Решение Воронежского областного суда от 20 декабря 2013 г. N 3-77/2013 Об оспаривании пункта 2.3.3.3 Регионального норматива градостроительного проектирования "Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон населенных пунктов Воронежской области", утвержденного приказом управления архитектуры и градостроительства Воронежской области от 17 апреля 2008 г. N 9-п

Решение Воронежского областного суда от 20 декабря 2013 г. N 3-77/2013
(извлечение)

Б. обратился в Воронежский областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующим пункт 2.3.3.3 Регионального норматива градостроительной деятельности (далее - Региональный норматив), утвержденного приказом управления архитектуры и градостроительства Воронежской области (далее - Управление) от 17 апреля 2008 года N 9-п, в части расчета плотности застройки для квартала застройки в целом с учетом фактических площадей построенных зданий.

В обоснование требований заявителем указано, что оспариваемый пункт Регионального норматива, содержащий нормативные параметры застройки общественно-деловой зоны, предусматривает, что интенсивность использования территории общественно-деловой зоны определяется видами общественных объектов и регламентируется параметрами, приведенными в приложении N 6 к настоящему нормативу. Интенсивность использования территории общественно-деловой зоны характеризуется плотностью застройки (тыс. кв. м/га) и процентом застроенности территории. Интенсивность застройки территории, занимаемой зданиями различного функционального назначения, следует принимать с учетом сложившейся планировки и застройки, значения центра и в соответствии с рекомендуемыми нормативами, приведенными в таблице 20. При этом, как указывает заявитель, плотность застройки по смыслу указанного пункта Регионального норматива определяется не по земельному участку, а по кварталу застройки в целом, что подтверждается приложением N 2 к изданному в соответствии с оспариваемым актом Местному нормативу градостроительного проектирования, утвержденному постановлением администрации городского округа город Воронеж от 26 июля 2010 года N 650. Оспариваемый в части Региональный норматив, устанавливающий способ градостроительного регулирования плотности застройки, нарушает права застройщиков, которые застраивают свои земельные участки позднее других застройщиков в данном квартале, поскольку при определении исходя из оспариваемого норматива максимально возможной площади проектируемых на их земельных участках зданий они обязаны учитывать площади ранее построенных зданий на других земельных участках, входящих в тот же квартал, в связи с чем первые застройщики в данном квартале могут застраивать свои земельные участки с любой плотностью, а последующие - только с учетом площадей ранее построенных в этом квартале зданий, что нарушает принцип равенства прав владельцев земельного участка на их застройку, вытекающий из принципа равенства участников гражданско-правовых отношений, установленный пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Таким образом, полагая, что оспариваемый акт ограничивает права заявителя на реконструкцию принадлежащего ему здания, расположенного по адресу: (...), в части фактического определения числа этажей, влияющего на расчет плотности застройки, Б. со ссылкой на положения статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обратился в суд с указанным заявлением (л.д. 5).

В судебном заседании заявитель Б. заявленные требования поддержал, пояснив, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует принципу равноправия, закрепленному в части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации и в статье 6 Конституции Российской Федерации.

Представитель заявителя по доверенности М. в судебном заседании также поддержала заявленные требования.

Представитель департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области М. заявление посчитала необоснованным, а оспариваемый акт - принятым в пределах компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством, поддержав представленные письменные возражения (л.д. 23 - 27).

Выслушав заявителя и его представителя, представителя исполнительного органа, заключение прокурора Бисеровой И.В., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Применительно к требованиям части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Полномочия Воронежской областной Думы, правительства области и иных органов исполнительной власти субъекта в области градостроительной деятельности определены статьями 1, 2 и 2.1 Закона Воронежской области от 07 июля 2006 года N 61-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности в Воронежской области".

