Решение Воронежского областного суда от 18 июня 2013 г. N 3-37/2013 В удовлетворении требований о признании незаконными разделов 2 и 3 Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области, утвержденного постановлением администрации Воронежской области от 17 декабря 2008 года N 1100 отказано

Решение Воронежского областного суда от 18 июня 2013 г. N 3-37/2013
(Извлечение)

С., являясь нанимателем муниципальной квартиры (...), обратился в суд, указывая, что управляющая компания снесла балкон, прилегающий к его квартире. Государственная жилищная инспекция Воронежской области, куда он обратился, уклонилась от принятия мер административного реагирования, сославшись на отсутствие соответствующих полномочий.

С учетом изложенных в судебном заседании изменений просил признать незаконными нормы разделов 2 и 3 Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области, утвержденного постановлением администрации Воронежской области от 17 декабря 2008 года N 1100 (Приложение к постановлению правительства Воронежской области от 07 декабря 2011 года N 1044) в части "усекновения" полномочий государственной жилищной инспекции Воронежской области по принятию мер, направленных на проверку наличия разрешительной документации, санкционирующей проведение работ, выполняемых в процессе реконструкции либо капитального ремонта многоквартирных домов, на предмет их соответствия целям сохранности жилищного фонда, а также (по результатам реконструкции либо капитального ремонта) установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

В обоснование заявленных требований ссылался на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям пункта 8 статьи 13 Жилищного кодекса РФ, статей 49, 51 Градостроительного кодекса РФ, Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденным Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и сложившейся судебной практике.

Указывал на нарушение оспариваемой нормой его конституционных прав на жилище (статья 40), на благоприятные условия жизнедеятельности (статья 42), права на обращение в органы государственной власти (статья 33) и права на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 45).

В судебном заседании заявитель и его представитель заявленные требования в уточненной редакции поддержали.

Представитель правительства Воронежской области Т. возражал против удовлетворения заявления, полагая оспариваемый нормативный правовой акт принятым в соответствии с компетенцией исполнительного органа государственной власти Воронежской области и соответствующим требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. В дополнение указал, что правоотношения по демонтажу балкона не относятся к предмету государственного регионального жилищного надзора и регулируются законодательством о муниципальном жилищном контроле.

Прокурор Б. полагал, что нормативный акт принят в пределах компетенции государственного органа и в соответствии с действующим законодательством.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства и заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Таким образом, заявитель, полагая нарушенными свои права на жилище, предусмотренного статьей 40 Конституции РФ, права на обращение в органы государственной власти и права на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированного статьями 33, 45 Конституции РФ, права на благоприятные условия жизнедеятельности, установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации и статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании обозначенного нормативного правового акта в части.

Вместе с тем, разрешая заявленные требования по существу, суд не усматривает оснований к их удовлетворению.

Так, из пункта 1.1 Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области, утвержденного постановлением администрации области от 17 декабря 2008 N 1100, следует, что государственная жилищная инспекция Воронежской области (далее - инспекция) является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного жилищного надзора.

Определяя компетенцию правительства Воронежской области в области регулирования правоотношений по государственному жилищному надзору, суд учитывает, что в соответствии с пунктами "н", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также административное и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

При этом статья 77 Конституции Российской Федерации в части 1 позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, устанавливать систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности закреплено в части 1 статьи 5 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 04.03.2013) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Таким образом, из приведенного федерального законодательства следует, что органы государственной власти Воронежской области на уровне субъекта РФ компетентны осуществлять правовое регулирование в области административных, жилищных правоотношений в пределах, предоставленных федеральным законодательством.

В соответствии с пунктом 68 части 1 статьи 21 Устава Воронежской области от 07.06.2006 (принятого Воронежской областной Думой 25.05.2006), осуществление регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах отнесено к полномочиям органов государственной власти Воронежской области по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств областного бюджета.

Пунктом 11 части 2 статьи 43 Устава Воронежской области, статьей 8 Закона Воронежской области от 30.09.2008 N 77-ОЗ "О правительстве Воронежской области" формирование иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области и утверждение положений о них отнесено к полномочиям постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти Воронежской области - правительства Воронежской области.

На момент издания оспариваемого постановления постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Воронежской области являлась администрация Воронежской области. С принятием Закона Воронежской области от 30.09.2008 г. N 77-ОЗ "О правительстве Воронежской области" и внесением поправок в Устав Воронежской области с 01 января 2009 года органом исполнительной власти Воронежской области и правопреемником администрации Воронежской области является правительство Воронежской области.

