Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
Решение Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 16 декабря 2008 г. N 16-368 "Об утверждении комплексной программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы"
Информация об изменениях:
Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2010 г. N 25-609 в наименование настоящего Решения внесены изменения
Решение Норильского городского Совета депутатов Красноярского края
от 16 декабря 2008 г. N 16-368
"Об утверждении комплексной программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы"
С изменениями и дополнениями от:
6 апреля 2010 г.
В целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", во исполнение Постановления Совета администрации Красноярского края от 28.10.2005 N 285-п "Об утверждении программы реформирования региональных финансов Красноярского края на 2006-2007 годы", в соответствии с Приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238 "Вопросы распределения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов", от 30.10.2008 N 536 "О проведении в 2008 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий на реформирование муниципальных финансов", в рамках работы по внедрению системы бюджетирования, ориентированной на результат, Городской Совет решил:
Информация об изменениях:
Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2010 г. N 25-609 в пункт 1 настоящего Решения внесены изменения
1. Утвердить Комплексную программу реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы (Приложение).
2. Контроль исполнения Решения возложить на председателя комиссии Городского Совета по бюджету и собственности Самохина А.Н.
3. Решение вступает в силу со дня принятия.
4. Настоящее Решение опубликовать в газете "Заполярная правда".
|
Глава города Норильска |
С.А.Шмаков |
ГАРАНТ:
Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2010 г. N 25-609 срок реализации Комплексной программы продлен до 1 июля 2011 г.
Информация об изменениях:
Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2010 г. N 25-609 в настоящую Программу внесены изменения
Комплексная программа
реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы
(утв. Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края
от 16 декабря 2008 г. N 16-368)
С изменениями и дополнениями от:
6 апреля 2010 г.
Паспорт комплексной программы реформирования финансов
муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы
ГАРАНТ:
Нумерация пунктов в таблице приводится в соответствии с источником
|
Наименование |
Комплексная программа реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы (далее - Программа) |
|
Основание для |
Бюджетный кодекс Российской Федерации; |
|
Разработчик |
Администрация города Норильска |
|
Цель программы |
Основная цель - повышение качества жизни населения муниципального образования город Норильск через обеспечение устойчивого функционирования бюджетной системы, создание эффективной системы управления муниципальными финансами, повышение результативности бюджетных расходов, повышение эффективности производства и предоставления муниципальных услуг в соответствии с интересами, запросами, потребностями населения и приоритетами социально-экономического развития территории |
|
Основные |
I направление - предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам II направление - внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат III направление - повышение качества финансового менеджмента |
|
Задачи программы |
Задачи I направления: |
|
Сроки |
2008-2011 годы |
|
Исполнители |
Администрация города Норильска, структурные подразделения Администрации города Норильска, иные организации, привлекаемые Администрацией города Норильска для реализации Программы реформирования |
|
Объемы и |
Общее финансирование Программы 51 000 тыс.руб., в том числе: 17 000 тыс.руб. - за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск (I этап - 183,5 тыс.руб., II этап (2010 год) - 8 500 тыс.руб., II этап (2011 год) - 8316,5 тыс.руб.); 34 000 тыс.руб. - софинансирование за счет средств федерального бюджета (II этап (2010 год) - 34 000 тыс.руб.). |
|
Ожидаемые |
- Повышение качества управления муниципальными финансами; |
|
Система |
Контроль за реализацией Программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования город Норильск осуществляется Главой Администрации города Норильска, заместителем Главы Администрации города Норильска по экономике и финансам, комиссией по управлению реализацией комплексной Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск, руководителями структурных подразделений Администрации города Норильска (по направлениям разработки и реализации Программы) |
Введение
Важнейшим элементом стратегии устойчивого развития муниципального образования город Норильск должно стать реформирование всей системы управления муниципальными финансами.
Настоящая Программа реформирования финансов муниципального образования город Норильск (далее - Программа) разработана Администрацией города Норильска в рамках продолжающейся реформы бюджетного процесса в Российской Федерации, в целях повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации управления бюджетными средствами, создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономического развития территории.
В настоящее время достигнут определенный уровень стабилизации финансово-бюджетной системы города. Реализована модель среднесрочного финансового планирования (среднесрочный финансовый план), разработана единая методологическая база для формирования бюджетных расходов, практически завершен процесс стандартизации муниципальных услуг, начата работа по развитию новых форм оказания муниципальных услуг, утвержден Порядок формирования муниципальных заданий, внедрены механизмы программно-целевого планирования и др.
