Глава 1. Структура организационно-правовой модели реализации Программы

Глава 1. Структура организационно-правовой модели реализации Программы

С учетом сложности и объемности Программы ее организационно-правовая модель разделена на следующие блоки:

1. Правовое регулирование мероприятий Программы, осуществляемых Курганской областью в рамках проекта государственно-частного партнерства совместно с Государственной корпорацией "Внешэкономбанк" в целях реализации настоящей Программы.

2. Правовое регулирование мероприятий Программы, которые предусматривают реконструкцию или модернизацию объектов коммунальной теплоэнергетики бюджетных учреждений, собственники которых не присоединились к проекту государственно-частного партнерства Курганской области, осуществляемого в целях реализации настоящей Программы.

3. Правовое регулирование мероприятий Программы, которые предусматривают реконструкцию или модернизацию объектов теплоэнергетики бюджетных учреждений и осуществление которых не предусмотрено проектом ГЧП совместно с Государственной корпорацией "Внешэкономбанк".

4. Правовое регулирование мероприятий Программы, которые затрагивают или осуществляются в отношении имущества физических лиц.

§ 1. Правовое регулирование мероприятий Программы, осуществляемых Курганской областью в рамках проекта государственно-частного партнерства совместно с Государственной корпорацией "Внешэкономбанк" в целях реализации настоящей Программы

Основные мероприятия Программы планируется осуществить в рамках проекта государственно-частного партнерства между Курганской областью, муниципальными образованиями и частным инвестором с привлечением кредитного финансирования Государственной корпорации "Внешэкономбанк".

Основные условия реализации Программы

Организационно-правовая модель реализации Программы предлагает порядок, согласно которому с частным инвестором, победившим в конкурсе1 на осуществление проекта ГЧП, будет заключено Соглашение о государственно-частном партнерстве по реализации Программы.

По условиям Соглашения инвестор при предоставлении ему:

- кредитного финансирования Государственной корпорацией "Внешэкономбанк" в объеме, сроках и на условиях, заявленных в конкурсной документации;

- прав аренды на объекты, подлежащие модернизации в соответствии с Программой в сроки и объемах, заявленных в конкурсной документации;

- а также установления ему в соответствии с законодательством экономически обоснованного тарифа на теплоснабжение, обеспечивающих возврат инвестиций, -

принимает на себя следующие обязательства:

- реализовать Программу в сроки, объемах и на условиях, определенных Соглашением о государственно-частном партнерстве;

- погасить кредит Государственной корпорации "Внешэкономбанк" в сроки и на условиях, определенных кредитным соглашением.

Поэтапная реализация Программы описана в Хронологической карте (см. ниже).

Организационно правовая модель Проекта

§ 2. Соглашение о государственно-частном партнерстве (ГЧП)

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует профильное федеральное законодательство, регулирующее вопросы государственно-частного партнерства. С учетом этого, данные отношения регулируются нормами гражданского законодательства, административными нормами в зависимости от специфики проекта государственно-частного партнерства, а также положениями регионального законодательства.

Курганской областной Думой 27 октября 2009 года был принят Закон "О государственно-частном партнерстве в Курганской области".

В соответствии с дефинициями названного Закона государственно-частное партнерство определяется как взаимодействие (сотрудничество) между сторонами государственно-частного партнерства с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Курганской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров) о государственно-частном партнерстве (статья 2 Закона).

Как следует из пункта 2 статьи 10 Закона объектом соглашения (договора) о государственно-частном партнерстве могут быть системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения.

Таким образом, рассматриваемая Программа соответствует критериям Закона от 27 октября 2009 года "О государственно-частном партнерстве в Курганской области", что является основанием для признания этой Программы проектом государственно-частного партнерства.

Согласно нормам статьи 9 Закона формами государственно-частного партнерства являются следующие соглашения (договоры) о государственно-частном партнерстве:

1) об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов;

2) об участии Курганской области в уставных (складочных) капиталах юридических лиц;

3) о предоставлении государственного имущества Курганской области в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление;

4) концессионные;

5) иные соглашения (договоры), заключенные сторонами государственно-частного партнерства и отвечающие целям и задачам государственно-частного партнерства в Курганской области.

