Решение Воронежского областного суда от 28 января 2015 г. N 3-25/2015 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзацы 3, 4, 5 пункта 2.8 Административного регламента департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области, утвержденного приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11.01.2012 г. N 4

Решение Воронежского областного суда от 28 января 2015 г. N 3-25/2015

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Раковой В.Е.

при секретаре Юрловой Л.В.

с участием прокурора Болотовой О.И.,

а также с участием представителя департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области Д.И.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже дело по заявлению Б. О. В. о признании недействующим нормативного правового акта в части, установил:

приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11 января 2012 года N 4 утвержден Административный регламент департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, фактически занимаемых зданиями, строениями, сооружениями, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности".

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Воронежский курьер", N 3, 14.01.2012, "Собрание законодательства Воронежской области", 24.01.2012, N 2, ст. 42.

Документ определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по предоставлению земельных участков, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Департамента, их должностными лицами, взаимодействия Департамента с заявителями, с казенным учреждением Воронежской области "Управление земельных ресурсов" (далее - Учреждение), автономным учреждением Воронежской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Автономное учреждение) при предоставлении государственной услуги.

Пункт 2.6 Административного регламента содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги.

Согласно подпункту 2.6.1, для принятия решения о предоставлении земельного участка на определенном праве заявители обращаются в Департамент с соответствующим заявлением. Образцы заявлений о предоставлении земельных участков приведены в приложениях N 1 - 3 к настоящему Административному регламенту. Заявление на предоставление земельного участка на соответствующем праве оформляется в письменной форме (от руки или машинописным способом, может быть распечатано посредством электронных печатающих устройств (по выбору заявителя).

Пункт 2.8 Административного регламента устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.

В частности, в соответствии с абзацами 3, 4, 5 данного пункта в предоставлении земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование отказывается, если:

- документы, представленные заявителем, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;

- не представлены все документы, необходимые для принятия решения о предоставлении земельного участка;

- имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются.

Пункт 3.5 Административного регламента регулирует вопросы подготовки договора купли-продажи, договора аренды, договора безвозмездного срочного пользования земельным участком и их направление заявителям.

Согласно подпункту 3.5.2 названного пункта, начальник отдела договорной работы и администрирования платежей назначает ответственного исполнителя для подготовки и согласования проекта договора купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования земельным участком.

Сотрудник отдела на основании приказа Департамента о предоставлении земельного участка готовит проект договора купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования, который визируется начальником отдела.

Ответственный исполнитель в месячный срок со дня принятия приказа Департамента о предоставлении земельного участка направляет подготовленный проект договора купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования со всеми приложениями заявителю для подписания договора купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования с указанием срока, в который заявителю (заявителям) необходимо представить в Департамент подписанные и скрепленные печатью договоры.

В соответствии с подпунктом 3.5.3, подписанные и скрепленные печатью все экземпляры проектов договоров заявитель представляет в отдел.

Заявитель Б.О.В. обратился в Воронежский областной суд с требованием о признании недействующим со дня утверждения названного Административного регламента в части:

- пунктов 2.6 и 2.8 в отношении возможности отказа в предоставлении услуги при несоответствии заявления о предоставлении услуги форме, указанной в Административном регламенте;

- пункта 2.8 в отношении возможности отказа в предоставлении услуги при непредставлении документов, которые не должен представлять заявитель (в том числе которые изготавливаются органом, предоставляющим услугу, или запрашиваются по межведомственному запросу);

- пункта 2.8 в отношении слов "имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются";

- абзаца 3 пункта 3.5.2 в части отсутствия в направленных заявителю договорах купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования земельного участка подписи, печати департамента имущественных и земельных отношений и номера договора, а также в части слов "с указанием срока, в который заявителю (заявителям) необходимо предоставить в департамент подписанные и скрепленные печатью договоры";

- абзаца 1 пункта 3.5.3 в части слова "отдел".

В обоснование заявленных требований ссылался на несоответствие оспариваемых норм положениям части 6 статьи 7.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пункту 6 статьи 36 Земельного кодекса РФ, пункту 2 статьи 432 и пункту 1 статьи 433, пунктам 2 и 3 статьи 445 Гражданского кодекса РФ, а также критериям определенности правовой нормы, что в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 является самостоятельным основание к признанию этой нормы недействующей.

В судебное заседание заявитель не явился, о слушании дела извещен. В соответствии со ст. ст. 167, 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд посчитал возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав пояснения представителя департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области Д.К.Ю., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Болотовой О.И., суд находит заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Определяя компетенцию госоргана на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд учитывает, что согласно пунктам "в", "к" части 1 статьи 72, статье 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание предписания статьи 2, части 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации о полномочиях субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статей 3, 13 Федерального закона N 210-ФЗ, пункта 5.2 Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Воронежской области, утвержденного указом Губернатора Воронежской области от 27 мая 2011 г. N 214-у, пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 29 октября 2010 г. N 916, пункта 2 статьи 6, пункта 2 статьи 7 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 г. N 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", постановления Правительства Воронежской области от 8 мая 2009 г. N 365 "Об утверждении Положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области", суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Департамента, являющегося уполномоченным органом в сфере земельных отношений, определенным Правительством Воронежской области.