Исходя из толкования пункта 2 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1.4 Положения об управлении архитектуры и градостроительства Воронежской области, утвержденного Постановлением администрации Воронежской области от 16 февраля 2007 года N 113 (в редакции от 11 июля 2008 года) в их системной взаимосвязи следует, что Управление в своей деятельности по принятию нормативных правовых актов в сферах строительства и стройиндустрии Воронежской области, архитектуры и градостроительства основывалось на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах Воронежской области, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, правовых актах Воронежской областной Думы, губернатора области и правительства области, а также на настоящем Положении.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 17 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативного правового акта и их пределы.

Судом установлено, что приказом Управления от 17 апреля 2008 года N 9-п утвержден Региональный норматив градостроительного проектирования "Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон населенных пунктов Воронежской области", распространяющийся на планировку, застройку и реконструкцию территорий городских и сельских населенных пунктов Воронежской области в пределах их границ, а также резервных территорий, находящихся за пределами границ населенных пунктов.

В частности, оспариваемый заявителем пункт 2.3.3.3 Регионального норматива устанавливает, что интенсивность использования территории общественно-деловой зоны характеризуется плотностью застройки (тыс. кв. м/га) и процентом застроенности территории. Интенсивность застройки территории, занимаемой зданиями различного функционального назначения, следует принимать с учетом сложившейся планировки и застройки, значения центра и в соответствии с рекомендуемыми нормативами, приведенными в таблице 20 (л.д. 6).

Данный документ опубликован 30 апреля 2008 года в газете "Воронежский курьер" N 47 (л.д. 8) и вступил в силу.

Постановлением Правительства Воронежской области от 2 июля 2013 года N 594 утверждено Положение о департаменте архитектуры и строительной политики Воронежской области (далее - Департамент), являющемся в силу пунктов 1.1, 1.2 Положения исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах строительства и стройиндустрии Воронежской области, архитектуры и градостроительства, а также уполномоченным государственным органом по вопросам административно-территориального устройства и правопреемником главного управления строительной политики Воронежской области, управления архитектуры и градостроительства Воронежской области, которое на момент принятия оспариваемого акта являлось исполнительным органом государственной власти Воронежской области, уполномоченным в сфере градостроительной деятельности.

Как следует из пункта 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года N 468-О, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4); в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4).

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют, следовательно, комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к"), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации.

Поскольку законодательством о градостроительной деятельности и Градостроительным кодексом Российской Федерации как частью этого законодательства регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются требования статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).

Норма части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу, по существу, воспроизводит и конкретизирует приведенные положения статьи 76 Конституции Российской Федерации применительно к этой сфере.

Оценивая компетенцию Управления по принятию названного приказа, суд учитывает пункт 3 статьи 7, статью 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 5 статьи 18 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 61-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности в Воронежской области", согласно которым региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются уполномоченным органом исполнительной власти Воронежской области в сфере градостроительной деятельности с учетом предложений органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных в границах Воронежской области. В соответствии с подпунктом "к" пункта 3.24 Постановления администрации Воронежской области от 16 февраля 2007 года N 113 (в редакции от 11 июля 2008 года) "Об утверждении Положения об управлении архитектуры и градостроительства Воронежской области" нормативные правовые акты - приказы могут издаваться Управлением, в том числе и по вопросам утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый заявителем в части Региональный норматив принят в пределах полномочий Управления, являвшегося уполномоченным органом в сфере градостроительства, определенным правительством Воронежской области и устанавливает нормативные параметры, подлежащие применению наряду с учетом сложившейся планировки и застройки и значения центра при определении интенсивности застройки территории общественно-деловой зоны.

Оспариваемый документ опубликован в соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" в официальном органе печати - газете "Воронежский курьер" от 30 апреля 2008 года N 47 и является действующим (л.д. 8).

