Приложение 1. Концепция управления муниципальным долгом города Красноярска

Приложение 1

к Постановлению администрации г.Красноярска

от 29 декабря 2005 г. N 688

Концепция
управления муниципальным долгом города Красноярска

I. Цели Концепции

Концепция управления муниципальным долгом города Красноярска (далее - Концепция) разработана на основе обобщения опыта управления муниципальным долгом города Красноярска, а также с учетом опыта других городов и субъектов Российской Федерации.

Составной частью системы управления финансовыми ресурсами города Красноярска выступает формирование бюджетной политики в области управления муниципальным долгом. Как показал кризис 1998 года в России, государственный или муниципальный долг при непродуманной долговой политике является источником экономических и политических рисков. Это определяет тесную взаимосвязь задачи управления государственным и муниципальным долгом с вопросами обеспечения экономической безопасности государства или города, осуществляющего заимствования.

Вместе с тем ограничения, устанавливаемые действующим законодательством на объем муниципального долга и на платежи в счет его обслуживания, не позволяют полностью избежать долговых рисков, достоверно выявлять и прогнозировать нарастание кризисных тенденций в экономике.

При общем осознании важности задачи управления муниципальным долгом города Красноярска и связанных с ним рисков определение термина "управление долгом" все еще отсутствует как в федеральном законодательстве, так и в нормативно-правовых актах города Красноярска.

Целями Концепции являются:

а) определение инвестиционного потенциала и экономически безопасного уровня муниципального долга, в том числе муниципальных заимствований города Красноярска, способных обеспечить решение важных задач развития города Красноярска и не допустить роста долга и увеличения рисков неисполнения долговых обязательств городом;

б) установление более жестких ограничений на параметры муниципального долга (в том числе муниципальных заимствований) города Красноярска по сравнению с ограничениями, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации, призванными повысить финансовую устойчивость бюджета города Красноярска в части:

снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга города Красноярска на финансирование социальных статей расходов бюджета города Красноярска;

недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета города Красноярска на погашение и обслуживание муниципального долга города Красноярска;

снижения зависимости адресной инвестиционной программы города Красноярска от долговой политики и состояния финансовых рынков, в том числе при наступлении экономических кризисов;

контроля роста объема долговых обязательств города Красноярска;

в) повышение качества прогнозирования и минимизация рисков управления муниципальным долгом города Красноярска в среднесрочной перспективе, снижение рисков возникновения кризисных ситуаций при исполнении бюджета города Красноярска в будущем;

г) определение принципов управления ликвидностью и снижение рисков при исполнении бюджета города Красноярска в части, касающейся обслуживания долговых обязательств и осуществления муниципальных заимствований в условиях сезонной несбалансированности бюджета города Красноярска в течение финансового года;

д) повышение прозрачности политики по управлению муниципальным долгом города Красноярска, совершенствование стандартов раскрытия информации о муниципальном долге города Красноярска.

1.1. Инвестиционный потенциал муниципальных заимствований.

Одной из основных задач инвестиционной и бюджетной политики города Красноярска является создание необходимых условий для повышения деловой и инвестиционной активности частного сектора во всех областях экономики города Красноярска.

Объем инвестиций частного сектора в экономику города Красноярска в немалой степени сдерживается высоким уровнем износа объектов городской инфраструктуры, неудовлетворительным состоянием транспортных сетей, тепло-, электро- и водоснабжения, что создает относительно непривлекательные условия для бизнеса и не позволяет рассчитывать в будущем на сохранение и увеличение темпов роста экономики города Красноярска.

Возможности увеличения расходов на развитие городской инфраструктуры имеются не только благодаря налоговым и неналоговым доходам, но и благодаря привлечению заемных средств, которые с экономической точки зрения играют роль финансового рычага и в будущем дают мультипликативный экономический эффект.

Сложившаяся в последние годы относительно благоприятная ситуация на рынках капитала способствует привлечению для нужд финансирования городской инфраструктуры заемных средств в объемах, которые бы позволили сохранить управляемость муниципальным долгом.

Между муниципальными инвестициями в инфраструктуру и увеличением благосостояния города существует неразрывная связь. Обновление инфраструктуры способствует активизации частного капитала, обеспечивает рост производства, торговли, услуг, что, в свою очередь, обусловливает увеличение налоговых поступлений в бюджет города Красноярска, а также рост общего благосостояния города Красноярска. Таким образом, меры, направленные на развитие городской инфраструктуры, внесут свой вклад и позволят достичь увеличения доходов бюджета города Красноярска.

Учитывая текущее социально-экономическое развитие, состояние бюджета города Красноярска, относительно низкий уровень муниципального долга города Красноярска, можно констатировать, что в настоящее время сложились предпосылки для развития в городе Красноярске инвестиционно-заемной системы, в которой возможно использование муниципальных заимствований в качестве источника финансирования капитальных расходов.