Выполненные мероприятия позволили создать фундаментальные основы для завершения процесса перехода от "управления бюджетными ресурсами" к "управлению результатами".
Несмотря на данные достижения, еще не создана целостная система эффективного управления финансами города. На первоначальном этапе находится процесс перехода бюджетных учреждений в форму автономных, не осуществлен переход на трехлетний бюджет. Необходимо создание нормативно-правового инструментария по конкурсному распределению бюджета принимаемых обязательств, мониторингу и контролю муниципальных заданий, оценке бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот. Не созданы механизмы для повышения качества и оценки финансового менеджмента.
В связи с чем, в целях содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, Администрацией города Норильска принято решение о необходимости разработки и последующей реализации Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы.
Настоящая Программа реформирования муниципальными финансами содержит основные разделы:
1. Концепция Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы;
2. Мероприятия Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы;
3. Обеспечение Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы.
Разработанная Программа, определяет комплексный план действий органов местного самоуправления для поэтапного решения задач, направленных на содействие реализации реформ бюджетной сферы и бюджетного процесса муниципального образования город Норильск. Повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса, использование бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов позволит осуществить переход от "управления ресурсами" к "управлению результатами".
1. Концепция программы реформирования финансов
муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы
1.1. Общие положения
Укрепление финансовых основ бюджета муниципального образования город Норильск повысит роль местного самоуправления как публичной власти, способной нести всю полноту ответственности за обеспечение нужд и потребностей населения.
В условиях рыночной экономики органы власти муниципального уровня способны влиять на экономические процессы территории через:
- бюджетно-налоговую политику;
- эффективное управление собственностью;
- тарифное регулирование.
В рамках реализации цели Программы необходимо комплексное использование указанных рычагов для решения следующих задач:
- повышение эффективности бюджетных расходов и в целом деятельности органов местного самоуправления;
- повышение степени прозрачности и ясности проводимой органами местного самоуправления экономической, социальной и финансовой политики;
- совершенствование системы учета, анализа и контроля бюджетных показателей;
- разработка системы мониторинга исполнения Программы.
Цель и задачи, сформулированные в Программе, могут быть достигнуты в результате комплексной реализации совокупности мероприятий посредством:
- полного охвата Программой всех структур органов местного самоуправления, включая бюджетные и автономные учреждения, муниципальные унитарные предприятия;
- повышение прозрачности системы местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета;
- формирование конкурентной среды и рынка социальных услуг на территории города (развитие автономных учреждений);
- охват программой всех стадий бюджетно-финансового процесса: процедуры рассмотрения и принятия бюджетов, формирование доходов и расходов бюджета, отчетности и контроля за использованием бюджетных средств, финансовые процессы муниципальных предприятий и организаций;
- обеспечение преемственности бюджетной политики ранее принятым городом обязательств;
- реализация принятых федеральных, региональных и муниципальных программ социально-экономического развития и финансового оздоровления;
- обеспечение проведения мониторинга за ходом Программных мероприятий;
- открытость и гласность проводимых реформ.
1.2. Краткое описание социально-экономического положения
муниципального образования город Норильск
Норильск входит в пятерку самых северных городов на планете. Город расположен на полуострове Таймыр в 300 км от Северного полярного круга, в 90 км к востоку от р.Енисей, в зоне лесотундры на многолетнемерзлых породах, вблизи реки Норильская (впадает в оз.Пясино) и Норильских гор Путорана (северо-западная оконечность Среднесибирского плоскогорья), в 1500 км воздушным путем и в 2000 км водным путем до Красноярска.
Норильский меридиан почти одинаково удален от Гринвича и линии перемены дат, это меридиан Калькуты и Красноярска. Норильск от крайней северной точки Евразии (мыс Челюскина) в тысяче километров, а расстояние от Москвы до Норильска составляет - 2947 километров.
Возникновение города Норильск связано с принятием в 1935 году решения о строительстве Норильского комбината. В 1939 году возник рабочий поселок Норильск.
Указом президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1953 года рабочий поселок Норильск Дудинского района Таймырского национального округа Красноярского края преобразован в город краевого подчинения.
В 1935-1955 г.г. основную рабочую силу составляли заключенные Норильлага и освобожденные из него. Численность прошедших лагерь составляет более 500 тыс.чел.
