализа данных - если анализ выполняет пользователь, он должен иметь все права и возможности отбирать данные для анализа,

Стоимость эксплуатации - "современное" не значит "самое дорогое". Внедрение средств автоматизации должно приносить прибыль не только Поставщику,

Возможность интеграции с другими программными продуктами - программы должны принимать и выгружать данные в наиболее используемых и универсальных форматах,

Удобная обработка больших объемов информации - пользователь должен удобно и быстро вводить информацию, а время получения аналитических документов быть минимальным.

К сожалению, в настоящее время на Российском рынке информационных систем существует мало продуктов, при проектировании которых учтены все выше указанные требования. Зачастую продукт разрабатывают, напрямую отталкиваясь от нормативных документов, что ведет к неоправданному усложнению логики его работы, множеству ненужных функций, лишним операциям, низкой степени автоматизации и т.п. Только тщательный анализ предметной области в совокупности с нормативной базой позволит спроектировать максимально простой и эффективный алгоритм работы автоматизированной системы.

6.2. Требования Программы реформирования финансов
к информационным системам

Средства сбора и анализа информации, разрабатываемые в рамках Программы реформирования финансов, должны обеспечить информационно-аналитическую и инструментальную поддержку:

- Составления реестра расходных обязательств Воронежской области,

- Формирования заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг,

- Формирования докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), оценки показателей конечного и непосредственного результата деятельности субъектов бюджетного планирования,

- Формирования перспективного финансового плана и бюджета на очередной финансовый год.

Внедрение средств сбора информации позволит осуществить:

- Переход на качественно новый уровень планирования бюджета за счет обоснованности принятия решений,

- Внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, установление связи произведенных расходов с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью,

- Систематизацию и обобщение алгоритмов и методик планирования бюджета.

В части формирования и ведения реестра расходных обязательств (РРО ВО) и свода реестра расходных обязательств муниципальных образований (РРО МО) система должна включать в себя следующие функциональные возможности:

- Ведение РРО в соответствии с рекомендациями Министерства финансов РФ,

- Ввод и консолидация фрагментов реестра расходных обязательств ГРБС,

- Организация сбора фрагментов РРО,

- Возможность отклонения фрагмента РРО главным финансовым управлением и отправки его на доработку ГРБС,

- Уточнение информации в РРО (предварительный РРО, плановый РРО, уточненный РРО),

- Сбор и консолидация РРО нижестоящих бюджетов,

- Формирование РРО ВО и свода РРО МО по формам в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 27.04.2006г. N67н,

- Учет исполнения действующих расходных обязательств, включенных в РРО,

- Формирование отчетности по РРО ВО и РРО МО,

- Анализ степени покрытия установленных расходных обязательств планируемыми и фактическими расходами.

В части формирования заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг система должна включать в себя следующие функциональные возможности:

- Формирование государственного (муниципального) задания в соответствии с действующим бюджетным законодательством,

- Возможность включения в государственное (муниципальное) задание выписки из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания,

- Использование государственного (муниципального) задания для планирования бюджетных ассигнований при составлении проектов бюджета на очередной финансовый год, перспективного финансового плана, ДРОНДов,

- Анализ показателей, характеризующих качество, объем (состав) оказываемых физическим и юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг,

- Возможность контроля (организация оперативной отчетности) за исполнением государственного (муниципального) задания.

В части формирования перспективного финансового плана и бюджета на очередной финансовый год система должна включать в себя следующие подсистемы:

- Планирование доходной части бюджета и доходной части перспективного финансового плана,

- Планирование расходной части бюджета и расходной части перспективного финансового плана,

- Планирование источников финансирования дефицита бюджета, объема заимствований и средств, предоставляемых на возвратной основе,

- Планирование объема межбюджетных трансфертов:

- Сбор информации, необходимой для расчета распределения средств,

- Анализ объема, динамики и результативности выделенных ранее средств,

- Выполнение расчетов объемов межбюджетных трансфертов по утвержденным методикам.

В части составления докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности (ДРОНД) система должна включать в себя следующие функциональные возможности:

- Составление ДРОНДов субъектами бюджетного планирования в соответствии с постановлением администрации Воронежской области от 07.07.2005г. N581 "О реализации на территории области "Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах" и утверждении Положения о докладах субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности",

- Возможность включения в ДРОНДы данных фрагментов реестров расходных обязательств, составляемых ГРБС области, проектировок бюджета на очередной финансовый год и перспективного финансового плана,

- Организация сбора ДРОНДов главным финансовым управлением и главным управлением экономического развития через систему мониторинга,

- Возможность отклонения ДРОНДа главным финансовым управлением и главным управлением экономического развития и отправки его на доработку субъекту бюджетного планирования,

- Формирование сводного ДРОНДа исполнительных органов государственной власти Воронежской области,

- Анализ степени соответствия бюджетных показателей, предусмотренных ДРОНДами, и предельных лимитов бюджетных ассигнований, доведенных до субъектов бюджетного планирования главным финансовым управлением,

- Анализ степени соответствия плановых и фактических значений показателей результативности деятельности субъектов бюджетного планирования.