1.2. Несбалансированность исполнения бюджета города Красноярска в пределах финансового года.

В последние несколько лет в процессе исполнения бюджета города Красноярска и бюджетов других муниципальных образований наблюдается характерная закономерность несбалансированности в пределах финансового года поступления доходов и финансирования расходов бюджета. Доходы, как правило, больше всего поступают тогда, когда меньше всего финансируются расходы, и наоборот.

По статистике прошлых лет (2002 - 2004 годы), наибольшее поступление доходов в бюджет города Красноярска отмечается в конце апреля, июля, октября и декабря, то есть в конце каждого первого месяца после завершения очередного квартала и в конце года. Несмотря на то, что в декабре объем доходов выше среднего, этого оказывается недостаточно для финансирования всех необходимых расходов бюджета города по причине их большого объема.

Несбалансированность в процессе исполнения бюджета города Красноярска усугубляется ситуацией с расходами бюджета города, наибольшие объемы финансирования которых приходятся на конец кварталов, когда главные распорядители средств бюджета города выбирают остатки лимитов ассигнований. При этом самым критическим месяцем на протяжении последних лет остается декабрь, в котором расходы бюджета города Красноярска могут достигать 15 - 20% от общего объема расходов в пределах года.

Следствием несбалансированности в процессе исполнения бюджета города Красноярска является то, что вплоть до последних месяцев года исполнение бюджета города может осуществляться с преобладанием текущего профицита (разницы между доходами и расходами накопительным итогом с начала года). В результате основная нагрузка на заемные источники финансирования дефицита (муниципальные заимствования) приходится на конец года, когда на рынке возможны сезонные ситуации неблагоприятных условий для заимствований.

Объемы заемного финансирования дефицита бюджета города Красноярска в масштабе года могут казаться относительно небольшими, однако если в будущем исполнение бюджетов будет проходить с сохранением тенденций предыдущих лет, то городу Красноярску будет сложнее привлекать средства на рынках капитала, а риски при исполнении бюджета города Красноярска в целом возрастут в несколько раз.

В результате проблем несбалансированности бюджета активность города Красноярска на рынке облигационных займов начинает приобретать точечный характер. Иными словами, размещение облигаций города производится исходя из потребности бюджета города в заемных средствах, а не исходя из экономических факторов, влияющих на условия заимствования. Это может привести к снижению ликвидности рынка и ухудшению условий заимствований по сравнению с другими эмитентами.

Из-за отсутствия четких планов проведения аукционов в течение года инвесторы переводят свободные средства в другие сегменты рынка, в результате снижаются обороты торгов, число активных участников. При длительной стагнации рынка возрастает риск потери возможности привлечь необходимый объем средств либо процентные ставки будут завышены.

Снижению описанных выше рисков может способствовать прозрачная позиция города Красноярска как заемщика и предсказуемость его действий на рынке. Если эмитент и инвесторы заранее знают о планах проведения аукционов и привлечения в бюджет города Красноярска средств, повышается полезность информационной работы на рынке, возрастают возможности для плодотворной и конструктивной работы с потенциальными приобретателями облигаций города Красноярска. Влияние внешних факторов при этом снижается.

В связи с серьезностью описанных рисков одним из насущных вопросов бюджетной политики города Красноярска в краткосрочной перспективе должно стать определение стратегии управления ликвидностью бюджета города Красноярска и муниципальными заимствованиями в условиях сезонной несбалансированности бюджета города Красноярска.

II. Базовые условия развития инвестиционно-заемной
системы города Красноярска

В качестве базовых условий развития в городе Красноярске инвестиционно-заемной системы можно выделить следующие.

2.1. Для финансирования городской инфраструктуры город Красноярск должен использовать все возможности по привлечению дополнительных источников.

Недостаток доходов бюджета города Красноярска может покрываться за счет заимствований, которые выполняют роль катализатора развития города Красноярска. При взвешенной стратегии управления долгом с четкими заемными критериями такая политика позволит сохранить его управляемость и достичь положительного эффекта от инвестиций в более короткие сроки.

2.2. Финансирование расходов на развитие инфраструктуры путем привлечения муниципальных заимствований должно рассматриваться как одна из мер по реализации планов увеличения доходов бюджета города Красноярска.

Возникающий в результате увеличения капитальных расходов дефицит бюджета города Красноярска может быть ограничен как по объемам, так и по срокам. Нормой в мировой практике считается период дефицитных бюджетов не более 3-5 лет.

2.3. Необходимо использовать инструменты заимствований, которые позволяют наиболее гибко и эффективно управлять муниципальным долгом.