На основании постановления Совета администрации Красноярского края от 29.11.2004 N 298-п "Об объединении населенных пунктов" города Норильск, Талнах и Кайеркан объединены в единый населенный пункт - город Норильск.
В административно-территориальном отношении Норильск является городским округом в составе Красноярского края - в соответствии с Законом Красноярского края от 10.12.2004 N 12-2697 "О наделении муниципального образования город Норильск статусом городского округа". Границы установлены Законом Красноярского края от 27.12.2000 N 13-1102 "Об установлении границ муниципального образования город Норильск".
Структуру органов местного самоуправления города Норильска составляют:
- Норильский городской Совет депутатов - представительный орган муниципального образования город Норильск, представляющий интересы населения и принимающий решения в коллегиальном порядке;
- Глава города Норильска - высшее должностное лицо города Норильска, избираемое Городским Советом из своего состава и исполняющее полномочия Председателя Городского Совета;
- Администрация города Норильска (включая ее отраслевые (функциональные) и территориальные органы, структурные подразделения) - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования город Норильск, возглавляемый Главой Администрации - должностным лицом, назначаемым по контракту на основании результатов конкурса;
- Контрольно-счетная палата города Норильска - контрольный орган города Норильска, сформированный Городским Советом.
В муниципальное образование город Норильск площадью 451964 га входят (с 2004 года) три городских района: Центральный, Талнах, Кайеркан и поселок Снежногорск, удаленный на 120 км от центра города.
Жилые и промышленные зоны города не покрывают всю территорию муниципального образования (что характерно для большинства городов страны) и лишь расположены в центре территории городского округа, тогда как периферия представляет тундровые и лесотундровые ландшафты. Норильск - есть система из 4-х отдельно расположенных жилых массивов: собственно Норильск, Оганер (10 км от Центра города), Талнах (25 км) и Кайеркан (20 км), ряда крупных промышленных площадок (металлургических заводов, обогатительных фабрик, рудников) и инфраструктурных коммуникаций между ними. Единственным поселением, с которым Норильск имеет наземную связь, является город Дудинка - центр Таймырского муниципального района. Норильск соединен автомобильным шоссе с районами Талнах, Кайеркан, Оганер, портом Дудинка (на Енисее) и аэропортом Алыкель (в 40 км к западу).
Норильск построен на вечномерзлых грунтах, фундаменты зданий и сооружений - свайные, планировка сооружений способствует защите от снежных заносов и ослаблению силы ветра в дворовых территориях.
Территория Большого Норильска характеризуется субарктическим климатом, резко континентальным. Среднегодовая температура воздуха находится в интервале от - 9,8 до 10,6 градусов. Абсолютный максимум температуры воздуха + 32,5 градусов наблюдался в июле, абсолютный минимум - 57,0 - в январе. Большое различие между экстремумами (89,5 град.) объясняется континентальностью климата, 2/3 года среднемесячные температуры воздуха отрицательные. В среднем безморозный период длится с начала июня по начало сентября.
Показатель суровости природных условий проживания на Таймыре составляет 4,39 балла по пятибалльной шкале, в центральных районах России он равен 2,3 балла, на севере Европейской части страны он оставляет 3,7 балла.
По географическому положению, климатическим условиям (полярный день - 67 суток и полярная ночь - 45 суток; в среднем 90 метельных дней, снег лежит от 7,5 до 9 месяцев, отрицательные среднемесячные температуры в течение 9-ти месяцев года; зимы с частыми пургами и морозами, достигающими 50 градусов ниже нуля, усиленными ветрами; сочетание ветра и мороза - специфическая характеристика климата, получившая название "жесткость погоды" (каждый метр в секунду приравнивается к двум градусам мороза), экологическому состоянию природной среды, транспортной отдаленности от экономических центров России муниципальное образование город Норильск является зоной абсолютной дискомфортности для проживания населения.
Ресурсный потенциал городского округа в пределах исследованных территорий представлен многообразием природных богатств.
Природная кладовая минерального сырья содержит медно-никелевые с платиноидами руды, технические алмазы, самостоятельные месторождения благородных металлов, апатито-магнетитовые руды с танталониобатами, каменный и бурый уголь, нефть, газ, камни самоцветы, горно-химическое сырье и строительные материалы, подземные минерализованные воды.
Агроресурсы: промысловые животные - дикий северный олень, медведь, заяц; птицы - белая куропатка, гуси, утки; рыба - омуль, ряпушка, нельма, муксун, чир, пелядь, голец, сиг, осетр и др.; ягоды - морошка, голубика, брусника, красная смородина; грибы - опята, маслята, подберезовики и др.
