Приложение 1. Концепция модернизации профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Курганской области

Приложение 1
к распоряжению
Администрации (Правительства)
Курганской области
от 20 марта 2007 г. N 67-р

Концепция
модернизации профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Курганской области

I. Ситуация в сфере детской безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Курганской области

Уровень детской безнадзорности и беспризорности в области продолжает оставаться чрезвычайно высоким.

Численность несовершеннолетних, допускающих противоправные действия, несмотря на прилагаемые органами власти, а также учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних усилия, не уменьшается.

II. Проблемы в организации профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних в Курганской области

К главным недостаткам в организации профилактической деятельности, которые влияют на уровень эффективности проводимой работы, можно отнести:

- позднее начало и несистемная организация профилактической деятельности;

- одинаковый подход ко всем целевым группам несовершеннолетних;

- формализм, приоритет административно-карательных мер над индивидуально-профилактической деятельностью;

- возможность "избавления" от девиантных детей для учреждений, занимающихся их воспитанием, образованием, содержанием или лечением (реабилитацией);

- игнорирование асоциального окружения (влияния социума) при организации работы с ребенком (детьми);

- слабое социально-педагогическое влияние на девиантных детей;

- низкий уровень профессиональной компетентности кадров всех учреждений;

- недостаток ресурсов, в том числе финансовых, особенно на муниципальном уровне;

- разобщенность, слабая скоординированность действий.

III. Цели и задачи модернизации профилактической деятельности

Модернизация профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних должна обеспечить управляемость процессом профилактики, т.е. установление реальной взаимосвязи между предпринимаемыми усилиями и ситуацией в сфере безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних в Курганской области.

Изменения в постановке работы по профилактике должны, прежде всего, устранить разобщенность и нестыковки в организации данной деятельности.

Задачами организации профилактической деятельности являются:

- совершенствование нормативной основы деятельности;

- установление вертикали управления;

- развитие внутриведомственного взаимодействия;

- развитие межведомственного взаимодействия;

- расширение общественного ресурса;

- совершенствование методического и кадрового потенциала.

IV. Направления модернизации профилактики

В ходе модернизации профилактической деятельности в Курганской области ряд направлений являются приоритетными.

Прежде всего, модернизации должны подвергнуться:

- работа с детьми, оставшимися без попечения родителей;

- работа с проблемной семьей;

- организация профилактической работы в крупных образовательных учреждениях;

- информационное обеспечение и организация взаимодействия органов и учреждений системы профилактики;

- участие общественного ресурса;

- нормативно-правовое обеспечение системы профилактики;

- система управления профилактической деятельностью.

1. Реформирование работы с детьми, оставшимися без попечения родителей.

Организацию работы с детьми, оставшимися без попечения родителей, необходимо дополнить новым блоком вопросов, связанных с постановкой работы по профилактике социального сиротства.

В этой связи существенным изменениям должны подвергнуться:

- организация деятельности органов опеки и попечительства;

- деятельность учреждений государственной поддержки детства.

1) Реформирование организации деятельности органов опеки и попечительства.

Сохраняется функциональная слабость первичного муниципального звена - органов, выполняющих функции по опеке и попечительству.

Не налажено межведомственное взаимодействие в работе по выявлению и учету семей группы риска по социальному сиротству для проведения профилактической работы. Деятельность по возвращению детей в родные семьи, реабилитация и социальный патронат проблемных семей большинством органов опеки и попечительства не осуществляются. Дети, переданные на воспитание в семьи (опека, попечительство, приемные семьи, патронат), органами опеки не отслеживаются и не сопровождаются.

Причины данной ситуации:

- недостаточная численность работников;

- отсутствие собственных структур и учреждений;

- отсутствие единых алгоритмов управления профилактической деятельностью;

- отсутствие инструментария для восстановительной работы с ребенком и семьей в кризисе;

- отсутствие стандартов, обеспечивающих обязательные объемы деятельности всех структур профилактики.

