Приложение. Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ

Приложение

к приказу Минюста РФ

от 26 февраля 2002 г. N 59

Рекомендации
по проведению юридической экспертизы нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации

I. Общие положения

1. Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Рекомендации) разработаны с целью повышения эффективности работы Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и его территориальных органов по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - юридическая экспертиза).

2. Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 32. ст. 4043; 2000. N 24. ст. 2546), Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 33. ст. 3356), постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 24. ст. 2281; 2000. N 49. ст. 4826), от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 49. ст. 4826), положениями о территориальных органах Минюста России, иными правовыми актами Минюста России, а также настоящими Рекомендациями.

3. Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - акты) Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации").

III. Срок проведения юридической экспертизы

9. В соответствии с п. 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.

IV. Организация проведения юридической экспертизы

10. В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" юридической экспертизе подлежат акты, включаемые в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Не рекомендуется проводить юридическую экспертизу отмененных или признанных утратившими силу актов.

При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, проводится юридическая экспертиза измененного (дополненного) акта.

11. Юридическая экспертиза совместных актов нескольких субъектов Российской Федерации проводится экспертным подразделением территориального органа Минюста России по тому субъекту Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших нормативный правовой акт.

12. Повторную (дополнительную) юридическую экспертизу рекомендуется проводить в следующих случаях:

если принят федеральный закон по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации;

если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и экспертное заключение должно быть изменено.

13. Повторная (дополнительная) юридическая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа Минюста России и оказания ему практической помощи.

V. Рекомендации по проведению юридической экспертизы актов по вопросам
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

14. Департамент проводит юридическую экспертизу актов, принятых по вопросам, требующим согласования с Минюстом России, к которым относятся: порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, принципы их размещения, положения об учреждениях юстиции по регистрации прав, а также акты, которыми вносятся изменения и дополнения в названные акты (ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. N 273 утверждена Федеральная программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, реализация которой возложена на Минюст России. Юридическая экспертиза соответствующих региональных программ, разрабатываемых на основании п. 2 ст. 32 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в целях обеспечения единого подхода проводится Департаментом.

Экспертные заключения, подготовленные Департаментом на вышеуказанные акты, подписываются заместителем Министра юстиции Российской Федерации, курирующим деятельность Департамента.

15. Экспертным подразделением территориального органа Минюста России проводится юридическая экспертиза иных актов, касающихся вопросов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, к которым, в частности, относятся следующие акты:

устанавливающие размер, порядок, сроки и формы внесения взимаемой на территории субъекта Российской Федерации платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах;

определяющие порядок присвоения условных номеров объектам недвижимого имущества при осуществлении их государственной регистрации.

Экспертные заключения на такие акты подлежат предварительному согласованию с Департаментом.

В органы государственной власти направляются заключения, согласованные с Департаментом.

16. Проекты экспертных заключений на акты, указанные в п. 17 Рекомендаций, и тексты этих актов направляются в Департамент с сопроводительным письмом и подлежат рассмотрению Департаментом в срок не более 30 дней со дня его поступления в Минюст России.

Согласование осуществляется в форме письма.

Письма-согласования проектов экспертных заключений, подготовленных экспертными подразделениями территориальных органов юстиции на акты, касающиеся вопросов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подписываются руководителем Департамента либо лицом, его замещающим.

17. Территориальный орган, получивший письмо о согласии Департамента с позицией, изложенной в экспертном заключении, направляет экспертное заключение в орган субъекта Российской Федерации, принявший соответствующий акт.

18. Территориальный орган, получивший письмо Департамента, содержащее замечания по проекту экспертного заключения, при отсутствии возражений по существу замечаний, дорабатывает проект экспертного заключения и без дополнительного согласования направляет его в орган субъекта Российской Федерации, принявший соответствующий акт.

При несогласии с выводами, изложенными в письме Департамента, территориальный орган направляет в адрес последнего обоснованные возражения.

Департамент, получивший мотивированные возражения территориального органа, повторно рассматривает проект экспертного заключения и акт и направляет соответствующее письмо.

Территориальный орган, получивший письмо о согласии Департамента с позицией, изложенной в экспертном заключении, без дополнительного согласования направляет экспертное заключение в орган субъекта Российской Федерации, принявший соответствующий акт.

При несогласии Департамента с позицией территориального органа последний обязан доработать экспертное заключение, включив все имеющиеся замечания Департамента, и без дополнительного согласования направить доработанное экспертное заключение в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт. При этом в тексте заключения указывается, что оно составлено с учетом мнения Департамента.

VI. Рекомендации по правовой оценке актов

19. Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов).

20. При оценке формы акта следует иметь в виду, что в некоторых случаях федеральным законодательством конкретно устанавливается, в какой форме должен быть принят акт по определенному вопросу. Так, законами субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы экономической, социальной, политической жизни субъектов Российской Федерации. Неисчерпывающий перечень таких вопросов установлен ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. ст. 5005; 2000. N 31. ст. 3205; 2001. N 7. ст. 608).

Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 38. ст. 4339; 1999. N 14. ст. 1653; Российская газета. 2001. 14 июля) установлено, что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом (п. 3 ст. 1).