В промышленную эксплуатацию введены месторождения Норильского промышленного района: медно-никелевые с платиноидами и драгметаллами, нерудные.
Газоснабжение Норильского промышленного района обеспечивает эксплуатация трех месторождений, одно из которых полностью, а два других частично расположены в Ямало-Ненецком автономном округе. В настоящее время ведутся строительно-монтажные работы для ввода в эксплуатацию Пеляткинского месторождения.
В незначительных объемах ведется добыча россыпного золота и платиноидов.
Угольные ресурсы Таймырского бассейна оцениваются в 217 млрд тн, из них коксующихся - 90 млрд тн.
Эксплуатируется три месторождения подземных вод (Талнахское, Ергалахское, Амбарнинское). Агроресурсы в основном используются в промысловом секторе.
Дальнейшее вовлечение в эксплуатацию минеральных ресурсов требует, как глубокой экономической экспертизы, так и новых безотходных или чистых технологий, в связи с огромными масштабами ущерба, нанесенного природной среде.
Численность постоянного населения муниципального образования город Норильск составляет 205,2 тыс.чел. (7,1% от численности населения Красноярского края). Демографическая ситуация в городе Норильске характеризуется устойчивым снижением численности населения за счет миграционного оттока населения.
Муниципальное образование город Норильск теряет население уже двадцать лет, начиная с 1986 года, когда был зафиксирован пик численности на уровне 268,5 тыс.чел. За это время число норильчан сократилось на 63 тыс. человек или на 24%. Сальдо естественного движения все эти годы было положительным, колеблясь в диапазоне от 0,5 до 4,2 тыс.чел. Существенно большие колебания давала миграция. Результирующий миграционный отток в эти годы составлял от 1,2 до 9,8 тыс.чел., возрастая волнами в периоды 1987-1988 г.г., 1991-1993 г.г. и 1996-1998 г.г.
В настоящее время в демографических процессах территории необходимо отметить следующие тенденции:
1. высокий миграционный отток населения,
2. рост рождаемости на фоне снижения смертности,
3. постоянное увеличение доли населения пенсионного возраста (удельный вес пенсионеров в структуре населения вырос с 16,4% за 9 месяцев 2007 года до 16,8% от общей численности населения за 9 месяцев 2008 года).
Численность постоянного населения муниципального образования город Норильск на 1 октября 2008 года, по оценке Красноярскстата, составила 205 248 человек и по сравнению с аналогичным показателем за 9 месяцев 2007 года уменьшилась на 2 891 человек.
Как уже было сказано ранее, наблюдается сокращение численности населения муниципального образования город Норильск (в 2005 году - на 4 284 человека, в 2006 году на 3 889 человек, в 2007 году на 3 023 человек).
Важнейшим фактором изменения численности населения города является миграция. Отрицательный миграционный прирост по итогам 9 месяцев 2008 года составил "-3 105" человек. Снижение численности обусловлено усилением миграции населения как самостоятельно покидающего территорию, так и выезжающего в рамках мероприятий существующих программ переселения. За 9 месяцев 2008 года по муниципальным и государственным программам переселения выехало за пределы муниципального образования г.Норильск - 378 человек, по программам ЗФ "ГМК "Норильский никель" - 844 человека. Количество выехавших по программам составило 19,9% от общего количества покинувших территорию.
Высокая миграционная активность населения указывает на снижение привлекательности территории как места проживания. Огромное влияние на демографический процесс оказывают суровые климатические условия, неблагоприятная экологическая обстановка и рост уровня жизни населения в других регионах Российской Федерации.
Таблица
Динамика изменения численности населения, чел.