В соответствии со статьями 44, 45 Устава Воронежской области в период до 1 января 2009 года акты, имеющие нормативный характер, подлежали изданию в форме постановлений администрации Воронежской области, подписывались губернатором Воронежской области и вступали в силу со дня их официального опубликования, если самими постановлениями администрации Воронежской области не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

В соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" официальным опубликованием постановления администрации Воронежской области считалась первая публикация полного текста в "Собрании законодательства Воронежской области", газетах "Воронежский курьер" или "Молодой коммунар".

Судом установлено, что оспариваемое (в части) заявителем постановление администрации Воронежской области от 17 декабря 2008 N 1100 "Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области" принято администрацией Воронежской области, подписано губернатором Воронежской области, полностью опубликовано в "Собрании законодательства Воронежской области", 12.02.2009, N 12 (часть II), ст. 532, и с этого дня вступило в силу.

Изменяющее редакцию пункта 3.2 раздела 3 постановление правительства Воронежской области от 26.11.2012 N 1070 также принято и опубликовано в соответствии с установленным порядком.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что Положение о государственной жилищной инспекции Воронежской области издано в установленном законом порядке управомоченным органом в надлежащей форме и является действующим нормативно-правовым актом, устанавливающим правовые нормы, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере осуществления регионального государственного жилищного надзора, а также в сфере предоставления государственных и иных услуг.

Заявитель оспаривает раздел 2 Положения (Основные задачи), согласно которому основной задачей инспекции является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных жилищным законодательством (далее - обязательные требования), в том числе по использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности, законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением, анализа и прогнозирования состояния исполнения указанных обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Также заявитель оспаривает раздел 3 Положения (Основные функции и услуги) следующего содержания:

3.1. Инспекция исполняет государственную функцию по осуществлению регионального государственного жилищного надзора.

3.2. Инспекция предоставляет следующие государственные услуги:

3.2.1. Рассмотрение обращений граждан.

3.2.2. Прием и учет уведомлений о начале деятельности по управлению многоквартирными домами и деятельности по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах.

(п. 3.2 в ред. постановления правительства Воронежской области от 26.11.2012 N 1070)

3.3. Инспекция осуществляет иные функции и услуги:

3.3.1. Обобщает и анализирует информацию о результатах исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги, формирует и ведет базу данных по состоянию всех подконтрольных объектов, представляет правительству Воронежской области и Главному государственному жилищному инспектору Российской Федерации отчеты о результатах деятельности.

3.3.2. Осуществляет контроль за соблюдением стандарта раскрытия информации управляющими организациями, а также товариществами собственников жилья, жилищными и иными специализированными потребительскими кооперативами, осуществляющими управление многоквартирными домами без заключения договора с управляющими организациями (с учетом особенностей раскрытия информации, установленных законодательством для указанных товариществ и кооперативов).

3.3.3. Осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к ее ведению, издает нормативные правовые акты - приказы в пределах своей компетенции, утверждает административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций.

3.3.4. Выполняет функции государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в подведомственной сфере деятельности.

3.3.5. Осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета, предусмотренных на содержание инспекции и реализацию возложенных на нее функций и услуг.

3.3.6. Организовывает и проводит мероприятия по обеспечению мобилизационной подготовки инспекции.

3.3.7. Разрабатывает мобилизационные планы в пределах своих полномочий.

3.3.8. Исполняет и предоставляет иные функции и услуги в соответствии с действующим законодательством.

3.4. Инспекция, осуществляя свою деятельность, взаимодействует в пределах своей компетенции с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти Воронежской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами, расположенными на территории Воронежской области.

Заявитель утверждает, что приведенная редакция разделов 2 и 3 Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области, не закрепляя конкретно права инспекции по принятию мер, направленных на проверку наличия разрешительной документации, санкционирующей проведение работ, выполняемых в процессе реконструкции либо капитального ремонта многоквартирных домов, на предмет их соответствия целям сохранности жилищного фонда, а также (по результатам реконструкции либо капитального ремонта) установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, "усекает", то есть ограничивает ее полномочия по сравнению с действующим федеральным законодательством.

Проверяя доводы заявителя, суд учитывает, что пункт 14 статьи 1, часть 4 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ относят проверку проведения работ по реконструкции объектов капитального строительства к компетенции государственного регионального строительного надзора.

Исходя из изложенного, суд признает несостоятельными доводы заявителя о наличии у государственной жилищной инспекции Воронежской области полномочий по надзору в сфере осуществления реконструкции многоквартирных домов. И оспариваемый им нормативный правовой акт, не устанавливая указанных полномочий, в данном случае не противоречит действующему федеральному законодательству.