ГАРАНТ:

См. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются по вопросам, относящимся к его компетенции. Перечень таких вопросов установлен ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указание на необходимость регулирования тех или иных отношений законами субъектов Российской Федерации содержится также в других федеральных законах.

Таким образом, эксперту рекомендуется изучить, соответствует ли форма нормативного правового акта требованиям, предъявляемым федеральным законодательством.

21. Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение:

а) целей и задач нормативного акта;

б) предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом;

в) состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;

г) компетенции органа, принявшего акт;

д) конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации.

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (п. 2 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. ст. 3176).

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации.

При применении положений нормативных актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), следует иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах".

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 5, 18, 21). Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, ст. 27 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. ст. 3823; 2000. N 32. ст. 3339) устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и часто выходит за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства. В ряде случаев эксперту рекомендуется оценивать не только буквальное соответствие (несоответствие) нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые будет иметь ее применение.

Кроме того, оценка правовых норм часто связана с изучением фактических обстоятельств, находящихся за рамками текста правового акта. Например, постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" устанавливает, что объекты государственной собственности, не указанные в Приложениях 1-3 к настоящему постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов. Таким образом, для определения законности отнесения того или иного объекта к собственности субъекта Российской Федерации необходимо исследовать, соблюдена ли процедура передачи этого объекта (внесение предложений и т.п.).

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

22. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов (ст. 7). В тех случаях, когда существует вероятность его нарушения, рекомендуется также проверить указанный порядок.

В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п. Например, ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

23. Особенности действия отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Статьей 57 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы.

Особенности действия бюджетного законодательства Российской Федерации установлены ст. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной статьей закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания. Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.

Особенности действия налогового законодательства установлены Налоговым кодексом Российской Федерации.

24. В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма правового акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название правового акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания правового акта;

номер правового акта;

полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

25. При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

VII. Характеристика типичных нарушений законодательства при издании
правовых актов

26. Для повышения эффективности работы по проведению юридической экспертизы желательно проведение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, с целью определения наиболее типичных. Осуществление такого анализа позволит в значительной степени оптимизировать деятельность экспертных подразделений.

Каждый регион имеет определенную специфику, обусловленную своеобразием экономического, политического и иного положения субъекта Российской Федерации, что отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов нарушения законодательства, изучение которых также необходимо.

27. Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации федеральному законодательству являются:

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

компиляция норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, регулирующих вопросы, относящиеся к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актами федерального законодательства, либо искажающих их смысл.

28. Правовой акт субъекта Российской Федерации может противоречить Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству в целом либо в определенной части.

В целом акт противоречит Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, если:

его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина;

предмет его регулирования относится к предмету ведения Российской Федерации и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование;

все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Правовой акт противоречит Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству в определенной части, если нарушения содержатся в отдельных положениях акта субъекта.

29. Признаки несоответствия правового акта федеральному закону:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

нарушение порядка принятия правового акта;

иные признаки.

30. Среди конкретных нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с установлением норм, регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения Российской Федерации. Например, некоторыми актами субъектов Российской Федерации устанавливаются:

право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, что противоречит п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации;

порядок управления и пользования федеральной собственностью, что противоречит п. "д" ст. 71 Конституции Российской Федерации;

порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта, что противоречит ст. 56, 88 Конституции Российской Федерации;

право учреждать банки и давать им поручения, решать вопросы кредитования Центральным банком Российской Федерации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что противоречит пп. "г", "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ);

ГАРАНТ:

См. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

право заключения, ратификации международных договоров, право главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации представлять соответствующий субъект в международных отношениях, что противоречит п. "к" ст. 71, п. "о" ст. 72 Конституции Российской Федерации, Федеральным законам от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах" и от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности";

положения, относящиеся к сфере уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, гражданского законодательства, что противоречит п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации;

право самостоятельно определять финансовое, валютное, кредитно-денежное, таможенное регулирование, что противоречит п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации.

В ряде актов субъектов Российской Федерации неправомерно регулируются следующие вопросы:

порядок создания и деятельности судов, вопросы судоустройства, деятельности прокуратуры, что противоречит п. "о" ст. 71, п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", Закону Российской Федерации "О прокуратуре" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ), за исключением создания и деятельности конституционных и уставных судов, а также мировых судей и определения порядка согласования кандидатур для назначения на должность судей федеральных судов и прокуроров;

порядок согласования с администрацией области создания и ликвидации территориальных органов федеральных министерств и ведомств Российской Федерации на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности руководителей этих органов, что противоречит п. "г" ст. 71, ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации;

вопросы, связанные с расходованием средств федерального бюджета, а также федеральными налогами, что противоречит п. "з" ст. 71 Конституции Российской Федерации;

порядок пребывания иностранных граждан на территории субъекта Российской Федерации, тогда как регулирование данного вопроса, в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации, относится к предметам ведения Российской Федерации.

