Решение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 27 декабря 2000 г. N 3-128 "Отдельные нормы Закона Курганской области "Об охране окружающей природной среды Курганской области" признаны судом противоречащими федеральному законодательству, как ограничивающие права хозяйствующих субъектов и ущемляющие права граждан" (извлечение)

Решение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда
от 27 декабря 2000 г. N 3-128
(извлечение)

ГАРАНТ:

О соответствии настоящего решения закону см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2001 года N 82Г01-7

По-видимому, в нижеприведенном абзаце имеется в виду Закон Курганской области от 2 октября 1998 года N 163 "Об охране окружающей среды Курганской области"

Прокурор Курганской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими Федеральному законодательству РФ, недействующими и не подлежащими применению положений Закона Курганской области от 2 октября 1998 года "Об охране окружающей природной среды", указав, что вопросы лицензирования природопользования, размещения на территории области химического оружия, введение специального налогообложения экологически опасной продукции, платы за использование атмосферного воздуха, ненормированного сброса сточных вод, обращения с отходами, т.е. п. 6.1.12 ст. 6, ст. 15, п. 19.2.4.3 ст. 19; п. 23.2, п.23.3 ст. 23, ст. 24; п. 34.1, п.34.4 ст. 34, п. 41.6 ст. 41; п. 70.1, п. 70.2 ст. 70 противоречат Федеральному законодательству РФ.

Представитель Курганской областной Думы Шанауров К.В. с заявлением не согласился, считал, что дело подлежит прекращению в связи с неподведомственностью спора суду общей юрисдикции, поскольку прокурором фактически поставлен вопрос о превышении субъектом РФ своих полномочий по изданию обжалуемого закона. По существу заявления, представитель областной Думы пояснил, что закон области Федеральному законодательству РФ не противоречит, а принят субъектом РФ в соответствии с его компетенцией. Вопросы лицензирования природопользования относятся к совместному ведению РФ и субъекта РФ - Курганской области, по которым последним урегулированы данные отношения. Запрет на транзитные перевозки химического оружия по территории области законодательством РФ не предусмотрен, при этом порядок перевозки химического оружия и т.д. устанавливается по согласованию с субъектом РФ. Введение специального налогообложения экологически опасной продукции и т.д. - не означает введение специального налога, а является регулированием законно установленных налогов в части их размера, льгот и т.д. Плата за использование атмосферного воздуха является платой за природопользование, что предусмотрено Федеральным законодательством РФ. Ненормированный сброс сточных вод не означает сброс неочищенных и необезвреженных вод, при этом данная норма не действует до установления Российской Федерацией определенного порядка. Статьи закона об обращении с отходами воспроизводят положения Федерального закона и последнему не противоречат.

Кроме этого, обжалуемый закон не нарушает прав и свобод граждан и т.д., поэтому заявление прокурора удовлетворению не подлежит.

Представитель Администрации Курганской области Новолодская О.И. с заявлением прокурора области согласилась, за исключением ст. 70 Закона, указав, что положения п. 70.1 и 70.2 данной статьи дублируют нормы Федерального законодательства РФ и соответственно ему не противоречат.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд считает, что заявление прокурора области подлежит удовлетворению частично.

Прокурор области в заявлении указывает, что п. 6.1.12 ст. 6, п.23.2, п.23.3 ст. 23, ст. 24 обжалуемого Закона, регулирующие порядок лицензирования природопользования, противоречат требованиям ст. 22, 49 Гражданского кодекса РФ, согласно которых субъекты РФ не вправе осуществлять законодательное регулирование по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности, ограничивать права граждан и юридических лиц.

Согласно п. 6.1.12 ст. 6 обжалуемого Закона, установлено, что предоставление горных отводов для разработки полезных ископаемых, находящихся в ведении области, а также получение лицензий на проведение этих работ и т.д., относится к полномочиям Администрации Курганской области.

Суд считает, что данная ст. 6 не противоречит Федеральному законодательству РФ, т.к. обжалуемый Закон Курганской области регулируют природоохранительные отношения в РФ, в частности отношения пользования недр, что находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72 п. "к" Конституции РФ, ст. 2 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды (в редакции Закона РФ от 2 июня 1993 года), ст. 2 Закона РФ "О недрах").

В соответствии с п. 11 ст. 4 Федерального Закона РФ "О недрах", к компетенции органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях, относится - лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения.

Учитывая изложенное, Администрация Курганской области вправе осуществлять лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр, находящимися в ведении области. Данным пунктом 6.1.12 определены только полномочия Администрации Курганской области по выдаче лицензий, но не конкретные виды работ, на проведение которых необходимо ее получение.