Суд учитывает также, что на уровне федерального законодательства полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений установлены статьей 13 Жилищного кодекса РФ, которой, в числе других полномочий к ним отнесены: полномочия по осуществлению контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (пункт 8); осуществление регионального государственного жилищного надзора (пункт 8.1).

Однако, в данном случае Положение о государственной жилищной инспекции Воронежской области, устанавливая статус государственной жилищной инспекции Воронежской области как органа, уполномоченного на осуществление регионального государственного жилищного надзора, и регулируя общественные отношения в сфере осуществления регионального государственного жилищного надзора, а также в сфере предоставления обозначенных в акте государственных и иных услуг, не регулирует правоотношения по осуществлению контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, предусмотренные пунктом 8 статьи 13 Жилищного кодекса РФ.

Поэтому доводы заявителя о несоответствии оспариваемого им акта пункту 8 статьи 13 Жилищного кодекса РФ суд признает несостоятельными.

Оценивая доводы заявителя об ограничении прав жилищной инспекции по принятию мер, направленных на проверку наличия разрешительной документации, санкционирующей проведение работ, выполняемых в процессе капитального ремонта многоквартирных домов, суд принимает во внимание, что в силу положений статей 49, 51 Градостроительного кодекса РФ, а также Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пунктов 1.5.2, 1.5.3, 2.1.5, 2.4 Постановления Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" при проведении капитального ремонта многоэтажных жилых домов предусмотрена подготовка проектной документации.

Частью 2 статьи 20 Жилищного кодекса РФ при осуществлении регионального жилищного надзора предполагается выполнение всех полномочий по государственному жилищному надзору.

В свою очередь, под государственным жилищным надзором часть 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ понимает деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных в соответствии с жилищным законодательством требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, созданию и деятельности лиц, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений.

Раскрывая понятие содержания общего имущества в многоквартирном доме, Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 N 491 (ред. от 14.05.2013) указывает, что оно, в зависимости от состава, конструктивных особенностей, степени физического износа и технического состояния, а также в зависимости от геодезических и природно-климатических условий расположения многоквартирного дома включает в себя и капитальный ремонт (подпункт "з" пункта 11).

Определяя полномочия должностных лиц органов государственного жилищного надзора, часть 5 статьи 20 Жилищного кодекса РФ определяет, что они имеют право:

1) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые для проверки соблюдения обязательных требований;

3) выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, в том числе об устранении в шестимесячный срок со дня направления такого предписания несоответствия устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений обязательным требованиям;

4) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

5) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.

Из изложенного следует, что федеральным законодательством региональным органам жилищного надзора предоставлены полномочия по принятию мер, направленных на проверку наличия разрешительной документации, санкционирующей проведение работ, выполняемых в процессе капитального ремонта многоквартирных домов.

И оспариваемое заявителем Положение о государственной жилищной инспекции Воронежской области не противоречит федеральному законодательству в указанной части, предусматривая в разделе 2 задачу по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований жилищного законодательства по сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, а также определяя в пункте 3.1 раздела 3 государственную функцию инспекции по осуществлению регионального государственного жилищного надзора.

Исходя из изложенного суд не усматривает правовой неопределенности в содержании оспариваемых заявителем норм разделов 2 и 3 Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области, утвержденного постановлением администрации Воронежской области от 17 декабря 2008 года N 1100 (Приложение к постановлению правительства Воронежской области от 07 декабря 2011 года N 1044) в части определения полномочий инспекции по принятию мер, направленных на проверку наличия разрешительной документации, санкционирующей проведение работ, выполняемых в процессе капитального ремонта многоквартирных домов.

По мнению суда, эти полномочия вытекают из существа основных задач и функций инспекции, сформулированных в Положении, корреспондируют содержанию федерального законодательства, не являются неопределенными, не вызывают сомнений при толковании и понимании и не ограничивают права инспекции по принятию мер, направленных на проверку наличия разрешительной документации, санкционирующей проведение работ, выполняемых в процессе капитального ремонта многоквартирных домов.

В силу изложенного позиция представителя правительства Воронежской области, считающего, что правоотношения по надзору за осуществлением капитального ремонта многоквартирных домов муниципального жилищного фонда не регулируются законодательством о государственном региональном жилищном надзоре, является ошибочной.

Согласно статье 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст. ст. 191 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

В удовлетворении заявления С. о признании незаконными разделов 2 и 3 Положения о государственной жилищной инспекции Воронежской области, утвержденного постановлением администрации Воронежской области от 17 декабря 2008 года N 1100 (Приложение к постановлению правительства Воронежской области от 07 декабря 2011 года N 1044) в части, - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 26 июня 2013 года.