Проверяя соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Исходя из содержания статьи 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вопрос о соответствии нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации находится за пределами компетенции областного суда, заявленные в этой части требования к производству суда не принимались, поэтому суд не входит в их обсуждение.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Аналогичные положения закреплены в пунктах 1 и 2 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 статьи 6, статьей 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены полномочия органов государственной власти Российской Федерации по техническому регулированию в области градостроительной деятельности, в том числе путем установления государственных стандартов по проектированию и строительству в Российской Федерации, которыми являются строительные нормы и правила (СНиПы).

Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 2006 года N 261 "О признании утратившими силу отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" полномочия разрабатывать, принимать, вводить в действие и издавать нормы и правила, государственные стандарты и инструкции в области строительства отнесены к функциям Министерства регионального развития Российской Федерации (пункт 5.2.3 Положения о Министерстве, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (в редакции от 21 апреля 2006 года).

На федеральном уровне Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 820 утвержден Свод правил "СП 42.13330.2011. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", введенный в действие с 20 мая 2011 года.

В соответствии с пунктом 1.1 данного Свода правил настоящий документ распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включает основные требования к их планировке и застройке. Конкретизацию этих требований следует осуществлять при разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

В обязательном приложении Г указанного Свода правил приведены нормативные показатели плотности застройки территориальных зон, основными показателями которой являются коэффициент застройки и коэффициент плотности застройки. Согласно Приложению к таблице (Г1) для жилых, общественно-деловых зон коэффициенты застройки и коэффициенты плотности застройки приведены для территории квартала.

При этом особо отмечено, что в региональных, местных градостроительных нормативах и Правилах землепользования и застройки муниципальных образований могут быть установлены дополнительные показатели, характеризующие предельно допустимый строительный объем зданий и сооружений по отношению к площади участка; число полных этажей и допустимую высоту зданий и сооружений в конкретных зонах, а также другие ограничения, учитывающие местные градостроительные особенности (облик поселения, историческая среда, ландшафт). Вместе с тем, указано, что для городских поселений плотность застройки участков территориальных зон следует принимать не более приведенной в таблице.

В силу статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится, в том числе утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.

Согласно пункту 4 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Данное законоположение закреплено также в пункте 4 статьи 3 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 61-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности в Воронежской области".

В силу требований части 5 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок и утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 2 вышеуказанного Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 61-ОЗ к полномочиям уполномоченного органа исполнительной власти Воронежской области в сфере градостроительной деятельности относится обеспечение разработки и утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.

Как следует из установленных оспариваемым актом нормативов, приведенных в таблице 20 пункта 2.3.3.3, их величина не превышает установленного федеральным нормативом показателя коэффициента плотности застройки, приведенного в указанном Своде правил, применяемого для территории квартала, ввиду чего ему не противоречит.

Учитывая изложенное в совокупности, суд приходит к выводу, что оспариваемый пункт 2.3.3.3 Регионального норматива принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству, законам Воронежской области, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, довод заявителя о незаконности оспариваемого пункта Регионального норматива в части определения плотности застройки по кварталу застройки в целом суд находит несостоятельным и не основанным на нормах материального права.

Проверяя доводы заявителя о том, что Региональный норматив в оспариваемой части не соответствует принципу равноправия, закрепленному в части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу, что ввиду характера и субъектного состава административно-властных правоотношений в области градостроительной деятельности указанный принцип в данном случае не применим.

Вместе с тем принцип равенства не исключает возможности установления разных правовых условий для различных категорий субъектов права.

Приведенные выше нормативы и правила в отношении определения плотности застройки общественно-делового центра носят рекомендательный характер, содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Решение о проведении реконструкции конкретного объекта, количестве этажей и площади принимается с учетом особенностей застройки и архитектурно-планировочных решений.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не направлен на ухудшение положения субъектов градостроительных отношений.

Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении заявления Б. об оспаривании в части пункта 2.3.3.3 Регионального норматива градостроительной деятельности, утвержденного приказом управления архитектуры и градостроительства Воронежской области от 17 апреля 2008 года N 9-п, отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 25 декабря 2013 года.