Конкретные условия соглашения (договора), сроки и объемы участия сторон в осуществлении государственно-частного партнерства определяются сторонами государственно-частного партнерства при заключении соглашения (договора).

В соответствии с нормами статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными нормативными правовыми актами. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.

Как следует из существа отношений, которые предполагается выстроить между участниками реализации Программы, Соглашение о государственно-частном партнерстве будет являться смешанным договором.

§ 3. О государственных гарантиях

1. Параметры предоставления гарантий в рамках программы.

В целях обеспечения возврата кредита, полученного оператором Программы от ГК "Внешэкономбанк", и выплаты процентов по кредиту в соответствии с кредитным соглашением Правительство Курганской области и муниципальные образования, участвующие в Программе, предоставляют оператору Программы в соответствии с действующим законодательством следующие гарантии:

- полную и своевременную оплату услуг по поставкам тепловой и электрической энергии бюджетозависимым предприятиям и организациям муниципальной и областной собственности;

- гарантии проведения тарифной политики, обеспечивающей возврат кредита и оплату процентов по нему в соответствии с кредитным соглашением между оператором Программы и ГК "Внешэкономбанк".

Кроме того, Правительство Курганской области и муниципальные образования, участвующие в Программе, предоставляют оператору в соответствии с действующим законодательством льготы по налогам.

Правительство Курганской области разрабатывает механизм страхования рисков оператора Программы от финансовых потерь вследствие неплатежей потребителей за услуги по теплоснабжению и электроснабжению.

2. Правовое регулирование

Порядок и условия предоставления государственных или муниципальных гарантий регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), бюджетным законодательством субъекта РФ, решениями представительного органа муниципального образования. Кроме того, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных гарантий, применяются общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации о способах обеспечения исполнения обязательств, а также нормы о договоре поручительства2.

3. Гарантии

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ государственная или муниципальная гарантия - вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

По смыслу пункта 1 статьи 115 Бюджетного кодекса РФ гарантия может обеспечивать надлежащее исполнение принципалом его обязательств перед бенефициаром, которые уже возникли либо возникнут в будущем.

Гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала (пункт 4 статьи 115 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии со статьей 99, пунктом 4 статьи 117 Бюджетного кодекса РФ государственные гарантии субъекта РФ и муниципальные гарантии включаются соответственно в объем государственного внутреннего долга субъекта РФ, в объем муниципального долга.

Как следует из пунктов 1 статьи 117 Бюджетного кодекса РФ государственные гарантии предоставляются в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. При этом, предельный объем государственного долга не должен превышать объема доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 2 статьи 117 Бюджетного кодекса РФ от имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в решении представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

Письменная форма гарантии является обязательной (пункт 3 статьи 115 Бюджетного кодекса РФ).

4. Срок действия гарантии

В соответствии с пунктом 6 статьи 115 Бюджетного кодекса РФ срок действия гарантии определяется условиями этой гарантии. При этом вступление в силу гарантии может быть определено календарной датой или наступлением события (условия), которое может произойти в будущем.

Как следует из пункта 6 статьи 99 Бюджетного кодекса РФ, долговые обязательства субъекта РФ, муниципального образования могут быть:

- краткосрочными - менее года;

- среднесрочными - от 1 года до 5 лет;

- долгосрочными - от 5 до 30 лет.

Исходя из этого, в рассматриваемом случае срок действия гарантии может быть определен, например, сроком исполнения обязательств по кредитному договору.

5. Порядок и условия предоставления гарантий

Как следует из пункта 1 статьи 115.2 Бюджетного кодекса РФ на основании федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии, при условии:

- проведения анализа финансового состояния принципала;

- предоставления принципалом (за исключением случаев, когда принципалом является Российская Федерация, субъект Российской Федерации3) соответствующего требованиям статьи 93.2 Бюджетного кодекса РФ и гражданского законодательства Российской Федерации обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;

- отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед бюджетом, по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным гарантиям.

