Приложение 5. Методика оценки эффективности программы

Информация об изменениях:

Постановлением Воронежской областной Думы от 27 марта 2008 г. N 1209-IV-ОД настоящая Областная целевая программа дополнена приложением 5

Приложение 5
к областной целевой программе
"Развитие и поддержка малого и
среднего предпринимательства в
Воронежской области на 2006 - 2010 годы"

Методика оценки эффективности программы

1. Общие положения

1.1. Настоящая Методика разработана в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также в соответствии с программой реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007 - 2008 годы, утвержденной постановлением Воронежской областной Думы от 22.12.2006 N 704-IV-ОД.

1.2. Оценка эффективности программы осуществляется в целях достижения оптимального соотношения связанных с ее реализацией затрат и достигаемых в ходе реализации результатов, а также обеспечения принципов бюджетной системы Российской Федерации: эффективности и экономности использования бюджетных средств; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных расходов.

1.3. Основным назначением оценки эффективности программы является выработка оптимальной структуры бюджетных расходов на реализацию программы.

1.4. Наличие критериев оценки эффективности программы помогает рационально и контролируемо осуществлять реализацию программы, позволяя более эффективно расходовать имеющиеся ресурсы, а также аргументировать правильность принимаемых управленческих решений.

1.5. Назначением оценки эффективности программы является предоставление населению возможности объективной и компетентной оценки государственной политики в сфере поддержки МСП.

2. Основные принципы оценки эффективности программы

2.1. Основой оценки эффективности программы являются следующие принципы, применяемые независимо от их технических, технологических, финансовых, отраслевых или территориальных особенностей:

- рассмотрение программы на протяжении всего периода выполнения;

- принцип положительности и максимума эффекта. Эффект от реализации программы должен быть положительным, предпочтение отдается мероприятиям с наибольшим значением эффекта;

- учет фактора времени. Должны учитываться различные аспекты фактора времени, в том числе динамичность (изменение во времени) параметров программы и его экономического окружения; разрывы во времени (лаги) между производством продукции, оказанием услуг или поступлением ресурсов и их оплатой; неравноценность разновременных затрат и/или результатов (предпочтительность более ранних результатов и более поздних затрат);

- сопоставление ситуаций не "до программы" и "после программы", а "без программы" и "с программой";

- учет всех наиболее существенных последствий программы. Должны учитываться все последствия, как непосредственно экономические, так и внеэкономические (внешние эффекты, общественные блага). В тех случаях, когда их влияние на эффективность допускает количественную оценку, ее следует произвести. В других случаях учет этого влияния должен осуществляться экспертно;

- учет наличия разных участников программы, несовпадения их интересов и различных оценок стоимости капитала, выражающихся в индивидуальных значениях нормы дисконта;

- многоэтапность оценки. На различных этапах осуществления программы эффективность определяется заново, с различной глубиной проработки;

- учет влияния на эффективность потребности в текущих затратах, необходимых для функционирования создаваемых в ходе реализации программы социальных и экономических институтов;

- учет влияния инфляции;

- учет (в количественной форме) влияния неопределенностей и рисков, сопровождающих реализацию программы.

2.2. Для оценки эффективности программы должны применяться показатели государственной статистической отчетности. При отсутствии таких показателей, позволяющих оценить специфические цели программы, допускается использование показателей, утвержденных правовыми и нормативными актами Российской Федерации и Воронежской области, а также ведомственной отчетности. При этом следует указать на отсутствие показателей государственной статистической отчетности, позволяющих оценить специфические цели программы, привести перечень дополнительно вовлекаемых в расчеты показателей, определить методику их сбора, обеспечения достоверности.

Показатели конечного социально-экономического эффекта и показатели непосредственного результата должны быть:

- специфичными - измерять результат реализации целевой программы;

- измеряемыми - иметь информационную базу для оценки;

- достижимыми - находиться в сфере влияния органов исполнительной власти Воронежской области, ответственных за реализацию программы;

- релевантными - относиться к данной программе;

- определенными во времени - подлежать оценке внутри горизонта планирования.