|
Наименование |
на |
на |
на |
на |
2008 |
|
Постоянное население на конец периода |
214371 |
210482 |
207459 |
205248 |
204231 |
|
Миграционный прирост (с начала года) |
-5213 |
-4927 |
-4275 |
-3105 |
-4424 |
|
Прибыло |
2817 |
3162 |
3459 |
3021 |
3349 |
|
Выбыло |
8030 |
8089 |
7734 |
6126 |
7773 |
|
Естественный прирост (с начала года) |
929 |
1038 |
1252 |
894 |
1196 |
|
Родилось |
2357 |
2295 |
2402 |
1782 |
2349 |
|
Умерло |
1428 |
1257 |
1150 |
888 |
1153 |
|
Коэффициент рождаемости (на 1000 человек населения) |
10,89 |
10,8 |
11,49 |
8,64 |
11,41 |
|
Коэффициент смертности (на 1000 человек населения) |
6,60 |
5,92 |
5,50 |
4,30 |
5,6 |
|
Сальдо движения населения |
-4284 |
-3889 |
-3023 |
-2211 |
-3228 |
|
Численность пенсионеров (без учета получателей пенсий детям-инвалидам до 18 лет и пенсий СПК) |
33877 |
33519 |
34530 |
34449 |
32305 |
|
работающих |
20732 |
20025 |
19990 |
20128 |
20676 |
|
Неработающих |
13145 |
13494 |
14540 |
14321 |
11629 |
|
Число пенсионеров на 10000 населения |
1580 |
1592 |
1664 |
1678 |
1582 |
Огромное влияние на развитие экономики и социальной сферы оказывают не только миграционные процессы, но и качественный состав населения и его возрастная структура.
Рост доли неработающих пенсионеров в структуре населения при общем снижении численности приводит к постепенному "старению" населения и говорит о невозможности самостоятельного выезда многих жителей муниципального образования город Норильск пенсионного возраста в другие регионы РФ. Существующих муниципальных и федеральных целевых программ помощи выезда данной категории населения недостаточно и они не всегда удовлетворяют потребностям пенсионеров.
В настоящее время значительный отток населения из муниципального образования город Норильск пока еще не оказывает существенного влияния на экономику и рынок труда, но уже в ближайшем будущем территория может испытать дефицит трудовых ресурсов.
От демографической структуры (возрастной, половой, семейной) зависит обширный круг показателей: степень участия населения в сфере общественного производства, численность населения, построение и нормирование сети учреждений культурно-бытового обслуживания, количества и номенклатуры жилья, формирование зон отдыха, характер миграционных потоков.
Для оценки трудового потенциала важна характеристика половозрастных групп населения.
В Норильске наблюдается преобладание мужского населения над женским в группах до 45 лет. В старших возрастных когортах отмечается обратная тенденция: численность женской группы возрастает по сравнению с мужской группой с увеличением возраста. Это свидетельствует о том, что продолжительность жизни мужчин в Норильске ниже, чем женщин. Продолжительность жизни мужчин в Норильске составляет 64,6 года, женщин - 73,4 года, средняя продолжительность жизни составляет 68,9 лет. Вместе с тем, население по полу распределяется довольно равномерно. Разница долей мужчин и женщин всех возрастов, кроме пенсионных, не превышает 6%.
Средний возраст жителей муниципального образования город Норильск - 32,87 года.
Особенностью структуры экономической базы Норильска является моноструктура производства: город привязан к горнодобывающей промышленности и производству цветных металлов, другие предприятия созданы и функционируют для обеспечения производства цветных металлов. В каждой тонне норильского металла, известного во всем мире и "создающего погоду" на Лондонской бирже металлов, - труд не только геологов, горняков, металлургов и обогатителей, но и работников коммунальной сферы, медиков, учителей, работников культуры.
Структурное преобладание цветной металлургии (более 90% валовой добавленной стоимости образуется в данной отрасли), город привязан к горнодобывающей отрасли и производству цветных металлов, прочая инфраструктура носит вспомогательный характер. Структурные изменения институционально затруднены.
Системообразующим предприятием территории является Заполярный филиал открытого акционерного общества "Горно-металлургическая компания "Норильский никель", он же является и главным налогоплательщиком на территории. Основной продукцией предприятия являются: никель, медь, кобальт, металлы платиноидной группы, золото, серебро.
На предприятия Заполярного филиала ОАО "ГМК "Норильский никель" приходится 94,6% всего объема производства промышленной продукции города (на второго по величине производителя - ОАО "Норильско-Таймырская энергетическая компания" - 3,4%, на ОАО "Норильскгазпром" - приходится всего 1,1%).
Базовая отрасль ориентирована на экспорт, поэтому экономика города напрямую зависит от объемов экспорта сырьевых ресурсов, конъюнктуры мировых и внутренних цен на цветные и драгоценные металлы, а также курса основных мировых валют. Этим обусловлены значительные колебания объема промышленного производства в стоимостном выражении, что в конечном итоге сказывается на экономическом состоянии города в целом.