К функциям данных органов по выявлению и устройству детей-сирот должны быть добавлены функции профилактики социального сиротства, чтобы они стали координаторами данной деятельности на муниципальном уровне.

Таким образом, реформирование органов опеки позволит:

- внедрять планирование реабилитации проблемных детей и их семей;

- осуществлять создание муниципальных служб социально-психологического сопровождения детей;

- вводить процедуры мониторинга состояния и развития ребенка, нуждающегося в поддержке, а также оценки деятельности органов и учреждений по выполнению планов реабилитации ребенка и семьи;

- вводить институт постинтернатного и постпопечительского патроната.

2) Реформирование деятельности по профилактике социального сиротства учреждений государственной поддержки детства.

Организация качественно новой профилактической деятельности невозможна без соответствующей инфраструктуры учреждений и наличия необходимого количества и спектра специалистов, которые бы осуществляли социально-педагогическое сопровождение и реабилитацию детей и их семей, т.е. социальное патронирование.

Количество специализированных учреждений и специалистов в области недостаточно и их география не оптимальна.

Структура учреждений государственной поддержки детства:

- детские дома и школы-интернаты - 16;

- коррекционные школы - 10;

- кадетская школа-интернат - 1;

- санаторная школа-интернат - 1;

- социальные приюты - 6;

- реабилитационные центры - 2;

- дома ребенка - 2;

- центры социальной помощи семье и детям - 2.

Все эти учреждения имеют кадровый, технологический потенциал и определенные ресурсы для привлечения их к работе по профилактике социального сиротства.

Необходима унификация функций учреждений различной ведомственной принадлежности, чтобы каждое из них работало как центр профилактики социального сиротства и семейного устройства детей и обеспечивало шесть основных функций:

- работа с семьями группы риска (социальный патронат);

- работа с детьми и семьями в кризисной ситуации (социальный патронат и временное проживание детей);

- устройство детей в семью (опека, усыновление);

- устройство детей в патронатную семью (приемная семья, патронат с временным проживанием детей);

- организация интернатного проживания детей;

- постинтернатное и постпопечительское сопровождение.

Существующие учреждения в зависимости от ведомственной принадлежности выполняют на сегодня в той или иной степени по 4 функции, однако то, что имеется возможность перенимать опыт работы учреждений других ведомств, существенно облегчает проблему.

На первом этапе данные учреждения могли бы стать прообразом уполномоченных служб органов опеки и попечительства по социально-педагогическому сопровождению проблемных семей и детей.

При этом подавляющее число районов области будут охвачены процессом апробации социального патронирования, так как учреждения областного подчинения по работе с детьми, оставшимися без попечения родителей, отсутствуют только в 8 районах области.

2. Реформирование работы с проблемной семьей.

Главную роль в низкой эффективности профилактической деятельности играет сохраняющаяся латентной для учреждений и органов профилактики реальная ситуация в проблемной семье. В то же время возможности и ресурсы, необходимые для реабилитации ребенка, находятся, как правило, в прямой зависимости от стадии развития кризиса в семье

Главной формой работы с проблемной семьей должна стать индивидуальная работа на основе планов профилактики и планов реабилитации ребенка и семьи как основы организационного оформления межведомственного взаимодействия.

Данные планы разрабатываются рабочими группами, создаваемыми комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН) по каждому случаю выявления ребенка и семьи группы риска. Таким образом, меняется алгоритм профилактической деятельности и деятельности КДН по координации межведомственного взаимодействия.

На первый план в организации профилактической деятельности должен выйти социальный педагог, который призван осуществлять социальное патронирование выявленных детей и семей.

3. Модернизация профилактической деятельности в крупных образовательных учреждениях.

Для усиления профилактической деятельности и противостояния нарастающей криминализации детской среды должен быть предпринят комплекс дополнительных мер и, прежде всего, в образовательных учреждениях с высокой концентрацией детей "группы риска" и детей с девиантным поведением: профессиональные училища (ПУ), учреждения государственной поддержки детства (УГПД), вечерние школы, крупные общеобразовательные учреждения.