3. Дисконтирование денежных показателей эффективности
целевых программ

3.1. Часть показателей эффективности программы имеют денежное выражение и находятся в тесной зависимости от сроков образования. В связи с инфляцией, а также с учетом альтернативных возможностей использования финансовых средств их номинальные значения в различные периоды времени не являются сопоставимыми. Для сравнения будущих показателей эффективности с сегодняшними необходимо их приведение к сопоставимым величинам. Для этих целей применяется дисконтирование - приведение разновременных (относящихся к разным шагам расчета) значений к их ценности на определенный момент времени. Дисконтирование применяется к денежным показателям, выраженным в текущих или дефлированных (помноженных на коэффициент-дефлятор) ценах и в единой валюте.

Основным экономическим нормативом, используемым при дисконтировании, является норма дисконта (Е), выражаемая в долях единицы или в процентах в год.

Дисконтирование дефлированных показателей производится по формулам 1 и 2:

  t

 S = S х (1 + Е) (если Е выражена в долях единицы) (1)

  t   0

  t

 S = S x ((100 + Е) / 100) (если Е выражена в процентах в год) (2),

  t   0

где: S - будущее значение показателя;

      t

S - сегодняшнее значение показателя;

 0

Е - норма дисконта, являющаяся экзогенно задаваемым основным экономическим нормативом, используемым при оценке эффективности (рекомендуется ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации);

t - период дисконтирования.

Соответственно возможен и обратный расчет:

  t

S = S / (1 + Е) (если Е выражена в долях единицы) (3)

 0   t

 t

S = S / ((100 + Е) / 100) (если Е выражена в процентах в год) (4)

 0   t

3.2. Для учета инфляционных процессов при использовании показателей, рассчитанных в текущих ценах, данную формулу рекомендуется корректировать с учетом процента инфляции (i):

 t   t

S = S x ((100 + Е) / 100) / ((100 + i) / 100) (5)

 t   0

где: E и i - выражены в процентах в год.

4. Общие рекомендации по расчету показателей эффективности программы

4.1. Эффективность программы - это соотношение ее результатов и затраченных на их достижение бюджетных и иных ресурсов, определяется по формуле 6:

                        Э = Р / З, (6)

где: Э - эффективность программы;

Р - результаты, выраженные в денежных показателях (при оценке сравнительной эффективности допустимо использование натуральных показателей);

З - затраты на реализацию программы с учетом всех источников финансирования.

4.2. Различают плановую и фактическую эффективность целевой программы. Величина плановой эффективности определяется из соотношения планового эффекта и затрат по формуле:

                        Эп = Рп / Зп, (7)

где: Эп - плановая эффективность;

Рп - плановые результаты;

Зп - плановые затраты.

Фактическая эффективность определяется путем сопоставления отчетных данных о затратах с данными об эффекте по формуле:

                          Эф = Рф / Зф, (8)

где: Эф - фактическая эффективность;

Рф - фактический результат;

Зф - фактические затраты.

В рассмотренных случаях речь шла об абсолютной эффективности программы. Абсолютная эффективность - это сравнение результатов, полученных в анализируемом периоде, с затратами на их достижение. Абсолютную эффективность называют коэффициентом экономической эффективности. Обратная им величина характеризует срок окупаемости затрат.

4.3. Сравнительная эффективность - это разность результатов, полученных в отчетном и базисном периодах либо при реализации альтернативных вариантов программы, либо полученных различными субъектами, и т.д.

Например, сопоставление фактической и плановой (расчетной) эффективности определяет степень достижения целей программы или эффективность ее реализации:

                    Эр = Эф / Эп либо Эф - Эп (9)

Этот показатель может использоваться при оценке результатов реализации программы, подведении промежуточных итогов либо при ее завершении.

Сравнительная эффективность применяется также для выбора наилучшего из возможных плановых и проектных вариантов решения программных задач. Этот способ оценки эффективности применим для сравнения различных вариантов решения, в том числе программных и непрограммных, при неизменности результата:

                     Эср = Э1 / Э2 либо Э1 - Э2 (10)

Применение показателей сравнительной эффективности правомерно при сопоставлении социальных и экономических процессов в Воронежской области с социальными и экономическими процессами в других субъектах Российской Федерации либо с аналогичными зарубежными стандартами. Подобное применение сравнительной эффективности возможно для сопоставления результатов планируемых или достигнутых на различных территориях или в различных видах деятельности.

