Решение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 11 февраля 1998 г. N 3-4 "О признании недействительными ряда положений Устава Курганской области" (извлечение)

ГАРАНТ:

По результатам обжалования см. определение Верховного Суда РФ

В нижеприведенном абзаце документа не указан Закон, пункт которого обжалуется. По-видимому, речь идет о Законе Курганской области от 25 декабря 1996 года N 2.

Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Кургане 11 февраля 1998 года дело по заявлению прокурора Курганской области о признании противоречащими закону ст. 82, 98 Устава Курганской области в части ограничения пассивного избирательного права, по заявлению Лебедкина Н.Н. о признании недействительными ст. 1.4 Закона Курганской области "О внесении дополнений в Закон области "О выборах Главы Администрации (Губернатора) Курганской области", статей 80, 82, ч. 1 ст. 90, ст. 98, п. "а" и "л" ст. 106, ст. 108, ч. 6 и 7 ст. 154, ч. 12 ст. 168 Устава Курганской области.

ГАРАНТ:

По-видимому в приведенном выше абзаце присутствует опечатка. Статья 168 содержит только 3 части.

Прокурор Курганской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону ст. 82 и 98 Устава Курганской области в части ограничения пассивного избирательного права по продолжительности и срокам проживания на территории области и по максимальному возрасту. С аналогичным заявлением обратился Лебедкин Н.Н. В обоснование заявлений указали, что ограничение пассивного избирательного права сроком проживания в области не менее 1 года и достижением возраста 60 лет нарушает гарантированные Конституцией РФ право быть избранным. Указанные статьи Устава противоречат федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года, где содержится запрет на такого рода ограничения.

Лебедкин Н. Н. кроме того в заявлении просит признать недействительными ст.1.4 Закона Курганской области "О внесении дополнений в Закон области "О выборах Главы Администрации...", которой установлена возможность в случае повторного голосования голосование по одной, оставшейся кандидатуре на должность Губернатора области. В обоснование заявления указал, что голосование по одной кандидатуре лишает его конституционного права выбирать, т.к. голосование по одной кандидатуре превращается в формальность. В доказательство сослался на определение Конституционного Суда России от 4 ноября 1996 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Читинской областной Думы, где указано, что важнейшим условием свободных выборов является их альтернативность.

Лебедкин Н.Н. также просит признать недействительными ст. 80 Устава области, где установлено, что законодательная власть Курганской области осуществляется кроме Курганской областной Думы также населением непосредственно путем областного референдума. По его мнению положения данной статьи противоречат ст. 3 Конституции РФ и нарушают его право на участие в свободных выборах, поскольку этого термина в статье нет.

Ч. 1 ст. 90 Устава определяет, что Председатель областной Думы исполняет свои обязанности до первого пленарного заседания Думы нового созыва, что нарушает его право на управление государством через выборных представителей - депутатов Думы, т.к. Председатель Думы как депутат осуществляет свои полномочия свыше установленного для других депутатов срока. В доказательство сослался на Постановление Конституционного Суда России от 10 декабря 1997 года "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области", где указано, что продление исполнения обязанностей Председателя до избрания нового председателя противоречит принципу народовластия.

П. "а" ст. 106 Устава области в части обеспечения Губернатором территориальной целостности области по мнению Лебедкина противоречит ст. 80 Конституции РФ, т.к. территориальная целостность России обеспечивается Президентом РФ. Оспариваемое положение нарушает его право как гражданина государства Российская Федерация, поскольку он является частью народа этого государства.

П. "л" ст. 106 Устава области предоставляет право Губернатору принимать чрезвычайные меры до вынесения решения Президентом РФ о введении чрезвычайного положения. По мнению Лебедкина принятие чрезвычайных мер не входит в компетенцию главы субъекта федерации и нарушает его права и свободы, так как они могут быть ограничены лицом, не обладающим таким правом.

В ст. 108 Устава области указано, что исполнительно-распорядительные органы районов, г.Кургана, г.Шадринска входят в систему исполнительных органов государственной власти, что противоречит ст. 12 Конституции РФ, т.к. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Положение Устава нарушает его право как части населения муниципального образования на самостоятельность в решении местных вопросов.