С деятельностью ЗФ "ГМК "Норильский никель" связано социально-экономическое развитие Красноярского края и, в первую очередь, самого муниципального образования город Норильск. Несмотря на то, что в структуре занятости работающие в Компании составляют чуть больше половины, деятельность всех других предприятий зависит от деятельности Компании. Основу ее деятельности составляет комплекс предприятий основного производства и инфраструктурных отраслей.
Добыча руды осуществляется на рудниках "Маяк", "Комсомольский", "Октябрьский", "Таймырский", "Скалистый". Рудники размещаются в Норильске и Талнахе. Обогащение руды производится на Норильской и Талнахской обогатительных фабриках.
Металлургическое производство представлено медным и никелевым заводами (в Норильске) и Надеждинским металлургическим заводом им. Колесникова Б.И., который находится между Норильском и Кайерканом.
Из других градообразующих предприятий МО г.Норильск следует отметить специализированные строительные организации (цементный, кирпичный заводы) и механический завод.
Высокий уровень потребления топлива и электроэнергии потребовал создания мощного топливно-энергетического комплекса, в состав которого входят три ТЭЦ, а также две гидроэлектростанции (Усть-Хантайская и Курейская) (за пределами основной части муниципального образования). Кроме того, самостоятельной организацией в настоящее время является ОАО "Норильскгазпром", которое осуществляет добычу и поставку природного газа из Таймырского округа, в том числе работает вахтовым способом на Пеляткинском месторождении более 100 человек.
Для деятельности основного предприятия большое значение имеет ООО "Норильскгеология".
Внешний транспорт представлен железной дорогой Дудинка - Кайеркан - Норильск - Талнах, системой автодорог, аэропортом "Алыкель" и местным аэропортом "Валек".
В Норильск поступают продовольственные и промышленные товары с юга края (нефтепродукты, машины, пиломатериалы, и т.д.). Около 60% перевозок Енисейского речного пароходства приходится на перевозки в Норильск.
На долю Норильска приходится около 80% перевозок по Северному морскому пути (через Дудинку).
Динамика основных макроэкономических показателей до 2008 года характеризовала экономическую ситуацию на территории как стабильную.
2008 год следует рассматривать как период спада экономического развития, обусловленного снижением среднегодовых цен на основные группы металлов, производимых ЗФ ОАО "ГМК "Норильский никель" (экономическое состояние территории находится в зависимости от перспектив развития основной отрасли города - цветной металлургии и, соответственно, конъюнктуры рынка цветных металлов).
Необходимо констатировать, что кризис мировой экономики привел к значительному падению цен на рынке цветных металлов.
Таблица
Макроэкономические показатели
|
Показатели |
Ед. |
2005 год |
2006 год |
Рост |
2007 год |
Рост |
2008 год |
Рост |
|
Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ и услуг собственными силами) в действующих ценах |
млн |
203727,9 |
305963,5 |
150,2 |
367079,5 |
120,0 |
284626,3 |
77,5 |
|
Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ и услуг собственными силами) на душу населения |
тыс.руб. |
941,0 |
1440,3 |
153,0 |
1755,1 |
121,9 |
1382,7 |
78,8 |
|
Оборот розничной торговли (в действующих ценах) |
млн |
20119,2 |
21869,6 |
108,7 |
24437,4 |
111,7 |
24987,2 |
102,2 |
|
Оборот общественного питания (в действующих ценах) |
млн |
3251,3 |
3771,6 |
116,0 |
4119,3 |
109,2 |
3709,8 |
90,1 |
|
Товарооборот во всех каналах реализации на душу населения |
тыс.руб. |
107,9 |
120,7 |
111,8 |
136,5 |
113,1 |
139,4 |
102,1 |
|
Объем платных услуг населению (в действующих ценах) |
млн |
9767,7 |
12122,6 |
124,1 |
15274,5 |
126,0 |
16561,5 |
108,4 |
|
Объем платных услуг населению на душу населения |
тыс.руб. |
45,1 |
57,1 |
126,6 |
73,03 |
127,9 |
80,5 |
110,2 |
|
Объем производства потребительских товаров (в действующих ценах) |
млн |
960,8 |
995,1 |
103,5 |
1027,1 |
103,2 |
нет данных |
|
|
Объем производства потребительских товаров на душу населения |
тыс.руб. |
4,4 |
4,7 |
106,8 |
4,9 |
104,3 |
||
|
Объем строительно-монтажных работ, всего по территории (в действующих ценах) |
млн |
7586,8 |
7274,1 |
95,8 |
7597,5 |
104,4 |
9317,1 |
122,6 |
|
Общий объем строительно-монтажных работ на душу населения |
тыс.руб. |
35,0 |
34,2 |
97,7 |
36,33 |
106,2 |
45,3 |
124,7 |
___________________
примечание: расчет на душу населения произведен исходя из средней численности населения (2005 год - 216 513 чел., 2006 год - 212 427 чел., 2007 год - 209 147 чел., 2008 год - 205 845 чел.)