Кроме этого, в соответствии со ст. 10.1 п. 10 Закона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 года (в редакции от 2 января 2000 года), основанием для получения права пользования участками недр местного значения является установленный органами представительной власти субъектов РФ порядок получения права пользования участками недр. Учитывая положения ст. 13 данного Закона РФ, регулирующий порядок выдачи лицензий на пользование участками недр и ст. 4 п. 11 этого же Закона РФ, предоставляющий субъекту РФ право лицензирования видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения, можно сделать вывод, что субъекты РФ вправе устанавливать порядок предоставления данных участков недр и производить выдачу лицензий на виды деятельности, связанных с пользованием этими участками недр местного значения. В связи с этим, п. 6.1.12 ст. 6 обжалуемого Закона области Федеральному законодательству РФ не противоречит.

В п. 23.2, 23.3 обжалуемого Закона Курганской области установлен порядок лицензирования природоохранительной деятельности, на которую Закон РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 года не распространяется (ст. 1). Указанная деятельность регулируется Федеральным законодательством РФ, в частности Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года N 2060-1.

В соответствии со ст. 49 ГК РФ, определяющей правоспособность юридического лица, отдельными видами деятельности перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься на основании специального разрешения (лицензии).

Таким образом, виды деятельности, подлежащие лицензированию должны быть определены законодательством РФ, а при отсутствии законодательного урегулирования - подзаконными нормативными актами РФ (ст. 4 Закона РФ "О введении в действие ч. 1 ГК РФ" от 30 ноября 1994 года).

В обжалуемом Законе Курганской области, п. 24.3 ст. 24, во втором предложении указано, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию определяется действующим законодательством, при этом не указано каким законодательством - Российской Федерации или ее субъекта.

Из объяснений представителя областной Думы в судебном заседании видно, что речь в данном случае идет о законодательном регулировании Курганской областью, как субъектом РФ, в связи с чем, учитывая правовую неопределенность данной статьи, ее толкование представителем областной Думы, суд считает, что это положение противоречит Федеральному законодательству РФ, т.к. субъекты РФ не вправе устанавливать виды деятельности подлежащие лицензированию.

В остальной части обжалуемые положения ст. 24, п.23.2; 23.3 ст. 23 Федеральному законодательству РФ не противоречат, т.к. они определяют порядок лицензирования, при этом указанное соответствует Федеральному закону РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды", в ст. 9 которого предусмотрено право выдачи разрешений на использование природной среды, ее ресурсов, субъектом РФ. Данным Законом РФ понятия - разрешение и лицензия имеют одинаковое значение, что следует из содержания ст. 18 Закона.

В Положении "О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды", утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 года N 168, определен порядок лицензирования, указаны органы, осуществляющие данные действия, при этом данный порядок является аналогичным, который установлен обжалуемым Законом Курганской области.

Довод прокурора, что субъекты РФ не вправе осуществлять правовое регулирование по отношениям, относящимся к компетенции РФ, не может быть принят во внимание, т.к. законодательство об охране окружающей среды, недрах, водное и т.д. находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Суд считает обоснованным мнение прокурора о противоречии ст. 15 обжалуемого Закона Курганской области Федеральному законодательству РФ, в частности Закону РФ "Об уничтожении химического оружия" от 2 мая 1997 года N 76, которым определено понятие перевозки химического оружия только в пределах субъекта РФ (ст. 1). Кроме этого, вопросы размещения объектов по уничтожению химического оружия подлежат согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, а не с учетом их согласия, как указано в обжалуемой статье, что имеет разное смысловое и соответственно правовое значение. По смыслу Федерального закона - транзитные перевозки химического оружия при его уничтожении по территории РФ запрещены.

Довод представителя областной Думы о том, что при использовании химического оружия необходимы его транзитные перевозки, не может быть принят во внимание, т.к. в соответствии со ст. 3 указанного выше Федерального закона РФ, его действие распространяется и на проведение научно-исследовательских и иных видов работ, связанных с уничтожением химического оружия.

Учитывая, что при указанных положениях, противоречащих Федеральному законодательству РФ, ст. 15 областного Закона теряет смысл, она подлежит признанию противоречащей Федеральному законодательству РФ в полном объеме.

В п. 19.2.4.3 ст. 19 обжалуемого Закона Курганской области предусмотрено введение специального налогообложения экологически опасной продукции и т.д., что противоречит ст. 18 ч. 2 ФЗ РФ от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в РФ", согласно которой, органам государственной власти субъектов РФ запрещено вводить дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством РФ. Данным Законом не предусмотрено введение специального налогообложения, также Налоговым кодексом РФ, поэтому указанное положение обжалуемого Закона противоречит Федеральному законодательству РФ и устанавливает непредусмотренный налоговым законодательством РФ определенный режим налогообложения.

