Решение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 22 января 2001 г. "Отдельные нормы Закона "О местном самоуправлении в Курганской области признаны противоречащими федеральному законодательству" (извлечение)

Решение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда
от 22 января 2001 г.
(извлечение)

5 февраля 1996 года Курганской областной Думой принят Закон N 37 "О местном самоуправлении в Курганской области", который опубликован в газете "Новый мир".

Пунктом 19.2 статьи 19 Закона Курганской области от 5 февраля 1996 г. N 37 установлен срок выборов в представительный орган местного самоуправления в случае досрочного прекращения полномочий депутатов этого органа.

Пунктом 37.1 статьи 37 этого Закона предусмотрено, что в состав муниципальной собственности наряду с прочим имуществом входят муниципальные внебюджетные фонды. Статьей 46 Закона предусмотрено право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Пунктом 42.2 статьи 42 указанного Закона органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать в соответствии с федеральными и областными Законами местные налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками поступления финансовых средств для осуществления функций местного самоуправления.

Согласно п. 29.8 статьи 29 Закона Курганской области предусмотрен порядок отмены или изменения решений, принятых на местном референдуме посредством местного самоуправления. Данная норма Закона не устанавливает срока, в течение которого может быть принято иное решение на местном референдуме и не предусматривает иного порядка отмены решения местного референдума.

Пунктами 53.3 и 53.4 статьи 53 приведенного выше Закона установлен порядок наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Прокурор Курганской области в порядке ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года) и ст. 41 ГПК РСФСР обратился в суд с заявлением об отмене указанных выше пунктов и статей Закона Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области", принятого Курганской областной Думой, как противоречащим федеральному законодательству. В судебном заседании старший помощник прокурора Баркина Л.В. требование прокурора поддержала, за исключением требования о признании недействующим и противоречащим пункта 29.8 статьи 29 Закона в части исключения срока, в течение которого может быть принято иное решение на местном референдуме.

Курганская областная Дума требование прокурора не признала, изложив свои возражения в письменном отзыве на заявление прокурора области. Представитель Курганской областной Думы, Шанауров К.В., в судебном заседании в обосновании возражений указал, что пункт 19.2 статьи 19 оспариваемого прокурором Закона необходимо понимать в системной связи с пунктом 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Бюджетный кодекс РФ не регулирует отношений по образованию муниципальных внебюджетных фондов и не запрещает органам местного самоуправления создание таких фондов. Согласно пункта 6 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией. Областной Закон не запрещает обжалование решение референдума и его отмену в судебном порядке, вопросы по установлению порядка отмены решения референдума в судебном порядке относятся к исключительной компетенции Российской Федерации.

Правительство Курганской области заявление прокурора Курганской области признало частично, изложив свое мнение в письменном отзыве на заявление прокурора, просят рассмотреть дело в отсутствии их представителя. Администрация Курганской области в этом отзыве не согласилась с требованием прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 37.1 статьи 37, статьи 46, пункта 29.8 статьи 28 оспариваемого прокурором Закона. По их мнению, нормы Бюджетного кодекса РФ не содержат определения муниципальные внебюджетные фонды, однако из сопоставления действующего законодательства можно сделать вывод, что такие фонды образуются не за счет налогов и сборов, а иных источников их финансирования. Статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, к которым можно отнести обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. В дублировании федерального законодательства нет необходимости. Установленный областным Законом порядок назначения и проведения местного референдума, принятие и изменение решений, принятых на местном референдуме не противоречит федеральному законодательству. Установление срока, в течение которого может быть отменено или изменено, принятое на местном референдуме решение, в компетенцию субъекта Российской Федерации не входит. В остальной части заявление прокурора области признаются Правительством Курганской области.

Выслушав объяснения прокурора Курганской области, представителя Курганской областной Думы, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Курганской области, судебная коллегия приходит к следующему.

Как разъяснено в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 года "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими Закону" правовой акт может быть признан судом противоречащим Закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им Законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (Конституции Российской Федерации, других Законов, Указов, Распоряжений Президента Российской Федерации, решений представительных органов власти краев, областей и т.д.).

В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральный закон.

Пункт 19.2 статьи 19 Закона Курганской области "О местном самоуправлении" противоречит п. 1 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", которым установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов, указанных в пункте 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, выборы должны быть назначены не позднее чем 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Между тем, пунктом 19.2 статьи 19 оспариваемого областного Закона, этот срок увеличен до двух месяцев, что не соответствует требованиям указанного выше Федерального закона.

Пункт 37.1 статьи 37, и статья 46 Закона Курганской области "О местном самоуправлении" противоречит требованиям федерального законодательства в части образования муниципальных внебюджетных фондов. Из положений этих норм Закона, которые оспариваются прокурором Курганской области, усматривается образование на местном уровне внебюджетных фондов. Согласно ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

В статье 6 Бюджетного Кодекса РФ даны определения понятиям и терминам, применяемым в Бюджетном кодексе РФ, в частности таким понятиям, как бюджет, бюджетная система, государственный внебюджетный фонд. Согласно этой норме закона бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Государственный внебюджетный фонд - это также форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации. Состав государственных внебюджетных фондов определен ст. 144 Бюджетного кодекса РФ. Муниципальных внебюджетных фондов в Бюджетном кодексе РФ законодателем не установлено. Из анализа понятий Бюджетного кодекса РФ применительно к термину муниципальный внебюджетный фонд можно дать определение этому фонду как форме образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местного бюджета. Поскольку образование муниципального внебюджетного фонда связано с формированием и расходованием денежных средств этого фонда, правоотношения, возникающие в процессе его формирования должны регулироваться Бюджетным кодексом РФ, основными принципами которого являются единство бюджетной системы, адресность и целевой характер бюджетных средств, единство бюджетной классификации РФ для бюджетов всех уровней бюджетной системы. Не случайно образование внебюджетных фондов Законом РФ от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", утратившим законную силу с принятием Бюджетным кодексом РФ, отнесено к бюджетным отношениям. Бюджетный кодекс определяет общие принципы бюджетного законодательства.