6. Способы обеспечения регрессных обязательств

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 93.2. Бюджетного кодекса РФ и абзацем 5 пункта 2.2. Порядка способами обеспечения исполнения регрессных обязательств по гарантии могут быть только банковские гарантии, поручительства, муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 процентов4 обязательств по гарантии. Обеспечение исполнения обязательств должны иметь высокую степень ликвидности. При этом, не допускается принятие в качестве обеспечения исполнения обязательств поручительств и гарантий юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам или по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также поручительств и гарантий юридических лиц, величина чистых активов которых меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.

Оценка надежности (ликвидности) банковской гарантии, поручительства осуществляется финансовым органом муниципального образования.

Таким образом, в рассматриваемом случае для предоставления гарантии необходимо:

- включение данной суммы гарантии в объем внутреннего долга Курганской области и в программу гарантий Курганской области на соответствующий финансовый год и плановый период;

- издание Правительством Курганской области постановления о предоставлении гарантий;

- заключение договора о предоставлении гарантий;

- заключение договора об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии.

Условиями предоставления гарантии будут следующие:

- проведение анализа финансового состояния принципала (компании - оператора проекта);

- предоставление обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования гаранта;

- отсутствие у принципала задолженности по налогам;

- отсутствие в отношении принципала процедуры реорганизации, ликвидации или несостоятельности (банкротства).

§ 4. Правовая структура соглашения о ГЧП

N п/п	Субъект	Обязательства	Основное законодательное регулирование
1.	Инвестор (оператор проекта - победитель конкурса)	1. Реализация проекта. 2. Погашение кредита. 3. Теплоснабжение.	1. Гражданский кодекс РФ (подряд, кредит, энергоснабжение). 2. Жилищный кодекс РФ (коммунальные услуги). 3. ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". 4. ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".
2.	Муниципальные образования, муниципальные унитарные предприятия	1. Передача в аренду объектов коммунальной теплоэнергетики. (30 - 50 лет)	1. Гражданский кодекс РФ (аренда). 2. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". 3. ФЗ "О защите конкуренции". 4. ФЗ "О концессионных соглашениях". 5. ФЗ "О естественных монополиях" (если предприятие включено в реестр субъектов естественных монополий). 6. Закон "О ГЧП Курганской области"
3.	Курганская область, муниципальные образования	1. Частичное финансирование проекта. 2. Тарифная политика, обеспечивающая возвращение инвестиций. 3. Предоставление гарантий. 4. Предоставление налоговых льгот.	1. Бюджетный кодекс РФ. 2. Бюджетное законодательство Курганской области. 3. Законодательство о налогах и сборах. 4. ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". 5. Закон "О ГЧП Курганской области". 6. Соглашение о ГЧП
4.	Частные собственники систем коммунальной теплоэнергетики представляют оферты в состав КД	1. Передача в аренду (субаренду) или продажа объектов коммунальной теплоэнергетики.	1. Гражданский кодекс РФ (аренда). 2. ФЗ "О естественных монополиях" (если предприятие включено в реестр субъектов естественных монополий)

§ 5. Процедура заключения соглашения о ГЧП

С учетом того, что в рамках Соглашения предполагается передача объектов коммунальной теплоэнергетики от муниципальных унитарных предприятий в аренду частному оператору, на эти отношения в том числе распространяет свое действие Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции).

Согласно пункту 3 статьи 17.1 Закона о конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 17.1 Закона о конкуренции порядок проведения конкурсов на право заключения вышеуказанных договоров и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом.

До утверждения Федеральной антимонопольной службой указанного порядка "порядок проведения конкурсов на право заключения договоров аренды имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями, регулируется ФЗ от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее 115-ФЗ)".

Таким образом, конкурс по выбору частного оператора Программы Курганской области по модернизации систем коммунального теплоснабжения региона должен соответствовать по форме проведения требованиям ФЗ "О концессионных соглашениях".