К основным мерам можно отнести:

- создание психологически комфортных условий в образовательных учреждениях;

- развитие кадетского и мариинского движения;

- внедрение новых технологий профилактики ВИЧ и употребления психо-активных# веществ;

- расширение системы педагогической поддержки детей с отклонениями в развитии и поведении;

- введение в процедуру аттестации и аккредитации образовательных учреждений и учреждений дополнительного образования обязательных показателей по профилактике безнадзорности и правонарушений;

- организация обучения на соответствующем состоянию физического и интеллектуального развития ребенка уровне и в школе, и в ПУ;

- организация профилактической занятости;

- внедрение современных методик гражданско-правового и духовно-нравственного образования и воспитания, социально-психологической коррекции;

- внедрение новых форм деятельности (социальная гостиная и т.п.);

- организация обучения в ПУ несовершеннолетних, не имеющих основного общего образования;

- социально-профессиональная адаптация выпускников УГПД в ПУ.

Должна существенно возрасти роль службы уполномоченных милиции в образовательных учреждениях, для создания которой необходимо:

- обобщить имеющийся опыт работы, выработать методические рекомендации и организовать повышение квалификации;

- ввести дополнительные ставки в образовательных учреждениях с максимальной концентрацией девиантных детей и детей группы риска, т.е. детских домах, ПУ, вечерних школах и т.п.;

- решить вопрос о дополнительной оплате труда уполномоченных милиции в образовательных учреждениях.

4. Реформирование информационного обеспечения и организации взаимодействия.

Особую проблему в профилактической деятельности представляет отсутствие единой и достоверной информации об объекте профилактики или реабилитации.

Каждое ведомство имеет свою систему, между ведомствами информационный обмен практически не обеспечивается.

Необходимо определить весь перечень баз данных о детях Курганской области, держателей каждой базы, порядок ее пополнения всеми участниками профилактической деятельности, порядок доступа к ней и порядок аналитического сопровождения.

Структура баз данных должна быть построена исходя из интересов организации профилактической деятельности по принципу целевых групп профилактической деятельности.

5. Унификация подходов к привлечению общественных институтов к профилактической деятельности, организация методического обеспечения данного направления для органов и учреждений системы профилактики.

Существенную роль во всей профилактической деятельности должны играть общественные институты, включая:

- волонтерские формирования по работе с семьей;

- целевые общественные формирования (по борьбе с наркотиками, дружины и т.д.);

- родительские комитеты;

- религиозные организации традиционных для Зауралья конфессий;

- детские организации самого различного профиля.

Однако на сегодня реальная роль общественных объединений невелика и весьма ограничена по направлениям.

Для изменения обстановки необходимо:

- распределить между ведомствами сферы взаимодействия с общественными формированиями (установить "кураторство");

- создать единую систему грантов всех ведомств для общественных организаций;

- организовать единую систему методического обеспечения деятельности по различным направлениям;

- организовать единую систему подготовки кадров для общественных объединений по различным направлениям (через систему грантов с гарантией работы обученных специалистов);

- ввести систему мер государственного и муниципального стимулирования волонтерской деятельности (издание специальных буклетов о лучших волонтерах, вручение специальных наград, в том числе материального характера, предоставление льгот при поступлении на муниципальную и государственную службу и т.п.).

6. Нормативно-правовое обеспечение.

Для создания правового поля по осуществлению модернизации профилактической деятельности необходимы правовые акты, в том числе:

- об организации работы по опеке и попечительству;

- о социальном патронате;

- о патронате в системе соцзащиты и здравоохранения;

- о статусе центров патронатного воспитания, семейного устройства и профилактики социального сиротства;

- о статусе уполномоченных милиции в образовательных учреждениях;

- о межведомственных базах данных;

- о трудоустройстве детей "группы риска" и девиантных детей;

- о минимальных социальных стандартах по вопросам профилактики и ряд других.

7. Организация управления профилактической деятельности#.