Части 6 и 7 ст. 154 Устава области также противоречат ст. 12 Конституции РФ, т.к. государственная власть на уровне районов, городов не предусмотрена, и не может определять перечень вопросов, решения по которым принимаются только путем референдума, как это предусмотрено вышеуказанной статьей Устава. Также нарушается его право на самостоятельность в решении муниципальных вопросов.

В ст. 168 ч. 1 Устава области Губернатору Курганской области предоставлено право приостанавливать действия актов министерств и ведомств Российской Федерации, противоречащих законодательству, до рассмотрения в установленном порядке.

Заявитель считает, что такого права у субъекта Федерации нет, в т.ч. и у областной Думы, которой право приостановления актов министерств и ведомств также предоставлено указанной статьей. Этим положением нарушаются его права и свободы, т.к. ведомственный акт может содержать для него какие-либо правоустанавливающие моменты. В результате же приостановления он может лишиться предоставленных ему прав актом, например, Министерства образования.

Считает вышеперечисленные положения Устава Курганской области не соответствующими Конституции РФ и просит признать их недействительными, в т.ч. ст. 101, ч. 1.

Представитель Курганской областной Думы Усольцев Л.М. заявление прокурора области и Лебедкина Н.Н. в отношении противоречия федеральному закону ст. 82, 98 Устава Курганской области в части установления ограничений пассивного избирательного права по срокам и продолжительности проживания в Курганской области, по максимальному возрасту считает обоснованным.

В судебном заседании пояснил, что вышеуказанные нормы не согласуются с принятым в сентябре 1997 года федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав...". Областная Дума работает над внесением соответствующих изменений в Устав области в соответствии с федеральным законом.

Заявление Лебедкина в отношении других статей Устава области считает обоснованным только в части исполнения Председателем Думы обязанностей до избрания нового Председателя (ч. 1 ст. 90 Устава) и право Главы Администрации и областной Думы приостанавливать действия актов министерств и ведомств Российской Федерации (ч. 1 ст. 168 Устава области). Не возражает против признания указанных положений недействительными. В остальной части заявление считает необоснованным и пояснил, что ст. 80 Устава области не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству, не ущемляет прав Лебедкина, поскольку законодательная власть может осуществляться путем референдума. Решение референдума обязательны для исполнения. Право на свободные выборы предусмотрено ст. 38 Устава Курганской области.

Ч. 1 ст. 101 также не противоречит существующему законодательству. Содержание понятия "неприкосновенность" по отношению к Главе Администрации области носит общий характер и не исключает привлечения Главы Администрации к уголовной, административной, гражданско-правовой ответственности.

Это видно из ст. 103 Устава области, где предусмотрена возможность отрешения от должности в случае нарушения Губернатором федеральных и областных законов, по приговору суда.

Пункты "а" и "л" ст. 106 Устава области не противоречат закону, т.к. Губернатор является Главой субъекта федерации и должен обеспечивать соблюдение Федеративного договора о разграничении полномочий, в котором отмечена стабильность существующих между субъектами федерации границ.

Глава Администрации области в случае стихийных бедствий, катастроф, эпидемий на территории области может принять необходимые меры для борьбы с этими бедствиями.

Принимаемые Губернатором чрезвычайные меры не относятся к тем чрезвычайным мерам, которые применяются в случае введения Президентом РФ чрезвычайного положения.

Представитель Думы также указал, что заявитель путает понятия "органы местного самоуправления" и "исполнительно-распорядительные органы", поэтому в ст. 108 Устава нет противоречия закону. Исполнительно-распорядительные органы могут входить в систему органов государственной власти. Органы самоуправления, как указано в ст. 144 Устава, не входят в систему органов государственной власти. Права Лебедкина не нарушаются, например, тем, что ОВД района входит в систему исполнительной власти.

Части 6 и 7 ст. 154 Устава области не противоречат закону, т.к. субъект Федерации может в силу ст. 77 Конституции РФ образовать на уровне района, города орган государственной власти. Естественно, что решения местного референдума будут для него обязательными, что и указано в ч. 6 ст. 154 Устава. Поскольку создание органа государственной власти возможно на уровне муниципальных образований, эти органы при решении местных вопросов могут предложить (окончание строки в копии документа непропечатано).

