Приложение N 1. Концепция развертывания системы адресной социальной помощи населению г.Красноярска

Приложение N 1
к решению городского Совета

Концепция
развертывания системы адресной социальной помощи
населению г.Красноярска

Введение

Цель данного документа - представить перспективное общее видение системной деятельности администрации г.Красноярска по оказанию социальной помощи населению, путей и способов разворачивания системы, предполагаемых результатов. Документ подготовлен на основе изучения разного типа материалов: законов и законодательных актов различных уровней власти по социальной защите населения, используемых в настоящее время программ социальной поддержки населения в городе Красноярске, Красноярском крае, а также других территориях Российской Федерации, экономических расчетов бюджетных ассигнований на обеспечение льгот, оказание помощи населению г.Красноярска.

1. Социальная ситуация в г.Красноярске.
Предпосылки социальной напряженности

В отчете администрации г.Красноярска за 1997 год отмечена положительная динамика объективных социально-экономических показателей и показателей уровня жизни красноярцев в целом (стабилизация индексированных потребительских цен, тенденция к снижению уровня безработицы, рост начисленной заработной платы, объемов вводимого жилья, объема производства продукции пищевой промышленности).

К положительным явлениям можно отнести сохранение сети учреждений образования, здравоохранения, спорта, культуры, социальной защиты (в соответствии с уровнем накопленного к данному периоду потенциала), сохранение льгот социально незащищенным слоям населения.

В то же время отмечены очевидные негативные факторы и тенденции: высокая задолженность по заработной плате, по систематическим социальным выплатам, в частности, по пособиям на детей, низкая бюджетная обеспеченность на одного жителя, низкий уровень среднедушевого дохода на одного жителя г.Красноярска, увеличение дефицита средств на поддержание социальной инфраструктуры, включающей муниципальное и ведомственное жилье, транспорт, учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты, культурно-бытового обслуживания, сокращение объема средств, выделяемых на безвозмездную поддержку малоимущих граждан.

Данная ситуация является следствием распада предыдущей системы, перехода от индустриального способа организации жизни города, при котором социальная инфраструктура базировалась на промышленных производствах, к новым способам и формам экономических и социальных отношений, не обеспечивающим в настоящий период стабильности в социальной сфере. Все это создает "точки" напряженности, вызывает протестные действия жителей города. Одной из таких "точек" является организация поддержки малоимущих жителей города.

Важно отметить, что, наряду с другими процессами, продолжается расслоение общества по имущественному положению, причем растет как количество малоимущих граждан, так и количество материально обеспеченных жителей города.

Таким образом, дальнейшее решение проблемы обеспечения приемлемого уровня жизни горожан связано с реализацией двух задач:

- создания условий, в которых трудоспособная часть населения имеет возможность повышать свой жизненный уровень за счет собственной активности;

- создания для слабозащищенной части населения действенного механизма поддержания приемлемого уровня жизни.

2. Действующая система социальной поддержки населения

В настоящее время функции социальной защиты в той или иной степени выполняют все структурные подразделения администрации г.Красноярска, работающие с населением: управления образования, здравоохранения, социальной защиты, департаменты городского хозяйства, транспорта и связи, комитеты по архитектуре и градостроительству, физкультуре и спорту.

Обеспечение льгот осуществляется большей частью за счет недополучения доходов в бюджет города (коммунальные, транспортные, жилищные и другие услуги).

Другая часть обеспечивается "живыми" деньгами (пособия на детей, единовременные выплаты, лекарственные препараты и др.).

Требуемая сумма составляет примерно 500 млн.руб. в год в новом исчислении.

Действующая система имеет ряд существенных недостатков:

- не различает горожан по их имущественному положению. Основным критерием отбора контингента получателей тех или иных видов льгот или пособий является отнесение гражданина к "категории", предусмотренной законами или законодательными актами разного уровня (федеральными, региональными, муниципальными) независимо от дохода на одного члена семьи;

- механизм распределения различных видов социальной помощи представляет собой комплекс не скоординированных по технологии, методике, ресурсам звеньев и действий. Каждое отраслевое управление, обеспечивающее входящий в его компетенцию вид социальных льгот и выплат, разрабатывает собственную методику определения получателей, нормативную базу, способы субсидирования получателей;

- не представляется возможным анализ эффективности и рациональности расходования бюджетных средств. Во-первых, это касается получателей льгот и выплат. Наиболее активные граждане пользуются всеми возможными источниками, менее активные, но не менее нуждающиеся, нередко лишены возможности получить помощь. Во-вторых, это касается хозяйствующих субъектов. Отсутствие единых подходов и базовых критериев эффективности вызывает неравномерность субсидирования отраслей. Обеспечение социальной поддержки населения, как и в первом случае, нередко зависит от субъективных факторов.