На рисунке 4 представлена планируемая автоматизация работ по подготовке проекта бюджета.

"Рис. 4. Автоматизация работ по подготовке проекта бюджета"

6.3. Единая система мониторинга бюджетной сферы

Единая система мониторинга бюджетной сферы (МОБЮС) предназначена для сбора, многоступенчатой консолидации и анализа любых (финансовых и натуральных) показателей деятельности распорядителей бюджетных средств любого ведомства, на любом уровне бюджета. Сбор информации должен осуществляться автоматически, не требуя, в большинстве случаев, от сотрудников никаких специальных действий. Только таким образом может быть достигнута максимальная достоверность информации.

Система должна обеспечивать:

1. Автоматизацию деятельности распорядителей бюджетных средств,

2. Автоматический, непрерывный сбор информации в процессе исполнения распорядителями бюджетных средств своих непосредственных функций,

3. Централизованное в пределах региона формирование набора показателей, собираемых системой (нормативной базы системы),

4. Сбор информации с максимальным уровнем детализации натуральных и финансовых показателей,

5. Регистрацию изменений значений показателей в реальном и дискретном масштабах времени,

6. Программируемые пути передачи нормативной базы и значений собранных показателей в пределах бюджетной сферы региона,

7. Автоматическую, регламентируемую передачу нормативной базы системы сверху вниз на все уровни бюджетной пирамиды,

8. Автоматическую, регламентируемую передачу значений показателей снизу вверх на все уровни бюджетной пирамиды,

9. Разграничение и ограничение прав пользователей на доступ к элементам нормативной базы системы и к значениям показателей,

10. Конфиденциальность информации, получаемой в процессе мониторинга,

11. Программируемую индивидуально для каждого участника мониторинга консолидацию собранных показателей,

12. Обеспечение защиты и целостности коллективных информационных ресурсов системы,

13. Настраиваемый индивидуально для каждого участника мониторинга интерфейс.

Реализация системы с указанными свойствами позволит выполнить основные требования к информации о бюджетной деятельности (см. п.п.3.1.):

1. Детальность,

2. Достоверность,

3. Удобство анализа.

Кроме этого, как следует из приведенного перечня свойств системы мониторинга, конечной целью ее внедрения является автоматизация сбора информации о деятельности распорядителей бюджетных средств с одновременной автоматизацией их деятельности, в том числе и финансовой.

В перспективе база данных, созданная с помощью МОБЮС, будет представлять собой подробную модель бюджетной сферы Воронежской области, которая позволит, в дополнение к методам прогнозирования и анализа, использовать при выработке управленческих решений методы математического моделирования.

6.3.1. Этапы разработки и внедрения МОБЮС

Такую сложную и всеобъемлющую систему как МОБЮС не возможно полностью разработать и внедрить за столь короткие сроки, которые отведены для выполнения Программы реформирования финансов. Тем более что ее внедрение требует, кроме собственно наличия рабочей системы, административных решений и контроля за их выполнением. В тоже время нецелесообразно и экономически невыгодно ждать, пока разработчики выполнят работы в полном объеме. Поэтому процесс разработки и внедрения системы мониторинга должен быть разбит на этапы, каждый из которых будет завершаться продуктом, полезным Заказчику и позволяющим выполнять определенные задачи сбора информации.

6.3.1.1. Первая очередь системы мониторинга

На первом этапе, который должен продолжаться не более года с начала разработки системы, должны быть выполнены следующие работы:

1) Разработка и согласование со всеми заинтересованными исполнительными органами государственной власти области подробного технического задания на систему мониторинга бюджетной сферы,

2) Разработка ядра системы,

3) Внедрение и запуск в эксплуатацию трехуровневого варианта системы, который показан на рисунке 5.

"Рис. 5. Первая очередь МОБЮС"

В этом варианте система должна обеспечивать выполнение следующих функций в соответствии с Программой реформирования финансов:

- Составление перспективного финансового плана,

- Составление и ведение реестров расходных обязательств,

- Организация и ведение учета среднесрочных ведомственных программ,

- Мониторинг и оценка эффективности реализации областных целевых программ и проектов,

- Составление докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.

6.3.1.2. Вторая очередь системы мониторинга

Второй этап разработки и внедрения системы должен расширить ее функциональность, как в части собираемых данных, так и в части субъектов сбора данных. Функции второй очереди системы приведены на рисунке 6.

"Рис. 6. Вторая очередь МОБЮС"

В дополнение к возможностям первой очереди, вторая очередь должна выполнять:

- Мониторинг качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области,

- Мониторинг и оценка уровня социально-экономического положения муниципальных образований области, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы,

- Мониторинг и оценка обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований области,

- Мониторинг и оценка кассовых разрывов по муниципальным образованиям, распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв,

- Мониторинг и оценка потребности в предоставляемых государственных (муниципальных) услугах и учета ее результатов при формировании расходов бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу,

- Мониторинг и оценка соответствия качества фактически предоставляемых государственных (муниципальных) услуг утвержденным стандартам.