Представитель Администрации области Голубева Т.А. признала обоснованность заявления прокурора области и Лебедкина Н.Н. в отношении оспариваемых положений ст. 82 и 98 Устава Курганской области, пояснила, что ограничение пассивного избирательного права по продолжительности и срокам проживания, по максимальному возрасту противоречат федеральному закону от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав...", нормы Устава области должны быть приведены в соответствие федеральному закону. Она, также считает обоснованным заявление Лебедкина Н.Н. о недействительности ч. 7 ст. 154 и ч. 1 ст. 168 Устава Курганской области, т.к. определение перечня вопросов, решения по которым принимаются только путем местного референдума, органом государственной власти района, города, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. В отношении права органов государственной власти субъекта федерации приостанавливать акты министерств и ведомств Российской Федерации полагает, что в силу принципа федерализма и осуществления порядка судебного обжалования актов министерств и ведомств, органы государственной власти Курганской области не могут без решения суда приостановить действие таких актов.

В остальной части заявление считает необоснованным, считает положения оспариваемых статей законными, в т.ч. и положение ч. 1 ст. 90 Устава области, в котором установлено исполнение обязанностей Председателя областной Думы до первого пленарного заседания Думы нового созыва. Продление срока исполнения обязанностей Председателем Думы возможно только на конкретно определенный срок, обусловленный первым пленарным заседанием, и предусмотрено регламентом Думы, что не противоречит Конституции РФ.

Заслушав заявление Лебедкина Н.Н., представителя Курганской областной Думы Усольцева Л.М., представителя Администрации Курганской области Голубеву Т.А., заключение прокурора Баркиной Л.В., полагавшей заявление прокурора Курганской области удовлетворить, заявление Лебедкина Н. Н. удовлетворить частично, в отношении оспариваемых положений ст. 82, 98, ч. 7 ст. 154, ч. 1 ст. 168 Устава Курганской области, суд считает заявление прокурора области обоснованным, заявление Лебедкина Н. Н. подлежащим удовлетворению частично, в отношении оспариваемых статей 82, 98, ч. 7 ст. 154, ч. 1 ст. 168 Устава Курганской области.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Принимаемые субъектом федерации нормативные акты в силу ст. 76 Конституции РФ должны соответствовать федеральным законам, принимаемым по предметам совместного ведения. Согласно ст. 4 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившего в силу с момента опубликования в "Российской газете" 30 сентября 1997 года, установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока проживания гражданина на территории субъекта федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Не допускается также установление максимального возраста кандидата.

Исходя из установлений ст. 72, 76 Конституции РФ, ст. 4 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." статьи 82 и 98 Устава Курганской области в части ограничений пассивного избирательного права по срокам проживания и по максимальному возрасту следует признать недействительными.

Недействительным следует признать и ч. 7 ст. 154 Устава Курганской области, где устанавливается определение перечня вопросов, решения по которым принимаются только путем референдума, также органом государственной власти района, города, наряду с органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130 Конституции России, ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" самостоятельно решает вопросы местного значения местное самоуправление.

Определение перечня вопросов на местный референдум органом государственного управления нарушает конституционный принцип самостоятельности местного управления в решении вопросов местного значения, противоречит Конституции РФ и Федеральному закону. Положения ч. 7 ст. 154 Устава области в силу ст. 76 Конституции РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Доводы представителя Думы, что субъект федерации может создать орган государственной власти в районе, городе, который может внести предложение о рассмотрении вопросов на референдум, несостоятельны. Из смысла ч. 7 ст. 154 Устава области вытекает, что она носит императивный характер, следовательно допускает вмешательство органов государственной власти в решение местных вопросов, что нарушает права населения муниципального образования, в т.ч. и Лебедкина как части этого населения.

Доводы Лебедкина Н.Н. о нарушении его прав предоставлением возможности органам государственной власти Курганской области приостанавливать действия актов министерств и ведомств Российской Федерации, о чем указано в ч. 1 ст. 168 Устава области, убедительны.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти. Министерства и ведомства в силу ст. 110 Конституции РФ осуществляют исполнительную власть Российской Федерации в составе Правительства России. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ) и могут быть отменены Президентом России. Акты министерств и ведомств в силу ст. 116 ГПК РФ, ст. 23 АПК РФ могут быть обжалованы соответственно в Верховный Суд России, Высший Арбитражный Суд России. Права приостанавливать действия актов министерств и ведомств Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено. В силу единства системы исполнительной власти акты министерств и ведомств России имеют приоритет над актами субъектов в Российской Федерации, принятыми органами исполнительной власти.