3. Новые подходы к организации социальной помощи населению

Создание в городе системы адресной социальной помощи является оптимальным вариантом организации поддержки населения как в условиях дефицита бюджетных средств, так и в условиях достаточного наполнения доходной части бюджета при неравных доходах населения.

Целями данного проекта являются:

- социальная поддержка реально нуждающихся в помощи горожан, постепенное поднятие уровня их жизни;

- обоснование, подготовка и проведение социально-экономических реформ без повышения социальной напряженности в городе.

Стержневым моментом Программы является принцип адресности при распределении социальной помощи. Этот принцип используется в случаях, не противоречащих действующему законодательству, и предусматривает, что в качестве получателя пособия, льготы или субсидии рассматривается не отдельно взятый индивидуум, формально отнесенный к категории нуждающихся, а домохозяйство, членом которого данный индивидуум является.

Предполагается, что потенциальный получатель социальной помощи может проживать как отдельно, так и в составе семьи, трудоспособные члены которой частично оплачивают его существование. Очевидно, что в первом случае реальная нуждаемость в помощи существенно выше, чем во втором.

Механизм оказания адресной социальной помощи предусматривает прием деклараций от потенциальных ее получателей. В декларации содержатся сведения, необходимые и достаточные для определения уровня жизни членов домохозяйства и принятия решения о размерах помощи или отказе в ее предоставлении.

Органы социальной защиты оценивают достоверность предоставленных сведений при помощи специально созданных для этой цели методик, оценивают реальный среднедушевой доход членов домохозяйства и сравнивают его с установленным законодательным образом муниципальным прожиточным минимумом. По результатам этих действий либо назначается размер социальной помощи семье декларантов, либо принимается мотивированное решение об отказе в ее предоставлении.

Институт АСП внедряется в связи с необходимостью оптимально распределять "раздаток" в сфере социальной защиты населения из ограниченных муниципальных источников материальных и нематериальных благ жизнеобеспечения.

Именно "раздаток", а не только деньги, так как распределению могут подлежать и деньги, и товары, и услуги, и налоговые льготы - все то, что может служить источником жизнеобеспечения.

Проект предполагает два крупных этапа (с внутренней содержательной, организационной и временной дифференциацией).

Первым этапом является создание информационной основы общегородской системы АСП, включающей в себя в качестве основных элементов:

- программно-аппаратный комплекс, распределенный по районам города и обеспечивающий пропуск информационных потоков;

- базы данных о потенциальных и фактических претендентах на предоставление АСП;

- автоматизированную систему обработки информации;

- перенастраиваемую систему автоматизированного определения размеров материальной помощи в каждом конкретном случае в зависимости от среднедушевого дохода в семье заявителя и базовых параметров, устанавливаемых органами местного самоуправления;

- графический интерфейс на базе электронной карты города;

- разработку нормативно-правовой муниципальной базы АСП.

Второй этап предполагает разработку базовых условий и параметров для деятельности структурных подразделений администрации, выполняющих функции социальной защиты населения, а также консолидацию (при необходимости и по мере возможности) бюджетных средств, предназначенных для обеспечения льгот и социальных выплат, и разработку механизма субсидирования не хозяйствующих субъектов, а непосредственно горожан.

К необходимым элементам системы АСП мы относим городскую службу срочной социальной помощи, включающую в себя экстренную психологическую и социально-экономическую помощь, различные виды консультирования, разрешение конфликтных ситуаций (по типу "скорой помощи", "службы 02").

4. Предполагаемые результаты

Такой подход, с нашей точки зрения, позволит:

- владеть точным знанием (в совокупном и индивидуальном измерении) о реальном уровне доходов горожан, относящих себя к малоимущим категориям;

- рационально и эффективно расходовать бюджетные средства, предусмотренные на социальную поддержку малоимущего населения;

- на основе соотнесения потребностей в социальной поддержке и возможностей города выстраивать стратегию социальной политики;

- осуществлять различные выборки и оперативно реагировать на актуальные потребности горожан;

- с помощью механизма регулирования минимальных доходов постепенно поднимать уровень жизни самых обездоленных жителей города;

- вести подготовительную работу по упорядочению льгот, предоставляемых отдельным гражданам, семьям, "категориям" населения, осуществлять постепенный перевод некоторых недифференцированных систематических выплат (например, пособий на детей) к адресным (систематическим и единовременным).

Ожидается, что реализация принципа адресности позволит перейти от распыления средств к их концентрации, увеличить размеры помощи тем, кто в этом действительно нуждается.