Решение Курганского областного суда от 21 декабря 2000 г. "Ряд положений Закона Курганской области "О земле" признаны судом противоречащими федеральному законодательству" (извлечение)

4 марта 1998 года Курганской областной Думой принят Закон N 103 "О земле", который опубликован в газете "Новый мир". Пунктом 4.1.1 статьи 4 Закона Курганской области от 4 марта 1998 года N 103 предусмотрены полномочия Администрации Курганской области по организации ведения государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель, государственной регистрации прав на землю. Пунктом 8.2.4 статьи 8 этого закона предписано указывать в документах государственной регистрации категорию земель. В статье 60 закона говорится о документах о правах на земельные участки, об обязанности ранее выданных документов о праве на земельный участок в случае совершения сделок с землей в органы государственной регистрации прав на земельные участки. Статьи 61 и 62 закона предусматривают обязательства субъектов общественных отношений по государственной регистрации прав на земельные участки и основания для такой регистрации. В пункте 63.2 статьи 63 закона указывается на обязанность участников общей собственности на земельные участки по заключению договора о распределении прав и обязанностей и определению порядка использования земельного участка, а также их обязанности регистрации этого договора. Пунктами 65.2.3 и 65.2.12 статьи 65 закона предусмотрены обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по установлению и сохранению межевых, геодезических и других специальных информационных знаков на земельные участки, а также иные их обязанности, предусмотренные федеральными законами, законами Курганской области и законами местного самоуправления. В пунктах 66.2 и 66.3 статьи 66 закона Курганской области говорится о возможности лица от осуществления* принадлежащих ему прав на земельный участок, за исключением случаев, когда такой отказ затрагивает права и интересы других лиц и наносит ущерб окружающей природной среде и об обязанности такого лица регистрировать прекращение прав на земельные участки. Пунктом 69.2 статьи 69 закона предусмотрена возможность расторжения договора о предоставлении органами исполнительной власти или органами местного самоуправления по инициативе любой из сторон по договору, по требованию органов прокуратуры, уполномоченных органов государственной власти по контролю за использованием и охраной земель при нарушении обязательных правил установленных законами и иными правовыми актами. В статье 75 закона указаны основания реквизиции и конфискации земельного участка и права лиц, у которых реквизируются и конфискуются эти участки. Статьей 84 Закона Курганской области предусмотрены возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства и обязанность владельца самовольной постройки сноса ее.

Прокурор Курганской области в порядке ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года) и ст. 41 ГПК РСФСР обратился в суд с заявлением об отмене указанных выше пунктов и статей Закона Курганской области "О земле", принятого Курганской областной Думой, как противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В судебном заседании прокурор уточнил свои требования, просит, помимо указанных им пунктов и статей закона, признать недействующим и не подлежащим применению не полностью статью 60, а только пункт 60.2 из этой статьи закона.

Правительство Курганской области заявление прокурора Курганской области признало полностью.

Представитель регистрационной палаты Курганской области также признал требования прокурора Курганской области.

Курганская областная Дума заявление прокурора Курганской области не признала. В обосновании своих возражений указали, что Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" предусмотрены полномочия субъекта РФ устанавливать дополнительные сведения земельного кадастра, что было и предусмотрено Законом Курганской области, другие оспариваемые прокурором области положения закона соответствуют федеральному законодательству, поскольку они дублируют законодательство РФ.

Представители федерального учреждения "Земельная кадастровая палата" и комитета по земельным ресурсам и землеустройству заявление прокурора считают подлежащим частичному удовлетворению, поскольку только часть указанных прокурором области норм Закона Курганской области не соответствуют требованиям федерального закона.

Редакция газеты "Новый мир" просит рассмотреть дело в отсутствии их представителя.

Выслушав объяснения прокурора Курганской области, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Курганской области, судебная коллегия приходит к следующему.

Как разъяснено в п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 года "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (Конституция Российской Федерации, других законов, указов, распоряжений Президента Российской Федерации, решений представительных органов власти краев, областей и т.д.).