Оспариваемый документ опубликован в соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации", вступил в силу со дня его официального опубликования и является действующим.

Проверяя соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 названного Федерального закона административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных или муниципальных услуг.

Пунктом 6 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ определено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Согласно пункту 8 названной статьи, стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен предусматривать исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

Оспариваемым подпунктом 2.6.1 Административного регламента предусмотрена письменная форма подачи заявления (от руки или машинописным способом, может быть распечатано посредством электронных печатающих устройств (по выбору заявителя). Образцы заявлений о предоставлении земельных участков на определенном праве приведены в приложениях N 1 - 3 и предполагают наличие в них информации о заявителе, виде испрашиваемого права, возмездности, сроке пользования, сведений о земельном участке, сведений об объектах недвижимости, расположенных на земельном участке.

По мнению Б.О.В., подпункт 2.6.1 в совокупности с абзацем 3 пункта 2.8 можно толковать как допускающий отказ в предоставлении земельного участка в случае несоответствия письменной формы заявления установленным в Регламенте образцам (л.д. 4, 21).

Однако само по себе установление письменной формы подачи заявления о предоставлении земельного участка на определенном праве не противоречит положениям пунктов 1 и 3 статьи 2, пункту 2 статьи 4 Федерального закона N 210-ФЗ, которыми установлен заявительный порядок обращения за предоставлением услуг, а также части 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой для приобретения прав на земельный участок необходимо обращение с заявлением.

По своему содержанию утвержденные Административным регламентом образцы заявлений, приведенные в приложениях N 1 - 3, предполагают указание информации о персональных данных заявителя, изъявлении его воли относительно вида и условий испрашиваемого права, сведений об испрашиваемом земельном участке и расположенных на нем объектах недвижимости. По мнению суда, эта информация должна и может быть представлена заявителем самостоятельно, что является необходимым условием реализации права на предоставление услуги и соответствует приведенным выше положениям пункта 6 статьи 14 Федерального закона N 210-ФЗ.

Само по себе утверждение образцов заявлений носит формальный, рекомендательный характер, не возлагает на заявителя каких-либо дополнительных требований, не предусмотренных законом и нарушающих его права и законные интересы.

При таких обстоятельствах содержание подпункта 2.6.1 нельзя признать противоречащим требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, и суд не усматривает оснований к удовлетворению заявления Б.О.В. в указанной части.

Оспариваемый Б. О.В. абзац 3 пункта 2.8 Административного регламента предполагает возможность отказа в предоставлении государственной услуги в случае, если документы, представленные заявителем, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства.

Принимая во внимание, что утвержденные Регламентом образцы заявлений носят, как указал суд, рекомендательный характер, представляются обоснованными доводы Б.О.В. о том, что абзац 3 пункта 2.8 Административного регламента возможно толковать как допускающий неправомерный отказ государственного органа в предоставлении земельного участка в случае несоответствия письменной формы заявления установленным в Регламенте образцам, что противоречит пункту 8 статьи 14 Федерального закона N 210-ФЗ, и фактически расширяет перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, который должен быть исчерпывающим.

Пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ предусмотрено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного Федерального закона государственных и муниципальных услуг; заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

Непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 данного Закона, в орган, названный в абзаце первом части 1 статьи 7 этого же Закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги (часть 6 статьи 7.1 Федерального закона N 210-ФЗ).

Между тем, из буквального содержания абзаца четвертого пункта 2.8 Административного регламента следует, что в предоставлении государственной услуги отказывается в случае непредставления любого из документов, необходимых для принятия решения о предоставлении земельного участка. По мнению суда, такое содержание оспариваемой нормы не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и позволяет исполнительному органу отказать в предоставлении государственной услуги, в том числе и в случае непредставления документов, которые могут быть получены по межведомственному информационному запросу.

Абзац пятый пункта 2.8 Административного регламента в части отказа в предоставлении государственной услуги при наличии "соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельного участка, права на который приобретаются" также не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности и не соответствует федеральному законодательству.

Отказ в предоставлении государственной услуги при наличии решений правоохранительных органов не предусмотрен действующим законодательством в качестве оснований возникновения, обременения либо прекращения прав на земельные участки.

Пунктом 3 части 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что гражданские права и обязанности возникают из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности.