Схема конкурса

/-------------------------\     /--------------------\

|                         |     |                    |

|    Заказчик конкурса    |     |Параметры конкурса  |

|                         |     |                    |

|                         |----|  Выполнение ТЗ     |

|   Курганская область    |     |                    |

|                         |     | Квалификационные   |

|                         |     |    требования      |     /-----------\

|Муниципальные образования|     |                    |----|  Частные  |

|                         |     |Арендная плата за   |     | инвесторы |

|                         |     |муниципальные сети  |     \-----------/

|                         |     |    увеличение      |

|Собственники объектов    |     |                    |

|    теплоэнергетики      |----|    Инвестиции      |

|                         |     |(имущество, финансы)|

|                         |     |    увеличение      |

|                         |     |                    |

\-------------------------/     \--------------------/

§ 6. Хронологическая карта реализации Программы

1 Этап - Утвержде- ние Правитель- ствои курганской области целевой программы Курганской области "Модерни- зация систем коммуналь- ного теплоснаб- жения Курганской области на 2010-2015 гг."

2 Этап - Принятие муниципаль- ными образовани- ями Курганской области решений об участии в Проекте ГЧП между Курганской областью, муниципаль- ными образовани- ями и частным инвестором с привлечени- ем кредитного финансиро- вания ГК "Внешэконо- мбанк"

3 Этап - Формирование Губернатором Курганской области рабочей группы с участием муниципали- тетов по обеспечению передачи в аренду объектов коммунальной теплоэнерге- тики, модернизация которых планируется в рамках Программы

4 Этап - Решение Губернатора Курганской области о проведении конкурса ГЧП

5 Этап - Проведение конкурса ГЧП

6 Этап Заключение Соглашения о ГЧП

7 Этап - Направление победителем инвестицио- нной заявки в ГК "Внешэконо- мбанк"

8 Этап - Заключение кредитного соглашения между частным оператором и ГК "Внешэконо- мбанк"

9 Этап - Заключение договоров аренды 30-50 лет

10 Этап - Проведение работ по модерниза- ции

11 Этап - Получение тарифа на теплоснабже- ние

12 Этап Осуществле- ние теплоснаб- жения потребите- лей

13 Этап - Погашение кредита ГК "Внешэконо- мбанк"

14 Этап - Прекращение договоров аренды или их пролонга- ция, а так же возможность выкупа имущества

-

-

-

§ 7. Порядок участия в проектах

Муниципальные образования (собственники объектов теплоэнергетики) в соответствии с местным муниципальным законодательством принимают решение о заключении соглашения о государственно-частном партнерстве Курганской области в целях реализации мероприятий, предусмотренных проектом ГЧП с ГК "Внешэкономбанк".

В соответствии с решением муниципальное образование:

- выражает свое согласие участвовать совместно с Курганской областью в проекте ГЧП с ГК "Внешэкономбанк" в части реконструкции и модернизации объектов теплоэнергетики;

- передает в аренду объекты теплоэнергетики частному оператору, победившему в конкурсе, в сроки, определенные в техническом задании;

- поручает Курганской области провести открытый конкурс, в том числе и от лица муниципального образования, по выбору частного оператора для реализации проекта.

С учетом того, что при рассмотрении отношений, связанных с передачей объектов от муниципальных унитарных предприятий в аренду частным операторам, часто возникают вопросы, связанные с финансовой состоятельностью муниципальных унитарных предприятий, обеспечением правовой безопасности сделок аренды со стороны соответствующих исков кредиторов муниципальных унитарных предприятий, а также с необходимостью осуществления существенных затрат на государственную регистрацию объектов недвижимости5, является целесообразным создание при Губернаторе Курганской области рабочей комиссии (пункт 3 Хронологической карты), которая на этапе до утверждения конкурсной документации смогла бы произвести отбор муниципальных образований, которые смогут участвовать в проекте.

В качестве возможных вариантов решения проблем по осуществлению государственной регистрации имущества комиссией могут быть рассмотрены в частности варианты по осуществлению регистрации за счет:

- областных или муниципальных средств;

- частного инвестора с последующим зачетом его затрат в стоимость арендной платы за объекты теплоснабжения;

- средств частного инвестора;

- кредитного финансирования.

Предполагается, что в момент проведения конкурса у муниципальных образований или муниципальных унитарных предприятий (муниципальных унитарных предприятий) возникнут предварительные обязательства по сдаче имущества в аренду, непосредственные обязательства по сдаче имущества в аренду будут возникать у них в определенные календарные даты в соответствии с планами работ, установленными в конкурсной документации.