II. Подготовка раздела "Цели, задачи и показатели деятельности"

II. Подготовка раздела "Цели, задачи и показатели деятельности"

В данном разделе Доклада должна быть представлена система целей, задач и показателей, дающая ясное представление об основных значимых для общества направлениях и результатах деятельности субъекта бюджетного планирования и описывающая важнейшие качественные и количественные характеристики состояния подведомственной сферы за отчетный период и состояния, которое должно быть достигнуто в среднесрочной перспективе.

Цели субъекта бюджетного планирования должны соответствовать приоритетам государственной политики и способствовать достижению (вносить вклад в достижение одной или нескольких) стратегических целей развития Российской Федерации и Курганской области в предстоящем периоде. Примерный перечень стратегических целей Российской Федерации и Курганской области, рекомендуемый для подготовки Докладов, приведен в приложении 1 к настоящим Методическим рекомендациям. Указанный перечень не является исчерпывающим и (или) жестко определенным и может быть дополнен (скорректирован) субъектами бюджетного планирования с приведением в приложении к Докладу краткого обоснования предлагаемых изменений.

Субъект бюджетного планирования должен сформулировать свои цели применительно лишь к тем целям стратегического развития Российской Федерации и Курганской области, которые имеют прямое отношение к сферам его деятельности. В ходе формирования системы целей субъекта бюджетного планирования необходимо (в приложении к Докладу) провести анализ ее взаимосвязей с системой целей из указанного выше Примерного перечня стратегических целей развития Российской Федерации и Курганской области и на качественном уровне охарактеризовать место и значение целей субъекта бюджетного планирования в достижении стратегических целей развития Российской Федерации и Курганской области. Условный пример такого анализа для Министерства транспорта Российской Федерации приведен в приложении 2 к настоящим Методическим рекомендациям.

Совокупность целей должна охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования. Количество целей субъекта бюджетного планирования, как правило, не должно превышать пяти. Для каждой цели должно быть приведено обоснование ее соответствия сферам деятельности субъекта бюджетного планирования исходя из нормативных правовых актов и иных официальных документов, определяющих основные задачи и принципы государственной политики в сфере компетенции субъекта бюджетного планирования - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов Курганской области, посланий Президента Российской Федерации, концепций и доктрин государственной политики в соответствующих областях, долгосрочных и среднесрочных программных документов Правительства Российской Федерации и так далее. При определении целей рекомендуется руководствоваться следующими критериями:

1) специфичность (цели должны соответствовать области компетенции субъекта бюджетного планирования);

2) измеримость (достижение цели можно проверить, в том числе и прежде всего - с помощью количественных индикаторов);

3) релевантность (наличие четкой связи цели с основной деятельностью субъекта бюджетного планирования);

4) достижимость (цели должны быть потенциально достижимы в среднесрочной перспективе).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:

1) специальных терминов, затрудняющих ее понимание лицами, не обладающими профессиональными знаниями в сфере деятельности, связанной с реализацией данной цели;

2) терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;

3) указаний на иные цели, задачи, эффекты или результаты, которые являются следствиями достижения самой стратегической цели;

4) описания путей, средств и методов достижения цели.

Правильно сформулированная система целей должна отражать, набор актуальных потребностей общества и не должна зависеть от средств их достижения. Такой подход к построению целей предполагает высокую степень свободы в выборе возможных способов и средств их достижения (то есть подразумевает множественность способов достижения каждой цели). Выбор конкретных путей, средств и методов достижения целей осуществляется на последующих стадиях планирования деятельности субъекта бюджетного планирования при формировании тактических задач и подготовке бюджетных целевых программ.

Для каждой цели в Докладе должен быть приведен количественно измеримый показатель (группа показателей, как правило, не более трех, в случае использования большего числа показателей их необходимо разделить на основные и дополнительные), характеризующий уровень достижения цели, его значение для отчетного периода, оценка значения за текущий год и целевое (желаемое) значение, которое должно и может быть достигнуто в среднесрочной перспективе (более подробно требования к показателям рассмотрены ниже), а также значения для каждого года планового периода, которые будут достигнуты в случае реализации предлагаемых в Докладе бюджетных программ и непрограммной деятельности.

Для выбранного количественного значения, достижение которого является целевым (желаемым) к концу среднесрочного периода, должно быть приведено его обоснование. Таким обоснованием могут служить межрегиональные сравнения, демографические прогнозы, оценки ожидаемых потребностей потребителей государственных услуг или иные расчеты (условный пример приведен в приложении 3 к настоящим Методическим рекомендациям).

В случае, если возможность достижения целевых значений существенно зависит от выделяемых бюджетных и иных ресурсов, могут быть предложены различные варианты динамики целевых индикаторов.

Тактические задачи субъекта бюджетного планирования представляют собой конкретизацию выбираемых направлений и способов деятельности, обеспечивающих достижение поставленных целей в среднесрочном периоде. Достижение цели может быть обеспечено решением различных, иногда альтернативных, тактических задач и требовать различных по объему затрат. Каждая тактическая задача должна соответствовать лишь одной из целей субъекта бюджетного планирования. Для каждой из целей следует сформулировать, как правило, от 2 до 7 тактических задач, которые в совокупности должны охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования, необходимые для достижения соответствующей цели. Следует избегать постановки задач, направленных на обеспечение деятельности самого субъекта бюджетного планирования.