В п. 34.1, п. 34.4 ст. 34 Закона Курганской области предусмотрена плата за использование атмосферного воздуха, что также противоречит Федеральному законодательству РФ.

Специальным Законом РФ "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ, не предусмотрена плата за использование атмосферного воздуха, и Федеральное законодательство не содержит такой формы природопользования.

Более того, согласно ст. 2 Закона РФ от 4 мая 1999 года, имущественные отношения, возникающие при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха регулируются гражданским законодательством, которое находится в ведении только РФ (ст. 71 п. "е", ст. 76 п. 1 Конституции РФ). Плата за использование атмосферного воздуха относится к имущественным отношениям, поэтому она не может регулироваться законодательством субъекта РФ.

Необоснованной является ссылка представителя областной Думы на ст. 20 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", предусматривающей норму о платности природопользования в пределах установленных Правительством РФ лимитов, т.к. плата за потребление атмосферного воздуха не предусмотрена Федеральным законодательством РФ и тем более не установлены лимиты за его потребление.

В п. 41.6 ст. 41 обжалуемого Закона Курганской области предусмотрен ненормированный сброс сточных вод в водные объекты в исключительных случаях. Данное Положение областного Закона Федеральному законодательству РФ не противоречит, т.к. в соответствии со ст. 24 Водного кодекса РФ, от имени субъекта РФ в водных отношениях участвуют его органы государственной власти. Согласно ст. 65, ст. 66 Водного Кодекса РФ, Российская Федерация, субъекты РФ, имеют полномочия по владению, пользованию и распоряжению водными объектами, поэтому органы государственной власти Курганской области вправе были установить определенный порядок пользования водными объектами в исключительных случаях, при этом обжалуемый п. 41.6 предполагает ненормированный сброс сточных вод с учетом получения необходимых разрешений в порядке, установленном законодательством РФ. Это соответствует ст. 2 Водного Кодекса РФ, согласно которой водное законодательство находится в совместно ведении РФ и ее субъектов.

Кроме этого, прокурор области в заявлении ссылается на ст. 106 ч. 2 Водного кодекса РФ, которая запрещает сброс неочищенных и необезвреженных в соответствии с нормативами сточных вод, т.е. в данной статье содержатся требования к качеству сточных вод, а ненормированный (т.е. свыше нормы) сброс сточных вод касается количественного показателя.

Учитывая изложенное, п. 41.6 ст. 41 обжалуемого Закона, требованием Федерального законодательства РФ не противоречит.

В п. 70.1 и п. 70.2 ст. 70 Областного закона содержатся положения, касающиеся обращения с отходами, при этом они полностью повторяют ст. 4 п. 1.2 Закона РФ "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 года. Согласно данного Закона РФ (ст. 2), субъекты РФ могут регулировать данные отношения, которые в обжалуемых п. 70.1 и 70.2 ст. 70 Федеральному законодательству РФ не противоречат. Дублирование правовых норм содержащихся в Федеральном законодательстве РФ в Законе субъекта РФ, не свидетельствуют о противоречии их Федеральному законодательству РФ, поэтому довод прокурора в этой части несостоятелен.

Учитывая, что п. 34.1, п. 34.4 ст. 34; п. 19.2.4.3 ст. 19; ст. 15; второе предложение п. 24.3 ст. 24 со слов "Перечень видов деятельности далее по тексту" противоречат Федеральному законодательству РФ, ограничивают права хозяйствующих субъектов, ущемляют права граждан, заявление прокурора в этой части подлежит удовлетворению.

ГАРАНТ:

О правомерности выводов суда и дополнении резолютивной части настоящего решения см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2001 года N 82Г01-7.

Суд решил:

Заявление прокурора Курганской области удовлетворить частично.

Признать противоречащими Федеральному законодательству РФ, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения суда в законную силу:

полностью п. 34.1, п. 34.4 статьи 34

полностью п. 19.2.4.3 статьи 19

полностью статью 15

второе предложение п. 24.3 статьи 24 со слов "Перечень видов деятельности и далее по тексту..." Закона Курганской области "Об охране окружающей природной среды Курганской области" от 2 октября 1998 года N 163 (в редакции Закона Курганской области от 1 августа 2000 года N 349).

В остальной части в удовлетворении заявления прокурору Курганской области отказать за необоснованностью.