4.4. В качестве сравнительных вариантов эффективности могут быть использованы следующие критерии:

- экономические показатели должны быть выше прежних по росту объемов продукции, по снижению затрат на единицу продукции (услуг), по прибыли на единицу продукции и в целом, по оборачиваемости оборотных средств и окупаемости затрат (затраты/прибыль), по фондоотдаче, по фондоемкости и материалоемкости, по производительности труда;

- прирост производительности труда должен быть выше прироста фондовооруженности.

Аналогичный подход применим при оценке социальных результатов программы.

Приоритетным (критериальным) обобщающим показателем экономической эффективности может служить прирост коэффициента эффективности, рассчитанный по формуле 11:

                   [дельта] Э = Э1 - Э2, (11)

где: [дельта] Э - прирост коэффициента эффективности;

Э1, Э2 - коэффициенты эффективности в отчетном (анализируемом) (Э1) и базисном (сравнительном) (Э2) периодах.

4.5. При оценке эффективности влияния программы на качественные показатели не всегда имеется возможность использования точных количественных измерителей. В этом случае допустимо использование разнообразных методов экспертных оценок.

4.6. При оценке эффективности за основу расчетов необходимо брать показатели, которые непосредственно рассматриваются в качестве целей и задач реализации программы.

4.7. В качестве показателей эффективности могут использоваться лишь показатели, имеющие количественное выражение.

4.8. Оценку эффективности программы рекомендуется проводить в целом по программе с выделением частных показателей эффективности отдельных программных мероприятий, где такие расчеты возможны. На макроэкономическом уровне необходимо оценивать общие показатели бюджетной, социальной и экономической эффективности целевой программы. На микроуровне большую значимость приобретают критерии качества предоставляемых программой услуг.

4.9. Следует иметь в виду, что для программы критерии оценки эффективности существенно отличаются от применяемых для целей инвестиционного проектирования, где при условии общественной полезности главенствует коммерческая эффективность.

4.10. Программа направлена на обеспечение выполнения государственных полномочий и социально значимых задач, поэтому первостепенным для нее является наличие социальной эффективности. Значение бюджетной эффективности должно рассматриваться, например, как желательный аргумент при принятии решения о целесообразности реализации программы.

5. Расчет бюджетной эффективности программы

5.1. Бюджетная эффективность программы - изменения финансовых поступлений в бюджеты всех уровней вследствие реализации программы. Учитывая, что вся программа финансируется за счет бюджетных средств, показатель бюджетной эффективности программных расходов является существенным при оценке результативности программных мероприятий.

5.2. При оценке бюджетной эффективности учитываются только изменения в затратных и результативных показателях бюджетной системы.

5.3. Оценка бюджетной эффективности проводится раздельно по всем уровням бюджетной системы (федеральный бюджет, областной бюджет, местные бюджеты) и в целом.

5.4. Результативные показатели бюджетной системы не ограничиваются только налоговыми поступлениями. С одной стороны, дополнительные доходы бюджета образуются в результате реализации программы за счет увеличения налоговых или неналоговых поступлений. С другой стороны, на показатели бюджетной эффективности оказывает существенное влияние сокращение бюджетных расходов за счет реализации программных мероприятий.

6. Расчет социальной эффективности программы

6.1. Социальная эффективность программы - изменения в уровне доходов, уровне безработицы и иных составляющих уровня и качества жизни населения, являющихся непосредственным следствием реализации программы и имеющих количественные оценки.

6.2. Разнообразие социальных процессов, регулируемых целевыми программами, и обусловленная этим многочисленность показателей социальной эффективности предоставляют больше возможностей для выбора тех из них, которые наилучшим образом характеризуют содержание проблемы и предлагаемых для ее решения мероприятий.

6.3. Существенным для выбора направлений развития программы в социальной сфере является соотношение программных показателей с аналогичными, имеющимися в других регионах, со схожими (социальными, экономическими, географическими, климатическими) условиями, а также со средними по Центральному федеральному округу и Российской Федерации.