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Земельное законодательство и вопросы владения, пользования и распоряжения землей отнесено пунктами "в" и "к" ст. 72 Конституции РФ в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п.2 и 5 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречит федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Главой 17 ГК РФ предусмотрено право собственности и другие вещные права на землю, то есть земля тем самым включается в предмет гражданского права. Между тем, в связи с тем, что до настоящего времени не принят Государственной Думой Земельный кодекс РФ, согласно ст.13 Федерального Закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (Вводного закона) приостановлено действие главы 17 ГК РФ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в нижеприведенном абзаце имеет место некорректная ссылка. 25 апреля 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР (а не РФ, как указано в тексте)

Таким образом нормативной базой, применяемой при рассмотрении настоящего спора являются Конституция РФ, Гражданский кодекс (за исключением его главы 17), Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Земельный кодекс РФ, принятый 25 апреля 1991 года в части не противоречащему федеральному законодательству и Закон Курганской области "О земле".

Отрасль земельного законодательства является самостоятельной отраслью права, под которой понимается совокупность юридических норм, регулирующих один и тот же вид земельных отношений при помощи определяемого им метода правового регулирования. Таким образом субъект РФ вправе в силу ст.ст.72, 76 Конституции РФ вправе регулировать своими законами земельные отношения на территории этого субъекта в той степени, в которой эти законы не противоречат федеральному законодательству Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" государственное регулирование в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или через федеральный исполнительный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами. Пунктом 2 статьи 10 этого закона субъектам РФ предоставляется право лишь устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра.

Из анализа п. 4.1.1. Закона Курганской области "О земле" видно, что полномочия по ведению земельного кадастра области возложены на Администрацию Курганской области, что противоречит ст.ст.9 и 10 Федерального закона "О государственном земельном кадастре". Данный пункт не содержит дополнительных сведений по ведению государственного земельного кадастра. Термин "организация ведения земельного кадастра" по своей смысловой нагрузке русского языка означает основать, создать, подготовить государственный земельный кадастр, а не создание перечня дополнительных сведений этого кадастра, о чем говорит представитель областной Думы.

ГАРАНТ:

На день вынесения настоящего решения Земельный кодекс РФ принят не был. По-видимому, в нижеприведенном абзаце имеется в виду ст. 114 Земельного кодекса РСФСР

Установлено, что на основании ст. 9 Федерального закона "О государственном земельном кадастре", Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в Курганской области создано 2 июня 2000 года Федеральное государственное учреждение "Земельная кадастровая палата", которое в силу своего Устава (п. 2.1) и федерального законодательства осуществляет ведение земельного кадастра. Организация проведения землеустройства отнесена в силу ст. 114 Земельного кодекса РФ к компетенции органов законодательной власти, комитета по земельной реформе.

ГАРАНТ:

На день вынесения настоящего решения Земельный кодекс РФ принят не был. По-видимому, в нижеприведенном абзаце имеется в виду ст. 109 Земельного кодекса РСФСР

Структура, содержание и порядок мониторинга земель в силу ст. 109 Земельного кодекса РФ устанавливается Правительством РФ и не отнесено к компетенции администрации субъекта РФ. Регистрация прав на земельный участок, как объект недвижимости, осуществляется учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и к компетенции Правительства Курганской области не относится.

В связи с вышеизложенным суд приходит к выводу, что п. 4.1.1 статьи 4 Закона Курганской области "О земле" противоречит ст.ст.9, 10 Федерального закона "О государственном земельном кадастре". Пункт 8.2.4, пункт 60.2 статьи 60, статья 61, статья 62 и пункт 63.2 статьи 63 Закона Курганской области также противоречат федеральному законодательству, в частности ст.3 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

В соответствии с ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам, недвижимому имуществу, недвижимости относятся среди прочих вещей и земельные участки. Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" законодательство Российской Федерации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают нормативные акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Из этой нормы закона следует, что субъект РФ вправе лишь регулировать вопросы о создании и структуре учреждений по регистрации недвижимости, о поэтапном развитии системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В указанных выше статьях Закона Курганской области говорится о содержании документа государственной регистрации на недвижимое имущество, регистрации прав на это имущество и сделок с ним в целом. Таким образом, Курганская областная Дума регулируя своим законом отношения по регистрации земельных участков и сделок с ними, вышла за пределы своей компетенции, определенных ст. 3 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и ст.76 Конституции РФ.