Статьей 10 Бюджетного кодекса РФ определена структура бюджетной системы Российской Федерации, которая состоит из трех уровней: федерального бюджета и бюджета государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов. Образование муниципальных внебюджетных фондов не предусмотрено указанной нормой закона и является нарушением принципов бюджетной системы РФ. В компетенцию субъекта РФ и органов местного самоуправления согласно ст.ст. 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ не входит образование муниципального внебюджетного фонда. Доводы представителей Курганской областной Думы и Администрации Курганской области о том, что создание муниципального внебюджетного фонда предусмотрено ст.ст. 29, 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необоснованны по следующим основаниям. Федеральным законом от 9 июля 1999 года "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" признан утратившим силу с 1 января 2000 года Закон РФ от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (ст. 2). Данным Законом предусмотрено формирование и использование внебюджетных фондов и органов местного самоуправления.* Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено создание этих фондов. Судебная коллегия на основании ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ" считает положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" в части образования муниципальных внебюджетных фондов противоречащими Бюджетному кодексу РФ и в силу ст. 2 Бюджетного кодекса РФ указанные нормативные акты в этой части применять нельзя в связи с их несоответствием федеральному законодательству. При таких обстоятельствах пункт 37.1 статьи 37 и статья 46 Закона Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" следует признать противоречащими федеральному законодательству.

Подлежит признанию противоречащим федеральному законодательству и пункт 42.2 статьи 42 Закона Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" в части установления органами местного самоуправления штрафов. Данный пункт не соответствует положению статье 39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой предусмотрено право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. Данная норма Закона не дает право указанным органам местного самоуправления устанавливать штрафы за совершения административных правонарушений. По существу субъект РФ делегировал свои полномочия в области административного законодательства органам местного самоуправления. Статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей полномочия органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления, вопросы принятия и изменения Законов субъектов РФ об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления (п. 15 ст. 5) отнесены к компетенции субъекта РФ. Поскольку этот пункт ст. 5 Закона является специальной нормой Закона по сравнению с пунктом 6 этой же нормы, им исключается возможность делегирования права установления штрафов органам местного самоуправления в области местного самоуправления. Из изложенного следует, что пункт 6 ст. 5 Закона предоставляет право субъектам РФ по передаче иных отдельных полномочий в области местного самоуправления, нежели установление штрафов за административные правонарушения.

Не соответствует федеральному законодательству и пункт 29.8 статьи 29 Закона Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" в части исключения возможности признания решения, принятые на местном референдуме, недействительным в судебном порядке. Согласно ст. 22 п. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с Законами субъектов Российской Федерации. Данная норма Закона для определения порядка принятия и изменения решений местного референдума отсылает к Закону субъекта РФ.

Законом Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" предусмотрен лишь порядок отмены и изменения решений, принятые на местном референдуме посредством местного референдума, и не предусмотрено судебного порядка признания решения местного референдума недействительным. Тогда как п. 4 ст. 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения, принятые на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме соответственно, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке. Поскольку избирательное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), ссылка представителя Курганской областной Думы на отсутствия полномочий по установлению порядка признания решения референдума недействительным в судебном порядке необоснованна.

Оспариваемый Закон Курганской области не устанавливает срока по истечении которого возможно отменить или изменить решение местного референдума путем проведения местного референдума.

Между тем это не является противоречием с федеральным законодательством, поскольку в этом случае действует положение ст. 61 п. 4 указанного Федерального закона, имеющей прямое действие на всей территории РФ (ст. 76 п. 1 Конституции РФ). В этой части требование прокурора Курганской области является необоснованным.

Пункты 53.3 и 53.4 статьи 53 Закона Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" в связи с принятием 4 августа 2000 года изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" противоречат федеральному законодательству. Пунктами 3 - 9 ст. 49 указанного Закона предусмотрена ответственность органа местного самоуправления, главы муниципального образования перед государством за нарушения им Конституции РФ, федеральных законов, устава субъекта РФ, Законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Установленный Законом Курганской области порядок привлечения к ответственности органов местного самоуправления не соответствует положениям пунктов 3 - 9 ст. 49 Федерального закона и требует приведению его в соответствие с действующим федеральным законодательством.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия находит требование прокурора Курганской области подлежащим частичному удовлетворению.

Судебная коллегия решила:

Заявление прокурора Курганской области удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству РФ, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 19.2 статьи 19 в части сроков назначения выборов в случае досрочного прекращения полномочий депутатов, пункт 29.8 статьи 29 в части исключения возможности признания решения, принятого на местном референдуме, недействительным в судебном порядке, пункт 37.1 статьи 37 слова "муниципальные внебюджетные фонды", пункт 42.2 статьи 42 слова "штрафы", статью 46, пункт 53.3 и пункт 53.4 статьи 53 Закона Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" от 5 февраля 1996 года за N 37.

В остальной части заявление прокурора Курганской области оставить без удовлетворения.