Курганская областная Дума также не вправе приостанавливать вышеуказанные акты министерств и ведомств, т.к. это нарушает принцип равенства законодательной, исполнительной и судебной власти, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ.

Доводы Лебедкина Н.Н., что ст. 1.4 Закона области "О внесении дополнений в Закон Курганской области "О выборах Главы Администрации...", статьи 80, 101 ч. 1, ст. 106 п. "а", "л", ст. 108, ст. 154 ч. 6, противоречат федеральному законодательству и потому нарушают его права и свободы, неосновательны.

Конкретизация ст. 33 Закона "О выборах Главы Администрации..." положением, что при повторном голосовании возможно голосование по одной оставшейся кандидатуре, согласуется со ст. 59 п. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." от 19 сентября 1997 года. В указанной статье субъектам Федерации предоставлено право предусматривать в своих законах возможность голосования по одной кандидатуре в случае повторного голосования.

Ссылка Лебедкина на определение Конституционного Суда России от 4 ноября 1996 года необоснованна, т.к. в этом определении идет речь о выборах, а не о повторном голосовании. Содержание этих понятий различно. Выборы - единый процесс, повторное голосование - часть этого процесса, продолжение выборов, и подменять эти понятия одно другим нельзя. Об этом пояснили в суде и представители Думы и областной Администрации.

Ст. 80 Устава области не противоречит Конституции РФ. В ст. 3 Конституции РФ предусмотрен референдум как выражение непосредственной власти народа. Решения, принятые на референдуме обязательны для исполнения, т.е. носят силу закона, поскольку в дальнейшем утверждении не нуждаются. Право Лебедкина на участие в управлении делами субъекта федерации или муниципального образования не нарушено.

Статья 101 ч. 1 Устава области, провозглашающая неприкосновенность Главы Администрации области на территории Курганской области, носит общий характер. Из смысла этого положения нельзя сделать вывод об исключении Главы Администрации области из состава субъектов уголовного и административного права. Напротив, из текста ст. 103 Устава области видно, что Губернатор может быть отрешен от должности в случае вступления в силу приговора или решения суда в отношении его, т.е. ответственность Губернатора не исключается. Права и свободы Лебедкина Н.Н. не нарушаются.

Пункт "а" ст. 106 Устава области, где указывается на обеспечение губернатором территориальной целостности области, также не противоречит Конституции РФ.

В силу ст. 72 п. "б" Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта находится защита прав и свобод человека и гражданина: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Согласно ст. 67 п. 3 Конституции РФ границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Из смысла этих статей не вытекает, что субъект Федерации, его Глава, обеспечивая территориальную целостность области, посягают на суверенитет государства Россия, как это толкует Лебедкин статью 106 п. "а".

Довод Лебедкина, что Губернатор может обязать его выйти на защиту границ области, ничем не подтвержден. Субъект федерации по Конституции не имеет вооруженных формирований, губернатор не наделен полномочиями по призыву на военную службу.

Пункт "л" ст. 106 Устава также не противоречит федеральным законам в силу вышеуказанного п."б" ст. 72 Конституции РФ, а также п."з" этой статьи, где к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями. Губернатор не только вправе, но и обязан принимать необходимые меры в этих случаях. Юридическое содержание понятия "чрезвычайные меры" в п. "л" ст. 106 Устава не тождественно понятию "чрезвычайные меры", которые раскрываются в Законе РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении", которое вводится Президентом РФ. Это видно из ст. 133 Устава области, где указано на введение чрезвычайного положения только Президентом РФ, установлено, что перечень чрезвычайных мер устанавливается Указом Президента РФ.

Статья 108 Устава области находится в соответствии со ст. 77 Конституции РФ, где установлено, что в пределах своих полномочий органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России. В ст. 108 Устава говорится об исполнительно-распорядительных органах районов, городов, а не об органах местного самоуправления. Ст. 144 Устава области прямо указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Заявитель Лебедкин в данном случае смешивает разные понятия по своему статусу. Вхождение исполнительно-распорядительных органов районов, городов в систему государственной власти соответствует Конституции РФ и прав Лебедкина не нарушает.