6.4. Рекомендуется сравнивать планируемые показатели социальной эффективности с их динамикой, выявленной в предыдущие периоды. Положительность планируемых результатов должна оцениваться исходя из содержания целей и задач программы и прогнозируемых тенденций нерегулируемых составляющих. В большинстве случаев необходимо стремиться к сравнительному росту значений позитивных показателей и сокращению негативных. Однако при неблагоприятном прогнозе изменения экзогенных факторов внешней среды может решаться задача стабилизации достигнутого положения и даже определенное снижение значений целевых показателей при условии, что отсутствие программы может привести к худшим последствиям.

6.5. При наличии законодательно утвержденных нормативов, стандартов по применяемым в программе показателям эффективности, соотнесение с ними является обязательным.

6.6. Составление полного перечня показателей, отражающих или способных отражать социальную эффективность программы, не представляется возможным. В главе 6 программы "Оценка эффективности, социально-экономических последствий реализации программы" приводятся основные целевые показатели, применяемые для оценки эффективности программы. По мере совершенствования системы оценки эффективности программы данный перечень может расширяться и уточняться ее государственным заказчиком.

7. Расчет экономической эффективности программы

7.1. Экономическая эффективность программы - это совокупные изменения финансового положения всех участников программы, наступившие вследствие ее реализации.

Экономическая эффективность программы - это показатель, характеризующий связи и соотношения между затратами общества на реализацию программы и получаемыми от этого результатами.

7.2. Для оценки экономической эффективности программы можно обращаться к использованию натуральных (неденежных) показателей. Использование подобных оценок рекомендуется сопровождать хотя бы экспертной оценкой влияния на экономические показатели, имеющие денежную форму выражения.

Для мероприятий, которые надо оценить качественно, предлагается использовать следующие методы:

- метод "предпочтения", основывающийся на экспертной оценке готовности платить за наличие какого-либо положительного эффекта (полезных характеристик) или устранения отрицательного эффекта;

- метод определения затрат на замену, когда элемент, вызывающий негативные последствия, заменяется новым решением, устраняющим эти последствия;

- описательные методы.

В основе применения указанных методов должна быть достаточно условная схема "затраты-результаты" с включением по возможности всех экономических оценок эффектов, поддающихся количественной оценке и рассчитанных по соответствующим формулам или оцениваемых по качественным признакам.

7.3. При этом следует учитывать, что разработки в направлении общих теоретических и методологических проблем относятся ко всей области принимаемых решений и управления, поэтому оценка неэкономических результатов и согласование их с экономическими показателями эффективности недостаточно адекватно выражают степень соответствия первоначально поставленной цели. В реальных задачах по оценке инноваций фундаментального уровня следует учитывать компромисс между количественной измеримостью и адекватностью показателей эффективности выбранной цели, не допуская подмены мер, характеризующих результат в соответствии с первоначально зафиксированными целями "локальным" результатом функционирования интегральной системы. В этом случае предпочтительнее использовать качественные показатели и экспертные оценки.

8. Состав документации, на основании которой проводится оценка
эффективности программы

8.1. Оценка эффективности программы осуществляется на основании официальной статистической, бухгалтерской и оперативной информации с учетом действующих законодательных, нормативных и правовых актов.

8.2. Для обоснования расчета эффективности программы могут использоваться прогнозные, плановые и программные документы социально-экономического развития Российской Федерации, Центрального федерального округа, Воронежской области, муниципальных образований, а также организаций-исполнителей мероприятий программы.

8.3. В расчетах могут быть использованы выводы ведомственных документов социального и экономического прогнозирования, планирования и программирования.

8.4. Дополнительным источником информации, особенно в части оценки социальной эффективности, могут выступать результаты специальных научных исследований.

9. Заключительные положения

Настоящая Методика не преследует цели представления всех существующих методик расчета эффективности программы по всем возможным показателям социального и экономического развития.

Методика не устанавливает и не определяет жестких норм оценки эффективности программы, признавая творческий и неунифицируемый характер подобных задач.

Методика разработана в целях оказания содействия государственному заказчику программы и предлагает некоторые апробированные варианты решения задач оценки эффективности программы.

Методика допускает и предполагает возможность разработки дополнительных методических материалов, регулирующих отдельные виды и направления деятельности, включаемые в состав программы.