Приоритетным направлением являются облигации с рыночным ценообразованием, которые позволяют привлекать средства на оптимальных условиях. Дополнительными инструментами заимствований могут быть кредиты, привлекаемые в рамках связанных проектов, и муниципальные гарантии. Выбор того или иного способа заемного финансирования (прямые заимствования или гарантии) должен осуществляться при условии эквивалентности стоимости текущих и будущих затрат бюджета города Красноярска.

2.4. Расходы на развитие инфраструктуры и муниципальные заимствования должны формироваться на долгосрочную перспективу.

Инвестиционные программы и программы заимствований должны разрабатываться не только в рамках перспективного финансового плана города Красноярска, но и на более длительную перспективу с учетом различных макроэкономических сценариев. Объемы заимствований должны находиться в рамках установленных критериев долговой нагрузки, при которых обеспечивается финансовая устойчивость бюджета города Красноярска на весь период прогнозирования.

2.5. Выбор объектов развития инфраструктуры должен определяться в первую очередь на основе социальной и экономической значимости для города Красноярска, а не на основе достижения коммерческого эффекта.

Объекты капиталовложений могут быть коммерческими (подразумевают получение прямого экономического эффекта от вложенных средств) и некоммерческими (не влекут прямых поступлений доходов от вложенного капитала, однако эффект выражается в виде увеличения налоговых поступлений, экономии бюджетных средств за счет внедрения новых технологий и др.). Задачей города является поддержка именно тех проектов, которые не имеют явного коммерческого эффекта, однако имеют большую социальную и инфраструктурную значимость.

2.6. Финансирование инфраструктурных проектов должно строиться на основе баланса возможностей и потребностей.

Объемы капитальных расходов бюджета города Красноярска должны определяться исходя из возможностей бюджета города Красноярска и потребностей в развитии городской инфраструктуры. В среднесрочной перспективе необходимо установить баланс (с учетом потенциала муниципальных заимствований) между минимальными потребностями и максимальными возможностями.

III. Основные инструменты муниципальных заимствований
города Красноярска в контексте приоритетов развития
на среднесрочную перспективу

Муниципальный долг города Красноярска представлен муниципальным займом путем выпуска муниципальных ценных бумаг, кредитными соглашениями и договорами, бюджетными кредитами от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и муниципальными гарантиями. Основными долговыми инструментами, имеющими перспективное значение для развития системы управления муниципальным долгом города Красноярска, являются:

муниципальные облигации на предъявителя города Красноярска (далее - МОП города Красноярска) - облигации в рублях, обращающиеся на рынке ценных бумаг;

муниципальные гарантии города Красноярска.

3.1. Муниципальные облигации на предъявителя города Красноярска.

Преимуществами МОП города Красноярска являются рыночный способ размещения и обращения и конкурентный механизм ценообразования.

Заимствуя на рынке ценных бумаг, город Красноярск преследует следующие цели:

создание гибкой системы управления долгом города Красноярска;

диверсификация долгового портфеля;

использование достоинств облигационного займа как инструмента привлечения средств;

аккумулирование средств наиболее широкого круга инвесторов;

повышение уровня прозрачности финансов города Красноярска.

В среднесрочной перспективе в целях развития рынка МОП города Красноярска будут реализованы следующие мероприятия.

3.1.1. Увеличение средних сроков заимствований на рынке МОП города Красноярска.

Средний срок заимствований города Красноярска по состоянию на 01.01.2005 не превышает двух лет. В 2005 году городом Красноярском размещен займ сроком на три года. В дальнейшем в силу роста объемов рынка будет продолжена стратегия по увеличению средних сроков заимствований.

3.1.2. Переход на стандартизированную схему размещения выпусков.

Планируется использовать стандартизированный подход к определению основных параметров МОП города Красноярска (сроки, периодичность купонных периодов, купонные ставки и др.). Размещение МОП города Красноярска приобретет характер запланированных мероприятий, что позволит упростить восприятие целей эмитента инвесторами и привлечь новых участников.

3.1.3. Укрупнение объемов эмиссии в рамках одного выпуска.

Консолидация объемов рынка в крупных выпусках будет осуществляться за счет изъятия из обращения низколиквидных выпусков, доразмещения уже обращающихся выпусков и проведения операций обмена. В дальнейшем это должно привести к повышению ликвидности рынка, снижению премии в доходности и сокращению расходов на обслуживание муниципального долга города Красноярска.

Целями проведения операций обмена будут являться:

оптимизация потоков платежей по муниципальному долгу города Красноярска, в том числе с учетом сезонных факторов исполнения бюджета города Красноярска;

выкуп и вывод из обращения дорогостоящих выпусков МОП города Красноярска;

выпуск в обращение наиболее популярных выпусков МОП города Красноярска, создание на их основе эталонных выпусков с оптимальными показателями ликвидности и распространенности среди участников рынка.