Часть 6 ст. 154 Устава Курганской области определяет, что решения, принятые путем местного референдума, обязательны для исполнения органами государственной власти районов, городов Курганской области. Лебедкин оспаривает эту часть в том смысле, что на уровне районов, городов не может быть органов государственной власти, такие органы законом не предусмотрены. Введение такого понятия, по мнению Лебедкина, нарушает право на местное самоуправление, в т.ч. и его права как части населения муниципального образования. Его выводы несостоятельны.

Согласно ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и федеральными законами. Следовательно субъект Федерации может создать орган государственной власти на уровне муниципального образования, что не означает право этого органа вмешиваться в решение местных вопросов. Если такой орган будет создан, то обязательность для него решений местного референдума, введенная ч. 6 ст. 154 Устава области, только подчеркивает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Таким образом право Лебедкина на участие в местном самоуправлении не нарушается.

Не подлежит удовлетворению и заявление в части оспаривания ст. 90 ч. 1 Устава области, где указывается, что Председатель областной Думы исполняет свои обязанности до первого пленарного заседания Думы нового созыва. В ст. 9 Закона Курганской области "О Курганской областной Думе" предусмотрен порядок деятельности Думы, по которому первое пленарное заседание Думы собирается не позднее чем через 3 недели после избрания - Председателем Думы предыдущего созыва. Этот закон принят в соответствии со ст. 77 Конституции РФ о самостоятельности в установлении системы органов государственной власти субъектами Российской Федерации. Следовательно ч. 1 ст. 90 Устава Курганской области не противоречит Конституции РФ.

Ссылка заявителя на п. 7 Постановления Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области" от 10 декабря 1997 года, где разрешается вопрос о продлении полномочий Председателя Думы до избрания нового председателя, неосновательно. В Уставе Тамбовской области полномочия Председателя Думы продлеваются на неопределенный срок, в связи с чем это положение и признано не соответствующим Конституции. Лебедкин в суде разъяснил свою позицию, указал, что после избрания нового состава Думы, по его мнению, никто не должен исполнять обязанности Председателя. Из этого следует, что в течение 3 недель после выборов будет существовать только исполнительная власть, что противоречит принципу разделения и равенства законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ). В данном случае право Лебедкина на участие в управлении через избранных представителей положением ч. 1 ст. 90 Устава Курганской области не нарушается.

В ходе рассмотрения дела установлено, что некоторые права Лебедкина Н.Н. действительно нарушены, в связи с чем дело рассмотрено по существу.

Лебедкин Н.Н. в судебном заседании отказался от заявления в части оспаривания п. "г" ст. 106 Устава области. Отказ судом принят, постановлено определение, поэтому в этой части дело по существу не рассматривалось.

Руководствуясь ст.ст. 3, 12, 72, 77, 130 Конституции РФ, ст. 4, 59 Закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ст. 2, 3 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 191, 197, 239-1, 239-7 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Курганской области и Лебедкина Николая Николаевича о признании недействительными ст. 82, 98 Устава Курганской области в части, удовлетворить.

Признать недействительными ст. 82, 98 Устава Курганской области в части ограничения пассивного избирательного права по продолжительности и срокам проживания гражданина на территории Курганской области, по максимальному возрасту со дня вступления в силу Закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, т.е. с 30 сентября 1997 года.

Заявление Лебедкина Н.Н. о признании недействительными ст. 1.4 Закона Курганской области "О внесении дополнений в Закон Курганской области "О выборах Главы Администрации (Губернатора) Курганской области", ст. 80, ст. 90 ч. 1, ст. 101 ч. 1, п. "а" и "л" ст. 106, ст. 108, ст. 154 ч. 6 и 7, ст. 168 ч. 1 Устава Курганской области удовлетворить частично.

Признать недействительным со дня издания ч. 7 ст. 154 в части полномочий государственных органов власти на определение перечня вопросов на местном референдуме, ч. 1 ст. 168 Устава Курганской области.

В остальной части заявление Лебедкина Н.Н. оставить без удовлетворения.