Совокупность тактических задач по каждой цели должна отвечать принципам необходимости (решение каждой тактической задачи является необходимым условием достижения цели) и достаточности (решение всех тактических задач является достаточным условием достижения цели).

Сроки решения каждой из тактических задач не должны превышать срок достижения соответствующей цели. Для целей, соответствующих основным функциям государства, выполняемым на постоянной основе, тактические задачи должны предусматривать достижение определенных целевых значений показателей на срок до 3-х лет, по истечении которого будет производиться анализ достигнутых результатов и, при необходимости, корректировка данных тактических задач.

Основой для формирования системы тактических задач в рамках реализации каждой стратегической цели может служить:

формирование инерционного прогноза динамики показателей, отражающих уровень достижения цели в среднесрочной перспективе;

оценка ожидаемого отклонения прогнозируемого значения от целевого (выявление проблем), анализ критичности указанного отклонения с точки зрения его возможных негативных последствий и принятие решения о необходимости его преодоления;

установление и анализ факторов, препятствующих достижению целевых показателей, выбор системы действий, позволяющих их преодолеть, и их формулирование в виде тактических задач.

При выделении тактических задач необходимо исходить из приоритетов развития отдельных сфер жизнедеятельности страны и секторов экономики, относящихся к сфере компетенции субъекта бюджетного планирования.

Выделение тактических задач должно производиться с учетом необходимости обеспечения подотчетности и ответственности за их реализацию в рамках установленной структуры органов исполнительной власти Курганской области, осуществляющих отраслевое либо межотраслевое управление, и в соответствии с возложенными на них функциями. Для каждой тактической задачи должны быть приведены количественно измеримые показатели, отражающие уровень ее решения в отчетном и плановом периодах.

При разработке системы показателей (индикаторов) следует руководствоваться принципами:

1) минимизации количества планируемых (отчетных) показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее предоставления. Как правило, по каждой задаче должно быть приведено не более трех показателей. В случае использования большего их числа, необходимо разделить показатели на основные и дополнительные;

2) использования показателей конечных общественно значимых результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг (далее - показатели конечных результатов). Под внешними потребителями услуг для целей составления Доклада понимаются физические и юридические лица, их группы, а также органы исполнительной власти Курганской области, осуществляющие отраслевое либо межотраслевое управление, органы местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, за исключением субъекта бюджетного планирования и подведомственных ему организаций. Использование показателей непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему получателями бюджетных средств внешним потребителям, допускается только при обосновании невозможности применения показателей конечных результатов.

Используемые показатели должны в максимально возможной степени соответствовать следующим требованиям:

1) адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;

2) точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;

3) объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;

4) достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

5) однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;

6) экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;

7) сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;

8) своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны представляться не реже 1 раза в год и, как правило, не более чем через 2-3 месяца после окончания отчетного периода);

9) уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.

В число используемых показателей, описывающих деятельность субъекта бюджетного планирования, должны включаться показатели, характеризующие уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг, оказываемых (финансируемых) субъектом бюджетного планирования, объемом и качеством потребляемых услуг.

В ходе определения и разработки методик расчета показателей, характеризующих достижение целей и решение задач, необходимо исходить из тех полномочий органа исполнительной власти Курганской области, осуществляющего отраслевое либо межотраслевое управление, (далее - орган исполнительной власти) которые установлены в утвержденном положении об этом органе исполнительной власти, а также из располагаемой ведомственной статистики и информации, предоставляемой Федеральной службой государственной статистики. Субъект бюджетного планирования также может привести перечень необходимых полномочий для самостоятельного сбора информации и расчета данного показателя. К тексту Доклада субъекта бюджетного планирования должны быть приложены методики по расчету показателей целей, задач и программ, в случаях когда такая методика важна для понимания смысла показателя.

По каждому показателю необходимо указать:

1) плановые (указанные в предыдущем докладе о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на текущий период) и ожидаемые (прогнозируемые) значения за текущий год;

2) плановые и фактические значения за отчетный период;

3) в первую часть доклада включаются планируемые значения показателей на каждый год планового периода и целевое значение на среднесрочную перспективу при соблюдении условия сохранения существующих объемов финансирования (с учетом ожидаемого уровня инфляции).

Допускается использование интервальных значений показателей в плановом периоде.

При обосновании целевых значений показателей необходимо по возможности сопоставлять их не только с текущим значением, но и с прогнозируемым инерционным уровнем, определенным исходя из предположения о сохранении сложившихся тенденций (соотношений), а также использовать межрегиональные сравнения. Целевые значения показателей могут устанавливаться с учетом и на основе:

1) значений показателя за прошлые периоды;

2) метода прямого счета, когда целевое значение устанавливается на уровне, означающем, что проблема, породившая какую-то задачу, полностью решена;

3) показателей аналогичных программ;

4) показателей других субъектов бюджетного планирования (организаций), являющихся примерами "лучшей практики", в том числе показателей частных (коммерческих) организаций;

5) значений аналогичных показателей в других субъектах Российской Федерации и других показателей, применяемых для межрегиональных сопоставлений.

