Решение Воронежского областного суда от 18 июня 2013 г. N 3-36/2013 В удовлетворении требований о признании незаконной нормы пункта 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 г. N 414 в части ограничения полномочий инспекции государственного строительного надзора Воронежской области по принятию мер, направленных на проверку соответствия требованиям технических регламентов и проектной документации работ, выполняемых в процессе реконструкции либо капитального ремонта многоэтажного, многоквартирного дома в форме сноса балконов отказано

Решение Воронежского областного суда от 18 июня 2013 г. N 3-36/2013
(Извлечение)

С., являясь нанимателем муниципальной квартиры (...), обратился в суд, указывая, что управляющая компания снесла балкон, прилегающий к его квартире. Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области, куда он обратился, уклонилась от принятия мер административного реагирования, сославшись на отсутствие соответствующих полномочий.

Просил признать незаконной норму пункта 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 г. N 414 в части "усекновения" полномочий инспекции государственного строительного надзора Воронежской области по принятию мер, направленных на проверку соответствия требованиям технических регламентов и проектной документации работ, выполняемых в процессе реконструкции либо капитального ремонта многоэтажного, многоквартирного дома в форме сноса балконов.

В обоснование заявленных требований ссылался на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям статей 1, 49, 54 Градостроительного кодекса РФ, Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденным Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и сложившейся судебной практике.

Указывал на нарушение оспариваемой нормой его конституционных прав на благоприятные условия жизнедеятельности (статья 42) и права на обращение в органы государственной власти (статья 45).

В судебном заседании заявитель и его представитель заявленные требования поддержали.

Представитель правительства Воронежской области Г. возражала против удовлетворения заявления, полагая оспариваемый нормативный правовой акт принятым в соответствии с компетенцией правительства и соответствующим требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. В дополнение указала, что правоотношения по демонтажу балкона не относятся к предмету государственного строительного надзора и регулируются законодательством о муниципальном жилищном контроле.

Прокурор Е. полагала, что нормативный акт принят в пределах компетенции государственного органа и в соответствии с действующим законодательством.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства и заслушав заключение прокурора, суд полагает, что заявленные требования подлежит рассмотрению по существу.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно части 8 указанной статьи, судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

В данном случае вступившим в законную силу решением Воронежского областного суда от 07 декабря 2010 года по заявлению Т. и А. была проверена законность оспариваемого пункта 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 г. N 414, в той части, в какой инспекция государственного строительного надзора не наделена полномочиями по принятию мер, направленных на пресечение строительства объектов, в отношении проектной документации которых не проведена экспертиза и не выдано по ее результатам положительного заключения в случаях, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ. В удовлетворении заявления было отказано со ссылкой на наличие обозначенных полномочий.

В настоящее время заявителем указаны иные основания, по которым оспариваемая часть нормативного правового акта не могла быть проверена судом. Кроме того, к настоящему времени внесены изменения в законодательство в области установления предмета и полномочий по осуществлению государственного строительного надзора, в том числе на региональном уровне, в частности, в пункт 4 статьи 7, часть 4 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ.

Согласно разъяснениям Верховного Суда РФ, изложенным в пункте 11 Постановления Пленума от 29 ноября 2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (часть 8 статьи 251 ГПК РФ).

Таким образом, заявитель, полагая нарушенными свои права на благоприятную окружающую среду, установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации и статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также права на обращение в государственные органы, гарантированного статьей 45 Конституции РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании обозначенного нормативного правового акта в части.

Вместе с тем, разрешая заявленные требования по существу, суд не усматривает оснований к их удовлетворению.

Определяя компетенцию правительства Воронежской области в области регулирования правоотношений по государственному строительному надзору и контролю, суд учитывает, что в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

При этом статья 77 Конституции Российской Федерации в части 1 позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, устанавливать систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации

На уровне федерального закона полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности установлены статьей 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 4 которой прямо предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять региональный государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ).

В частности, частью 4 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора (в ред. Федеральных законов от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ).

Таким образом, из приведенного федерального законодательства следует, что органы государственной власти Воронежской области на уровне субъекта РФ компетентны осуществлять правовое регулирование в области государственного строительного надзора в пределах, предоставленных федеральным законом.

В соответствии с пунктом 45 части 1 статьи 21 Устава Воронежской области от 07.06.2006 (принятого Воронежской областной Думой 25.05.2006), осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, было отнесено к полномочиям органов государственной власти Воронежской области по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств областного бюджета.

Законом Воронежской области от 02.04.2012 N 24-ОЗ редакция пункта 45 части 1 статьи 21 Устава Воронежской области изменена, введен пункт 46.1, предусматривающий полномочия органов государственной власти Воронежской области по осуществлению регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Пунктом 11 части 2 статьи 43 Устава Воронежской области, статьей 8 Закона Воронежской области от 30.09.2008 N 77-ОЗ "О правительстве Воронежской области" формирование иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области и утверждение положений о них отнесено к полномочиям постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти Воронежской области - правительства Воронежской области.

В соответствии со статьями 44, 45 Устава Воронежской области, статьей 18 Закона Воронежской области "О правительстве Воронежской области" акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Воронежской области, подписываются губернатором Воронежской области и вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими постановлениями правительства Воронежской области не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

В соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" официальным опубликованием постановления правительства Воронежской области считается первая публикация полного текста в "Собрании законодательства Воронежской области", газетах "Воронежский курьер" или "Молодой коммунар" либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru).