Как уже было отмечено ранее, превалирующее положение в экономике муниципального образования город Норильск занимает цветная металлургия, представленная Заполярным филиалом ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель". Если в 2007 году более 92% промышленной продукции территории было произведено в данной отрасли, то к концу 2008 года ожидается снижение доли металлургического производства в общей структуре промышленной продукции до 88,2%. Снижение удельного веса (на 4,23 процентных пункта) обусловлено, как уже было сказано выше, негативной конъюнктурой на рынке цветных металлов, повлекшей снижение объема отгруженной промышленной продукции в денежном эквиваленте.
Потребительский рынок муниципального образования город Норильск характеризуется высокой насыщенностью. За последние годы торговля претерпела коренные изменения. Сформировалась динамичная конкурентная среда, высокая предпринимательская активность, растет число и разнообразие торговых предприятий.
Инфраструктура розничной торговли муниципального образования город Норильск характеризуется разнообразием структурно-функциональных параметров торговых объектов и форм торгового обслуживания. Разнообразие торговых предприятий с позиции их ориентации на конкретную зону торгового обслуживания представлено как объектами общесистемного значения, так и объектами местного значения. В настоящее время на территории функционирует 62 крупных объекта торговли общей площадью от 500 до 3400 кв. м. С течением времени киоски, как вид торгового объекта, вытеснили павильоны, магазины формата "у дома", расположенные в пределах пешеходной доступности.
Оборот розничной торговли в 2007 году составил 24,4 млрд рублей, оборот общественного питания - 4,1 млрд руб., объем платных услуг - 15,3 млрд рублей. Значительный рост объема платных услуг населению в 2007 году по отношению к прошлому году (на 26%) объясняется повышением тарифов на оплату ЖКХ, увеличением цен на платные услуги, а также расширением перечня бытовых и банковских услуг.
Норильск имеет развитую сеть инфраструктуры. В муниципальном образовании город Норильск функционирует 39 учреждений дошкольного образования, 45 общеобразовательных учреждений, 2 больничных учреждений, 4 поликлинических учреждения, 15 учреждений культуры, 26 спортивных учреждений и др.
Норильск имеет 8 ВУЗов (включая филиалы иногородних ВУЗов), а также 7 учреждений среднего профессионального образования, 2 профтехучилища.
Научная и проектная деятельность осуществляется институтом "Норильскпроект" и НИИ сельского хозяйства Крайнего Севера.
Таблица
Динамика показателей обеспеченности населения города
важнейшими объектами муниципальной социальной инфраструктуры города Норильска 2005-2008 г.г.
|
Показатели |
Ед. изм. |
2005 г. |
2006 г. |
2007 г. |
2008 г. |
|
мест в образовательных учреждениях |
% |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
|
мест в МДОУ детей в возрасте от 1,5 до 7 лет |
% |
50,8 |
56,3 |
61,2 |
63,9 |
|
больничных коек на 10 тыс. человек |
коек |
90,7* |
68,4 |
67,3 |
67,2 |
|
посещений в смену в амбулаторно-поликлинических учреждениях на 10 тыс. человек населения |
пос./ |
277,8 |
281,3 |
286,7 |
293,1 |
|
спортивными площадями |
% |
43,5 |
44,9 |
61,2 |
62,1 |
________________
<*> снижение больничных коек в 2006 году произошло в результате перевода МУЗ "ГПНД" в краевое подчинение
Доля бюджетных расходов на производство социальных услуг на протяжении ряда лет составляет 45-50%.
В 2007 году численность экономически активного населения муниципального образования город Норильск составила 120,9 тыс. человек, что ниже показателя 2006 года на 3,2%. В 2008 году ожидается дальнейшее снижение численности экономически активного населения, но более медленными темпами - на 1,1% (119,6 тыс.чел.). Основной фактор, снижающий количество экономически активного населения - это миграционный отток жителей города.