Если плановые и фактические показатели за отчетный период не совпадают, то в Докладе приводится и фактическое, и плановое значение показателя (из Доклада предыдущего года), а также описание причин недостижения или существенного превышения плановых показателей.

Если плановые значения показателей в представляемом Докладе отличаются от плановых значений показателей тех же целей, задач, программ, зафиксированных в Докладе прошлого года, то данные показатели приводятся в Докладе, а также дается обоснование изменения плановых значений.

В Докладе следует привести обоснование уровня целевого значения каждого из показателей, установленного на конец планового периода, а также оценить риски воздействия внешних (не зависящих от субъекта бюджетного планирования) факторов, воздействующих на этот уровень.

В случае, если решение тактической задачи требует специальных действий со стороны других субъектов бюджетного планирования, при описании задачи необходимо сформулировать межведомственные задачи для тех субъектов бюджетного планирования, от которых зависит решение данной задачи.

Межведомственной задачей является тактическая задача субъекта бюджетного планирования, решение которой невозможно без дополнительных действий со стороны других субъектов бюджетного планирования, являющихся соисполнителями, и требующая координации и организации со стороны головного субъекта бюджетного планирования. Ответственность за решение межведомственной задачи, включая достижение целевых значений показателей задачи, а также за организацию согласования действий с другими субъектами бюджетного планирования несет головной субъект бюджетного планирования.

Межведомственные задачи не формулируются в Докладе при соблюдении одного или нескольких из следующих условий:

1) предоставление соответствующих (новых) услуг, требуемых головным субъектом бюджетного планирования от субъекта бюджетного планирования-соисполнителя для решения межведомственной задачи, требуется одновременно всем либо нескольким субъектам бюджетного планирования;

2) межведомственная задача полностью покрыта системой целей и задач соисполнителя;

3) необходимые услуги соисполнителя уже стабильно оказываются, нельзя сформулировать дополнительные количественные требования к деятельности (задачам) соисполнителя. Так, на примере федеральных органов исполнительной власти, в случае задачи "Обеспечение занятости и повышение доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве и рыболовстве", соисполнителями по данной межведомственной задаче Минздравсоцразвития России и Минобрнауки России будут только в том случае, если потребуется разработка и реализация специальных программ от данных субъектов бюджетного планирования. Все остальное должно учитываться головным субъектом бюджетного планирования как риски и внешние факторы. Фактически для формирования межведомственных задач требуется сформулировать конкретную задачу и определенные количественные тебования# к текущей деятельности субъекта бюджетного планирования-соисполнителя, что позволит сформулировать новую задачу/программу для субъекта бюджетного планирования-соисполнителя;

4) межведомственная задача направлена на "согласование", "управление" и так далее, то есть на выполнение исключительно координирующих функций;

5) среди мероприятий, направленных на решение межведомственной задачи, есть те, которые уже отнесены к решению другой межведомственной задачи. В таком случае эта задача должна быть более узко сформулирована или представлена как условие формирования другой межведомственной задачи (риск);

6) существуют мероприятия, направленные на решение межведомственной задачи, реализация которых должна быть осуществлена не субъектами бюджетного планирования, а другими экономическими агентами (юридическими лицами, органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области).

7) невозможно представить необходимые характеристики межведомственной задачи, закрепленные в установленной форме согласно приложению 2 к положению о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Курганской области.

В случае, если решение тактической задачи затрагивает компетенцию или требует действий со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований Курганской области (далее - органы местного самоуправления), могут быть сформулированы межуровневые задачи для органов местного самоуправления, от которых зависит решение данной задачи. Все межуровневые задачи должны быть сформулированы в конце данного раздела. Описание межуровневой задачи должно содержать:

1) краткое обоснование необходимости постановки межуровневой задачи и ее взаимосвязь с задачами субъекта бюджетного планирования;

2) характеристики действий органов местного самоуправления, к компетенции которых относится межуровневая задача;

3) показатели решения межуровневой задачи для субъектов бюджетного планирования и органов местного самоуправления и их значения для отчетного и планового периода.

Формулировка межуровневой задачи должна предполагать действия в рамках полномочий тех органов местного самоуправления, для которых она поставлена.

Постановка межуровневой задачи для органов местного самоуправления предполагает ведение субъектом бюджетного планирования мониторинга деятельности по ее решению и показателей ее решения органами местного самоуправления. Форма и способы мониторинга должны быть описаны дополнительно к формулировке и описанию межуровневой задачи.

Субъект бюджетного планирования может предложить софинансирование расходов местных бюджетов по решению межуровневой задачи из средств бюджетных целевых программ. В этом случае представляются предложения по методологии распределения соответствующих финансовых ресурсов, включающие процедуры отбора муниципальных образований.