Для действенного управления профилактической деятельностью на областном уровне необходимо:

- модернизировать систему контроля эффективности профилактической деятельности;

- разработать систему рейтинговой оценки областной системы органов и учреждений профилактики;

- создать единые базы данных о детях группы риска и девиантного поведения;

- утвердить единый алгоритм реагирования и механизмы устранения причин различного характера случаев девиантного поведения;

- предусмотреть меры ответственности и стимулирования;

- создать систему подготовки и переподготовки кадров по вопросам профилактики.

Ключевую роль в новых подходах к постановке профилактической деятельности должна сыграть обновленная система контроля ее эффективности.

Данная система:

- должна быть структурирована по уровням (область, район, учреждение);

- должна быть структурирована по целям или функциям (административный контроль, контроль за организацией, контроль за качеством, контроль за развитием ребенка);

- должна содержать критерии успешности деятельности по всем направлениям, целям и уровням, а также органам и учреждениям системы профилактики.

На районном уровне предлагается переход от управления исключительно деятельностью органов и учреждений к управлению также планированием индивидуально-профилактической деятельности с проблемными детьми и семьями.

Таким образом, весь процесс управления профилактической деятельности будет состоять из трех частей:

- традиционное планирование по ведомствам, но с учетом целевых групп детей и контроль за реализацией данных планов;

- планирование реабилитации конкретного ребенка и/или его семьи и контроль за реализацией этих планов;

- планирование специальных профилактических мер, которые вырабатываются как обобщающие из конкретного случая девиантного поведения ребенка.

V. Первоочередные организационные меры

На уровне области в первую очередь необходимо предпринять ряд мер организационного характера:

- утвердить концептуальные подходы к реформированию системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Курганской области;

- определить орган власти, ответственный за проработку того или иного направления;

- принять общий и согласованные с ним ведомственные планы реформирования деятельности;

- утвердить схему и механизм управления и взаимодействия для областного и муниципального уровня;

- решить вопросы дополнительного финансирования новых направлений.

При организации модернизации предлагается в 2007 году определить 3-4 района области, в которых провести апробацию каждого из элементов реформирования.

На основании полученной информации будет сделан вывод о реальной эффективности данных направлений, внесены коррективы и в 2008 - 2009 годах перенесены апробированные и скорректированные элементы на новые принципы деятельности во всей области.

Для внедрения планов профилактики и планов реабилитации ребенка и семьи в практику необходимо уже в 2007 году:

- разработать их формы;

- разработать методику их составления для различных случаев риска и девиации детей, стадий неблагополучия семьи;

- разработать методику контроля за их реализацией;

- разработать критерии оценки успешности их реализации;

- апробировать данные планы;

- подготовить кадры для работы по данной технологии;

- отработать новую систему отчетности территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав перед областной Комиссией.

VI. Финансовое обеспечение модернизации системы профилактики

По ряду позиций при внедрении в практику предлагаемых изменений требуется дополнительное финансирование.

К таким позициям на первом этапе можно отнести:

- средства на дополнительные ставки "школьных полицейских";

- средства на создание и ведение единых баз данных;

- средства на дополнительные ставки в органы опеки и попечительства и/или на решение организационных вопросов их деятельности (автотранспорт, средства связи и оргтехнику);

- средства на дополнительные ставки социальных педагогов (для социального патроната) и замещающих родителей, а также на обеспечение их деятельности;

- средства на организацию рабочих мест для детей "группы риска" и девиантных детей,

- средства на обучение кадров.

VII. Основные используемые понятия

В рамках данной Концепции используются следующие термины и определения:

социальное сиротство - социальное явление, обусловленное наличием в обществе детей, оставшихся без попечения родителей;

случай правонарушения (безнадзорности) - факт совершения несовершеннолетним правонарушения или безнадзорности несовершеннолетнего, ставший известным органу или учреждению системы профилактики;

план реабилитации (профилактики) ребенка и/или семьи - это документ, устанавливающий ответственных, сроки и мероприятия (меры), которые должны быть осуществлены органами и учреждениями системы профилактики в отношении конкретного выявленного ребенка группы риска, оставшегося без попечения родителей, или девиантной группы и/или его семьи с целью реабилитации или профилактики риска безнадзорности, а также совершения правонарушения;