Кроме того, пункт 63.2 статьи 63 оспариваемого закона, предписывающего участникам общей собственности в обязательном порядке заключать договор по распределению прав и обязанностей между ними противоречит ст.421 ГК РФ.

Пункт 65.2.3 и пункт 65.2.12 Закона Курганской области "О земле" противоречит требованиям ст. 53 Земельного кодекса, которой определены обязанности собственников земельных участков, землевладельцев и арендаторов. Возложение на субъектов прав на земельные участки дополнительных обязанностей, ущемляет права последних, а также противоречит ст. 53 указанного выше закона и требованиям ст. 55 Конституции РФ, которой предписано, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Пункт 66.2 и пункт 66.3 статьи 66 Закона Курганской области закрепляют правила отказа субъекта земельных отношений от осуществления принадлежащих им прав на земельный участок, за исключением случаев, когда такой отказ затрагивает права и интересы других лиц и наносит ущерб окружающей природной среде, а также обязательность регистрации прекращения прав на земельный участок. Данные нормы закона устанавливают пределы ограничения прав как правообладателей земельных участков так и третьих лиц. Статьей 9 ГК РФ закреплено свободное распоряжение гражданином и юридическим лицом принадлежащими им правами и осуществление их по своему усмотрению.

Пределы осуществления гражданских прав установлены пунктом 1 статьи 10 ГК РФ, в которой установлен запрет граждан и юридических лиц на совершение действия, осуществляемых исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребить правом в иных формах. Законом Курганской области установлены иные пределы ограничения гражданских прав их обладателями, нежели установлены федеральным законом. Как видно из анализа п. 1 ст. 10 ГК РФ, законом установлен запрет на злоупотребление правом в любых его формах. Закон Курганской области ограничил пределы злоупотребления правом* субъектов земельных правоотношений, чем также нарушены права третьих лиц. Пункт 66.3 ст. 66 Закона Курганской области регулирует земельные правоотношения в области регистрации прав на этот объект недвижимости, что не входит в компетенцию субъекта РФ на основании ст. 3 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Первое предложение пункта 66.3 статьи 66 Закона Курганской области несмотря на то, что оно и соответствует требованиям пункта 2 ст. 9 ГК РФ, однако оно связано смысловой нагрузкой со вторым предложением этого пункта и соответственно также не может быть признанным соответствующим федеральному законодательству.

Пункт 69.2 Закона Курганской области "О земле" на основании ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" не соответствует требованиям ст. 450 ГК РФ, которой предусматривается расторжение договора либо соглашением сторон по договору, либо по решению суда по предусмотренным в этой норме закона основаниям. Статья 166 ГК РФ неприменима для регулирования отношений по расторжении договоров, поскольку эта норма закона относится к разделу недействительности сделок, имеющего разное правовое значение с расторжением договора.