3.1.4. Повышение информационной прозрачности рынка МОП города Красноярска.

Рынок МОП города Красноярска является достаточно информационно открытым. Работа по совершенствованию стандартов раскрытия информации будет продолжена и в будущем, в том числе путем публикации более подробной и регулярной информации об объемах находящихся в обращении выпусков МОП, о планируемых аукционах по размещению облигаций и др.

3.2. Муниципальные гарантии города Красноярска.

Предоставление муниципальных гарантий города Красноярска является одной из форм поддержки инвестиционной деятельности в городе Красноярске.

Город Красноярск проводит в значительной степени умеренную политику в вопросе предоставления муниципальных гарантий.

При прочих равных условиях приоритетом на получение муниципальных гарантий города Красноярска обладают заемщики, учредителем или собственником имущества которых является администрация города Красноярска.

Учитывая высокие риски при применении данного долгового обязательства, политика предоставления муниципальных гарантий города Красноярска в среднесрочной перспективе будет строиться на базе следующих мероприятий.

3.2.1. Ограничение доли муниципальных гарантий в структуре муниципального долга города Красноярска. Объем обязательств по муниципальным гарантиям города Красноярска не должен превышать 10% общего объема муниципального долга города Красноярска.

3.2.2. Оказание бюджетной поддержки инвестиционным проектам, соответствующим системе целей социально-экономического развития города Красноярска (включая проекты, направленные на развитие инфраструктуры города Красноярска).

3.2.3. Проведение мероприятий по повышению качества оценки инвестиционных проектов, в том числе постепенный переход к практике оценки проектов, претендующих на предоставление муниципальной гарантии, независимым оценщиком.

3.2.4. Предоставление муниципальных гарантий города Красноярска по тем кредитам, ставка заимствования которых соответствует ставкам заимствований города Красноярска на аналогичный срок.

3.2.5. Введение дифференцированной платы за предоставление муниципальной гарантии для разных категорий заемщиков и в зависимости от сроков предоставления муниципальной гарантии.

IV. Управление муниципальным долгом и муниципальными
заимствованиями в среднесрочной перспективе

В странах с развитой рыночной экономикой долгосрочные займы используются для финансирования инвестиционных программ. Для этих целей в аналитических исследованиях используются методы, которые позволяют оценить целесообразность и эффективность муниципальных заимствований как дополнительного бюджетного источника, указать на принципиальную роль заемных ресурсов и спрогнозировать поведение муниципального долга в долгосрочной перспективе.

В бюджетном анализе и среднесрочном планировании заимствований применяется подход, основанный на представлении муниципальных заимствований как источника финансирования капитальных расходов. В его основе лежит модель представления бюджетного баланса (доходы, расходы, источники финансирования) в несколько ином формате, нежели принятая в Российской Федерации бюджетная классификация. Подобная модель, в частности, используется ведущими международными рейтинговыми агентствами, которые через критерии общей кредитоспособности заемщика анализируют уровень инвестиционной направленности бюджета города и роль муниципальных заимствований.

Основной задачей данной модели представления бюджетного баланса является определение критериев:

ликвидности и сбалансированности бюджета города Красноярска;

степени финансовой самостоятельности бюджета города Красноярска;

совокупного размера долговой нагрузки на бюджет в каждый момент времени;

финансирования капитальных расходов за счет заемных средств;

объема долга по гарантиям и др.

В среднесрочном планировании основной является задача определения того, какой объем доходов и иных поступлений можно будет мобилизовать в бюджет города Красноярска и какие расходные потребности можно будет профинансировать за счет данных поступлений. Если для финансирования капитальных расходов предполагается использовать заемные ресурсы, муниципальный долг и муниципальные заимствования должны сопоставляться с собственными доходами бюджета города Красноярска.

В целях оценки на основе данной модели составления бюджетного баланса качества управления муниципальным долгом и кредитоспособности города Красноярска при реализации политики привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов необходимо ввести следующие термины:

собственный бюджет города Красноярска;

увязанный бюджет города Красноярска.

Из общего объема доходов и расходов бюджета города Красноярска выделяются две составляющие: собственный бюджет, состоящий из собственных доходов и расходов, и увязанный бюджет, состоящий из увязанных доходов и расходов.

К увязанным доходам относятся все поступления в бюджет города Красноярска, которые связаны с определенными статьями расходов и которые в принципе нельзя рассматривать в качестве источника средств для погашения и обслуживания собственного долга (например, финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме субсидий и субвенций).

Все остальные поступления в бюджет города Красноярска - налоговые и