Судом установлено, что оспариваемое (в части) заявителем Положение, утвержденное постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 N 414 "Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области" принято правительством Воронежской области, подписано губернатором Воронежской области, официально опубликовано в газете "Молодой коммунар", N 54 от 28 мая 2009 года, и с этого дня вступило в силу.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое в части Положение об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области издано в установленном законом порядке управомоченным органом в надлежащей форме и является действующим нормативно-правовым актом, устанавливающим правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере государственного строительного надзора, а также, помимо этого, в сфере государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Воронежской области.

Согласно оспариваемому пункту 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного Постановлением Правительства Воронежской области от 18 мая 2009 N 414, инспекция государственного строительного надзора Воронежской области в ходе своей деятельности для осуществления поставленных задач и реализации полномочий по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг в подведомственной сфере деятельности вправе осуществлять контроль соблюдения положений федерального градостроительного законодательства, законодательства в области долевого строительства, целевого использования застройщиком денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору, для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Заявитель утверждает, что приведенная редакция пункта 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, не закрепляя конкретно права инспекции государственного строительного надзора по принятию мер, направленных на проверку соответствия требованиям технических регламентов и проектной документации работ, выполняемых в процессе реконструкции либо капитального ремонта многоэтажного, многоквартирного дома в форме сноса балконов, "усекает", то есть ограничивает ее полномочия по сравнению с действующим федеральным законодательством.

Проверяя соответствие положений названного пункта федеральному градостроительному законодательству, суд учитывает, что федеральный законодатель, закрепляя в пункте 4 статьи 7 Градостроительного кодекса РФ, пункте 42.2 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта РФ в области государственного регионального строительного надзора, не раскрывает их содержания.

Тем не менее, содержание этих полномочий как объема прав, предоставленных органу государственной власти при осуществлении государственного регионального строительного надзора, напрямую вытекает из существа функций, то есть предмета деятельности этого органа, зафиксированных законодательно.

На федеральном уровне предмет государственного строительного надзора зафиксирован в статье 54 Градостроительного кодекса РФ, согласно части 2, пункту 2 части 1 которой к нему отнесена, в числе других функций, проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, а также проектной документации, - при условии, если проектная документация на осуществление реконструкции таких объектов подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Здание многоэтажного жилого дома подпадает под понятие объекта капитального строительства, определенного пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, а Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в пункте 24 части 2 статьи 2 определяя понятие строительной конструкции, устанавливает, что это часть здания или сооружения, выполняющая определенные несущие, ограждающие и (или) эстетические функции.

В соответствии с подпунктами 4.2.4.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, балкон является несущей конструкцией. Подпункт "в" пункта 2 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491 тоже относит балконные плиты к ограждающим несущим конструкциям многоквартирного дома.

Под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации наряду с другими работами понимается также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Таким образом, работы по демонтажу балкона многоэтажного жилого дома, как затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства, в силу пункта 14 статьи 1 названного Кодекса следует понимать как работы по реконструкции объекта капитального строительства, для выполнения которых статьей 49 Кодекса предусмотрено проведение государственной экспертизы, и в отношении которых частью 4 статьи 54 Кодекса предусмотрено осуществление государственного регионального строительного надзора.

В данном случае применительно к заявленным требованиям осуществление государственного регионального строительного надзора возможно, в том числе, путем проверки соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, а также проектной документации.

Данный вывод суда согласуется с содержанием части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которой по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Исходя из изложенного суд не усматривает правовой неопределенности в содержании оспариваемой заявителем нормы пункта 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 г. N 414 в части определения полномочий инспекции по осуществлению контроля за соблюдением положений федерального градостроительного законодательства. По мнению суда, эти полномочия корреспондируют содержанию федерального законодательства, не являются неопределенными, не вызывают сомнений при толковании и понимании и не ограничивают права инспекции государственного строительного надзора Воронежской области по принятию мер, направленных на проверку соответствия требованиям технических регламентов и проектной документации работ, выполняемых в процессе реконструкции многоэтажного, многоквартирного дома в форме демонтажа балконов.

В силу изложенного позиция представителя правительства Воронежской области, считающей, что правоотношения по демонтажу балкона регулируются законодательством о муниципальном жилищном контроле, является ошибочной.

Что касается доводов заявителя об ограничении прав инспекции государственного строительного надзора Воронежской области по принятию мер, направленных на проверку соответствия требованиям технических регламентов и проектной документации работ, выполняемых в процессе капитального ремонта балконов многоэтажного, многоквартирного дома, следует учитывать, что статьей 54 Градостроительного кодекса РФ не предусмотрено осуществление регионального государственного строительного надзора при капитальном ремонте объектов капитального строительства.

В связи с этим Положение об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, не предусматривая вышеуказанных полномочий инспекции, также не противоречит федеральному законодательству.

Согласно статье 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст. ст. 191 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

В удовлетворении заявления С. о признании незаконной нормы пункта 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 г. N 414 в части ограничения полномочий инспекции государственного строительного надзора Воронежской области по принятию мер, направленных на проверку соответствия требованиям технических регламентов и проектной документации работ, выполняемых в процессе реконструкции либо капитального ремонта многоэтажного, многоквартирного дома в форме сноса балконов, - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 26 июня 2013 года.