Статья 75 Закона Курганской области "О земле" практически повторяет положения статей 242 и 243 ГК РФ и соответствует требованиям федеральному законодательству. В пункте 1 статьи 75 указанного выше закона не соответствуют требованиям ст. 242 ГК РФ слова "для государственных и муниципальных нужд". В этой норме закона предусмотрены чрезвычайные обстоятельства, для устранения которых необходимо изъятие у собственника имущества. Цель реквизиции - обеспечить безопасность граждан, спасти имущество или уничтожить зараженных животных в чрезвычайных случаях. В самой норме закона заложена цель такого изъятия имущества. В статью 75 Закона Курганской области областной Думой заложена цель реквизиции - для государственных и муниципальных нужд, которая имеет иное смысловое значение нежели предусмотрено федеральным законом (статьей 242 ГК РФ). Более того, дополнительное указание цели реквизиции земельного участка в норме закона не требуется, поскольку случаи, при которых возможно такое изъятие земельного участка, определяют цель реквизиции. Изъятие и выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд является иным способом приобретения права собственности. Таким образом статья 75 областного закона, за исключением слов "для государственных и муниципальных нужд" соответствует требованиям ст.ст.242, 243 ГК РФ, ст.ст.72, 76 Конституции РФ.

Статьей 84 Закона Курганской области "О земле" регулирует отношения по возмещению вреда, причиненного земельным законодательством и отношения по сносу самовольных построек, расположенных на земельных участках.

ГАРАНТ:

На день вынесения настоящего решения Земельный кодекс РФ принят не был. По-видимому, в нижеприведенном абзаце имеется в виду ст. 54 и ст. 126 Земельного кодекса РСФСР

Суд полагает, что пункты 84.1., 84.2, и 84.3 соответствуют требованиям ст.ст.54, 126 Земельного кодекса РФ от 25 апреля 1991 года, ст. 1064 ГК РФ ст.ст.72, 76 Конституции РФ.

Остальные пункты статьи 84 (с 4 по 7 пункты) Закона Курганской области "О земле" приняты Курганской областной Думой с превышением предоставленной ей Конституции РФ полномочий (ст.ст.71, 72), поскольку ими регулируются отношения по сносу самовольных строений, то есть не связанные с землей. Вопросы по сносу самовольных строений являются предметом гражданского законодательства, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации.

ГАРАНТ:

На день вынесения настоящего решения Земельный кодекс РФ принят не был. По-видимому, в нижеприведенном абзаце имеется в виду Земельный кодекс РСФСР

Доводы прокурора о том, что отношения по реквизиции и конфискации земельных участков, а также по возмещению вреда, причиненного нарушением земельного законодательства должны регулироваться только федеральным законодательством и к компетенции субъекта РФ не относится, суд находит ошибочными. Как отмечалось выше судом, земельное законодательство является отдельной отраслью права, которое относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта РФ. Земельное законодательство, отличающееся от гражданского предметом и методом правового регулирования должно соответствовать требованиям гражданского законодательства. Указанные нормы Закона (ст.ст.75, 84 пункты 1-3 Закона Курганской области) соответствуют требованиям федерального законодательства, в частности Гражданскому кодексу, Земельному кодексу РФ и Конституции РФ. Дублирование в законах субъекта РФ правил федерального законодательства в пределах предоставленных субъектам РФ полномочий не запрещено законом.

Невозможность принятия субъектами РФ земельного законодательства, соответствующего федеральному законодательству, противоречило бы ст. 72 Конституции РФ.

Согласно ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" настоящее решение должно быть опубликовано в газете "Новый мир", которая является официальным печатным органом Курганской области.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.13 ГК РФ, ст.ст. 191 - 197 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Курганской области удовлетворить частично. Признать противоречащими федеральному законодательству РФ, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 4.1.1. статьи 4, пункт 8.2.4. статьи 8, пункт 60.2 статьи 60, статью 61, статью 62, пункт 63.2 статьи 63, пункт 65.2.3 и пункт 65.2.12 статьи 65, пункт 66.2 и пункт 66.3 статьи 66, пункт 69.2 статьи 69, пункт 75.1 статьи 75 слова "для государственных и муниципальных нужд", пункты 84.4., 84.5., 84.6., 84.7. статьи 84 Закона Курганской области "О земле" от 4 марта 1998 года за N 103.

В соответствии с ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" обязать общественно-политическую газету "Новый мир" опубликовать сообщение о принятии данного решения в срок 20 дней со дня вступления его в законную силу.

В остальной части заявление прокурора Курганской области оставить без удовлетворения.