Оспариваемая заявителем норма в части слова "соответствующие" не позволяет определить судебные решения, устанавливающие гражданские права и обязанности в отношении земельного участка, на который претендует заявитель.

Кроме того, использование в абзаце пятом пункта 2.8 Административного регламента слов "соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов" не позволяет признать перечень оснований для отказа в предоставлении услуги по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование исчерпывающим.

В силу изложенного и исходя из положений части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации абзацы 3, 4, 5 пункта 2.8 оспариваемого Административного регламента подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части заявленных требований, касающихся оспаривания вопросов подготовки договора купли-продажи, договора аренды, договора безвозмездного срочного пользования земельным участком и их направления заявителям, суд не усматривает оснований к их удовлетворению.

В соответствии с частью 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В данном случае вопросы приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения урегулированы статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно части 6 которой в месячный срок со дня поступления указанного в пункте 5 настоящей статьи заявления о приобретении прав на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении земельного участка на праве собственности, в аренду или в случаях, указанных в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования. В месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Оспариваемый заявителем подпункт 3.5.2 Административного регламента предусматривает, что в месячный срок со дня принятия приказа Департамента о предоставлении земельного участка направляется подготовленный проект договора купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования со всеми приложениями заявителю для подписания договора купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования с указанием срока, в который заявителю (заявителям) необходимо представить в Департамент подписанные и скрепленные печатью договоры.

В приведенной норме суд не усматривает противоречий положениям части 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, из содержания которой в совокупности с частью 3 его статьи 3 следует, что непосредственно к порядку заключения договора подлежат применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

По мнению заявителя, абзац 3 подпункта 3.5.2 в части отсутствия указания на наличие в направленных заявителю договорах купли-продажи, аренды или безвозмездного срочного пользования земельного участка подписи, печати департамента имущественных и земельных отношений и номера договора, не соответствует пункту 2 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной, а также пункту 1 статьи 433 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта.

По мнению Б.О.В., из приведенных положений пункта 2 статьи 432 и пункта 1 статьи 433 Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает, что предложение заключить договор (оферта) должно содержать подписанный оферентом проект договора, иначе договор не может быть заключенным в момент получения оферентом акцепта.

Однако из буквального содержания приведенных правовых норм гражданского законодательства не следует утверждение заявителя о необходимости обязательного наличия в тексте направляемого проекта договора подписи, печати и номера договора оферента.

По мнению заявителя, оспариваемый им абзац 3 подпункта 3.5.2 в части, предполагающей возможность департамента при направлении проекта договора указывать срок, в который заявителю (заявителям) необходимо предоставить в департамент подписанные и скрепленные печатью договоры, противоречит пунктам 2 и 3 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающим 30-дневный срок рассмотрения проекта договора.

Тем не менее, оспариваемые положения нормативного правового акта нельзя признать противоречащими гражданскому законодательству, поскольку они не устанавливают какого-либо иного срока рассмотрения проекта договора, отличного от установленного в Гражданском кодексе, и сами по себе не ограничивают прав заявителя на рассмотрение проекта договора, предоставляемых статьей 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом усмотрение правоприменителя при исполнении данной нормы и определении срока представления подписанного и скрепленного печатью проекта договора следует считать ограниченным действием статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующей в указанной части правоотношения по заключению договора по распоряжению земельным участком.

Указывая на то, что субъектом правоотношений по поводу заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка является согласно пункту 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации орган государственной власти (в данном случае - департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области), а не его отдел, Б.О.В. считает противоречащим федеральной норме абзац 1 подпункта 3.5.3 Административного регламента, в соответствии с которым подписанные и скрепленные печатью все экземпляры проектов договоров заявитель должен представить в отдел договорной работы и администрирования платежей.

Оценивая приведенные доводы заявителя, суд находит их необоснованными.

Как следует из абзаца 2 подпункта 3.5.3 Регламента, договоры по распоряжению земельными участками от имени органа государственной власти субъекта Российской Федерации подписываются руководителем (заместителем руководителя) Департамента. Ответственный исполнитель отдела договорной работы и администрирования платежей в данном случае осуществляет техническую работу по предварительной проверке экземпляров договора, а затем передает их на подпись.

В данном случае департамент имущественных и земельных отношений, устанавливая правовое регулирование вопросов подготовки заключения договора на распоряжение земельными участками, не ввел каких-либо дополнительных процедур и не установил каких-либо препятствий и дополнительных обязанностей гражданам и юридическим лицам при реализации права на предоставление земельных участков, фактически занимаемых зданиями, строениями, сооружениями, помимо процедур, предусмотренных законодательством.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацы 3, 4, 5 пункта 2.8 Административного регламента департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, фактически занимаемых зданиями, строениями, сооружениями, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности", утвержденного приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11 января 2012 года N 4.

В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Судья:

В.Е. Ракова