6.3.1.3. Третья очередь системы мониторинга

Третий этап разработки и внедрения системы является дальнейшим расширением ее функциональности. Функции третьей очереди системы приведены на рисунке 7.

"Рис. 7. Третья очередь МОБЮС"

В дополнение к возможностям второй очереди, третья очередь должна выполнять:

- Мониторинг и оценка фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства,

- Мониторинг и оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов,

- Мониторинг (анкетирование) по выявлению мнения населения области о качестве предоставляемых государственных (муниципальных) услуг,

- Мониторинг деятельности предприятий сферы малого предпринимательства на территории Воронежской области.

6.3.1.4. Перспективы системы мониторинга

Заключительным этапом развития единой системы мониторинга должно стать подключение к ней распорядителей бюджетных средств. Для этого должны быть разработаны средства автоматизации функций распорядителей бюджетных средств, позволяющие в автоматическом режиме передавать обусловленную информацию в распределенную базу данных мониторинга. Это наиболее сложный этап разработки и внедрения, потому, что кроме технических проблем, связанных с большим количеством распорядителей бюджетных средств, на этом этапе возникают проблемы административные, требующие не только принятия решения о внедрении, но и строгого контроля его выполнения.

На этом этапе отпадет необходимость ввода данных на уровне исполнительных органов государственной власти области и администраций муниципальных образований. Вся информация, в значительно более детальном виде, чем раньше, будет поступать непосредственно от распорядителей бюджетных средств и автоматически консолидироваться во всех заинтересованных структурах государственного управления до необходимого им уровня.

Схема перспективной очереди единой системы мониторинга Воронежской области приведена на рисунке 8.

"Рис. 8. Перспективы МОБЮС"

Очевидно, что чем выше мы поднимаемся по бюджетной пирамиде, тем, как правило, более концентрированная информация требуется для анализа. Отличительной особенностью МОБЮС является возможность использования на любом уровне бюджетной пирамиды информации любой степени детализации, без каких либо# специальных настроек и действий.

6.4. Система прогнозирования и анализа бюджета

Аналитическая система прогнозирования и анализа (ПРАН) социально-экономического развития территории (области, муниципального образования) предназначена для методической и инструментальной поддержки процессов подготовки и принятия управленческих решений. Система ПРАН не имеет собственной информационной базы данных, ее задача использовать для анализа и подготовки прогнозов данные, накопленные системами, отвечающими за сбор информации:

- Системой мониторинга бюджетной сферы (см. п.п. 5.2.),

- Системой сбора отчетных данных (см. п.п.4.2.1.),

- Системой взаимодействия с федеральными органами власти (см. п.п.4.2.1.),

- Системой исполнения бюджета (см. п.п.4.1.).

6.4.1. Цель разработки и внедрения

Целью создания системы ПРАН является повышение оперативности и эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти области путем использования передовых информационных технологий, оперативного формирования на их основе комплексной аналитической информации, необходимой для выработки и принятия решений по планированию и регулированию социально-экономического развития региона.

Для достижения поставленной цели в рамках системы решаются следующие задачи:

- Обеспечение доступа пользователей к данным, накопленным информационными системами, эксплуатируемыми в области,

- Комплексный анализ сложившейся социально-экономической ситуации,

- Проведение анализа и прогнозирования (сценарного и целевого) социально-экономического развития Воронежской области и ее муниципальных образований,

- Повышение оперативности и качества управленческих решений на основе использования аналитических и прогнозных инструментальных средств,

- Визуализация данных с применением геоинформационных систем,

- Инструментальная и информационная поддержка экспертно-аналитической деятельности руководства и специалистов.

6.4.2. Использование аналитической системы

Схема использования системы прогнозирования и анализа приведена на рисунке 9.

"Рис. 9. Использование системы ПРАН"

В рамках Программы реформирования финансов Воронежской области система призвана, в частности, автоматизировать следующие процессы:

- Среднесрочное бюджетное планирование,

- Расчеты по распределению финансовой помощи местным бюджетам,

- Расчеты по распределению инвестиционной финансовой помощи,

- Оценку бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот,

- Оценку уровня дифференциации налогового потенциала и равномерности налоговой базы муниципальных образований области,

- Оценку действующих долговых обязательств,

- Оценку действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов,

- Оценку качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований области.

6.4.3. Состав системы прогнозирования и анализа

В состав аналитической системы ПРАН должны входить следующие функциональные блоки:

- Блок активного анализа. Предназначен для специалистов, непосредственно осуществляющих анализ социально-экономических ситуаций. Позволяет непосредственно оператору, на своем рабочем месте, без участия программиста, создавать "тематические" разделы для анализа конкретных ситуаций,

- Блок прогноза. Позволяет строить управляемые и не управляемые прогнозы социально-экономического положения области на основе накопленных данных и задаваемых оператором специальных параметров (управляемый прогноз),

- Блок руководителя. Позволяет просматривать периодические и разовые результаты анализа и прогнозирования, а также ставить задачи исполнителям и контролировать выполнение этих задач.