Отсутствие правовой регламентации взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения вызывает большие сложности при выделении полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения. Конституция Российской Федерации только лишь определяет предметы совместного ведения и не разграничивает полномочия каждой из сторон. При рассмотрении этих вопросов необходимо исходить из положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Достаточно типичными являются нарушения федерального законодательства о местном самоуправлении. В ряде субъектов Российской Федерации устанавливается государственное управление на уровне районов, городов и других видов городских и сельских поселений, т.е. вводится система территориальных органов государственной власти субъектов, при этом ранее существовавшие органы местного самоуправления ликвидируются. При рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что население не может быть лишено права на местное самоуправление либо быть ограничено в его осуществлении.

В некоторых субъектах Российской Федерации актами органов государственной власти регулируются вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленный ст. 12, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации.

На современном этапе активного развития избирательного законодательства часто принимаются правовые акты с нарушением федерального законодательства о выборах и референдуме. В частности, устанавливаются положения, ограничивающие права избирательных объединений по выдвижению кандидатов, вводятся различные цензы: ценз оседлости; иной, чем предусмотрено федеральным законодательством, возрастной ценз; языковой ценз, ценз гражданства и др. для приобретения пассивного избирательного права.

Пробелы, имеющиеся в регулировании земельных правоотношений, дали возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения по земельным вопросам, которые объективно не всегда соответствуют их полномочиям. Необходимо учитывать, что после принятия Земельного кодекса Российской Федерации и введения в действие главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с ними.

Типичным становятся нарушения федерального законодательства о лицензировании: устанавливается порядок лицензирования отдельных видов деятельности, лицензирование которых не предусмотрено федеральным законодательством; нарушается предусмотренный федеральным законодательством порядок лицензирования.

В ряде регионов устанавливаются также нормы, направленные на ограничение свободного перемещения товаров и услуг (например, в сфере оборота продукции сельскохозяйственного назначения, алкогольной продукции).

VIII. Рекомендации по подготовке экспертного заключения

31. По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение на бланке по форме согласно приложению.

32. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

33. В заключении по результатам юридической экспертизы рекомендуется как можно более полно дать оценку соответствия положений правового акта федеральному законодательству, что предполагает описание конкретных норм рассматриваемого акта, противоречащих положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

При описании норм акта рекомендуется указывать:

1) положение (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел) акта субъекта Российской Федерации, противоречащее федеральному законодательству, а также его содержание;

2) нарушенные положения федерального законодательства (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел Конституции Российской Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации) и изложение их содержания.

Например: пункт * статьи ** Закона субъекта N Российской Федерации относит к компетенции государственного органа управления физической культурой и спортом, являющегося, согласно пункту * статьи ** Закона, специально уполномоченным органом исполнительной власти субъекта N, установление порядка проведения аттестации работников физической культуры и спорта и присвоения им квалификационных категорий. Данное положение не соответствует пункту 2 статьи 27 Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", согласно которому работникам физкультурно-спортивных организаций устанавливаются квалификационные категории, порядок присвоения которых регулируется нормативными актами Правительства Российской Федерации.

34. Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи * Закона субъекта N Российской Федерации противоречит статье ** Федерального закона".

35. При составлении заключения по результатам повторной (дополнительной) юридической экспертизы указываются только те положения, которые изменяются или дополняются.

36. Экспертное заключение территориального органа подписывается его начальником либо лицом, его замещающим.

IX. Порядок приведения акта в соответствие с Конституцией Российской
Федерации и федеральным законодательством

37. При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт.

Экспертное заключение на акт, затрагивающий компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения на акт может направляться в органы прокуратуры.

В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.

38. Заключение по результатам повторной юридической экспертизы направляется в территориальный орган, подготовивший первичное заключение.

Указанное заключение является основанием для отзыва первичного заключения территориальным органом Минюста России, его подготовившим, если в результате повторной юридической экспертизы были пересмотрены положения первичного заключения.

При возникновении спорных ситуаций и несогласованности позиций территориального органа и федерального управления по результатам проведения повторной юридической экспертизы окончательное решение принимается Минюстом России.

39. Федеральное управление Минюста России проводит повторную (дополнительную) юридическую экспертизу при несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего акт, и (или) органа прокуратуры с экспертным заключением территориального органа. Территориальный орган направляет для этой цели в федеральное управление необходимые материалы (копию экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т.д.).

В случае согласия с первичным экспертным заключением федеральное управление принимает меры в пределах компетенции по приведению акта в соответствие с федеральным законодательством.

При необходимости федеральным управлением могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которые подлежат согласованию с Управлением и направлению полномочному представителю Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе.

Соответствующие проекты и текст акта направляются в Управление с сопроводительным письмом и подлежат рассмотрению Управлением в срок не более 15 дней со дня его поступления в Минюст России.

Согласование указанных проектов Управлением осуществляется в соответствии с установленными требованиями (т.е. в форме письма, визирования либо оформления листа согласования).

X. Порядок привлечения органов и учреждений системы Минюста России
к проведению юридической экспертизы

40. По решению руководителя территориального органа и (или) руководства центрального аппарата Минюста России могут быть привлечены к проведению юридической экспертизы в пределах своей компетенции службы судебных приставов, учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В целях повышения уровня юридической экспертизы в отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к ее проведению могут привлекаться научные и иные организации.