план профилактики - это документ, устанавливающий ответственных, сроки и мероприятия, которые должны быть осуществлены органами и учреждениями системы профилактики на основе ситуации с конкретным случаем правонарушения (безнадзорности) для недопущения аналогичных ситуаций с другими детьми;

сопровождение ребенка (семьи) - деятельность органов и учреждений системы профилактики по оказанию медико-социально-психолого-педагогической помощи в решении проблем данного ребенка (семьи);

семья группы риска по социальному сиротству - семья, жизнедеятельность которой при определенных условиях может привести к неисполнению или ненадлежащему исполнению родителями обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка;

социальный патронат семьи - форма попечения семьи органами и учреждениями сисемы профилактики с целью восстановления способности семьи (родителей или законных представителей) к выполнению обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка и защите прав и законных интересов ребенка;

социальный патронат несовершеннолетнего - форма оказания патронатным воспитателем необходимой помощи ребенку в случае его признания в установленном порядке нуждающимся в государственной поддержке;

постинтернатный (постпопечительский) патронат - форма оказания социальной помощи ребенку-сироте и ребенку, оставшемуся без попечения родителей, а также лицу из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, после выпуска из образовательного учреждения, окончания срока попечения.

Целевые группы профилактической деятельности - несовершеннолетние:

1 группа. Норма - дети без проблем в развитии, обучении и поведении.

2 группа. Группа риска:

- дети-инвалиды;

- умственно отсталые дети;

- дети с задержкой психического развития;

- второгодники;

- дети, не посещающие или систематически пропускающие занятия;

- дети, не получившие основного общего образования;

- дети родителей-инвалидов;

- дети родителей-безработных;

- дети родителей-беженцев, вынужденных переселенцев;

- дети родителей, не имеющих постоянного места жительства.

3 группа. Дети, оставшиеся без попечения родителей:

- дети, родители которых умерли;

- дети, родители которых объявлены умершими;

- дети, родители которых лишены или ограничены в родительских правах;

- дети, родители которых неизвестны;

- дети, родители которых лишены дееспособности или ограничены в ней;

- дети, родители которых признаны безвестно отсутствующими;

- дети, родители которых находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления;

- дети, родители которых отбывают наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

- дети, родители которых по состоянию здоровья не могут лично осуществлять их воспитание и содержание;

- дети, родители которых уклоняются от воспитания или от защиты прав и интересов детей;

- дети, родители которых отказались взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения либо других аналогичных учреждений.

4 группа. Девиантные дети:

- дети, совершившие правонарушения;

- дети, состоящие на учете в образовательном учреждении;

- дети, состоящие на учете в подразделении по делам несовершеннолетних ОВД;

- дети, состоящие на учете в комиссии по делам несовершеннолетних;

- дети, условно осужденные;

- дети, выпускающиеся из специальных образовательных учреждений открытого и закрытого типа;

- дети, освобождающиеся из учреждений исполнения наказания, выпускающиеся из спецшкол, спецПУ;

- дети, совершающие самовольные уходы из семьи;

- дети, не учащиеся и не работающие;

- дети с нарушениями поведения;

- дети, употребляющие токсические вещества;

- дети, употребляющие наркотические вещества; -дети, употребляющие алкоголь;

- дети, совершавшие попытки суицида.

Целевые группы профилактической деятельности - семьи:

1 категория - семья, в которой воспитывается ребенок с проблемами психолого-педагогического характера;

2 категория - семья, в которой воспитывается ребенок с отклонениями здоровья, семья малообеспеченная, многодетная, неполная;

3 категория - семья, в которой воспитательная функция нарушена, семья малообеспеченная, один из родителей ведет асоциальный образ жизни;

4 категория - асоциальная семья.

Заместитель Губернатора Курганской области - Руководитель аппарата Администрации (Правительства) Курганской области

А.Г. Мазеин