По данным ГУ "Центр занятости населения города Норильска" уровень зарегистрированной безработицы к трудоспособному населению в трудоспособном возрасте в 2007 году составил 2,1%, в 2008 году уровень безработицы снизился на 0,65 процентных пункта и составил 1,45%.
Таблица
Основные показатели занятости населения муниципального образования
город Норильск за 2006-2007 г.г. и оценка 2008 года
|
Наименование показателя |
Ед. изм. |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Численность занятых в экономике (среднегодовая) |
тыс.чел. |
120,9 |
117,7 |
117,0 |
|
в том числе: |
|
|
|
|
|
численность занятых в организациях государственной и муниципальной форм собственности |
тыс.чел. |
25,0 |
26,3 |
26,3 |
|
численность занятых на предприятиях и организациях со смешанной формой собственности (без иностранного участия) |
тыс.чел. |
2,3 |
2,4 |
2,5 |
|
численность занятых на предприятиях с иностранным участием |
тыс.чел. |
41,6 |
23,3 |
23,3 |
|
численность занятых в частном секторе |
тыс.чел. |
52,1 |
65,7 |
64,9 |
|
Численность не занятых трудовой деятельностью граждан, ищущих работу (на конец года) |
чел. |
4022 |
3257 |
2580 |
|
Численность безработных граждан, зарегистрированных в государственном учреждении служба занятости (на конец года) |
чел. |
3966 |
3145 |
2200 |
В 2007 году среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в расчете на одного работника (с учетом дорасчета по малым предприятиям) составила 35 573,5 руб. в месяц, что на 24,4% больше показателя 2006 года. В 2008 году ожидается увеличение номинальной начисленной заработной платы на 7,9% до 38 400 руб. в месяц. Величина оплаты труда резко дифференцирована по отраслям и предприятиям. Наиболее высокая оплата труда в 2007 году была в отрасли "добыча полезных ископаемых" - 49 608,4 руб. в месяц и на предприятиях ЗФ ОАО "ГМК "Норильский никель" - 50 974 рублей, наиболее низкая - в сфере культуры и спорта.
Таблица
Основные показатели уровня жизни населения муниципального образования
город Норильск за 2006-2007 г.г. и оценка за 2008 год
|
Наименование показателей |
2006 г. |
2007 г. |
2008 г. |
|
Средний размер пенсии (на конец года), руб. |
5382,3 |
6867,4 |
7624 |
|
Реальный размер назначенных пенсий,% |
107,0 |
118,0 |
103,1 |
|
Среднедушевые денежные доходы (за месяц), руб. |
21143,1 |
24339,4 |
27103,4 |
|
Реальные денежные доходы,% |
98,1 |
107,2 |
103,4 |
|
Прожиточный минимум на конец года, руб. |
6957 |
7584 |
8910 |
|
Средняя заработная плата работника на территории МО город Норильск (по данным статистики), руб. |
28602,8 |
35573,5 |
38400 |
|
Средняя заработная плата работников учреждений, финансируемых из местного бюджета, руб. |
12470 |
15692 |
18984 |
|
Средняя заработная плата работников учреждений, финансируемых из федерального бюджета, руб. |
19608 |
24914 |
32134 |
|
Средняя заработная плата работников учреждений, финансируемых из краевого бюджета, руб. |
16892 |
19499 |
25824 |
|
Средняя заработная плата работников ЗФ ОАО "ГМК "НН" |
40346 |
50974 |
52949 |
|
Справочно: Средний доход (с учетом ДКВ) без учета ВСХ: |
|
|
|
|
- работников учреждений, финансированных из местного бюджета |
24175 |
31065 |
37118 |
|
- работников учреждений, финансированных из федерального бюджета |
24467 |
31393 |
39231 |
|
- работников учреждений, финансированных из краевого бюджета |
25590 |
32364 |
45135 |
Состояние бюджета является одним из ключевых индикаторов социально-экономического положения муниципалитета. Учитывая, что базовая отрасль территории ориентирована на экспорт, исполнение доходной части бюджета территории напрямую зависит от объемов экспорта сырьевых ресурсов, конъюнктуры мировых и внутренних цен на цветные и драгоценные металлы, а также курса доллара.
Формирование бюджета муниципального образования город Норильск происходит в основном за счет налоговых отчислений федерального уровня, к которым отнесены самые крупные по сумме сборов и самые собираемые налоги, т.е. доходная часть бюджета города также напрямую зависит от государственной и региональной бюджетно-налоговой политики.
За 2007 г. в бюджет муниципального образования город Норильск поступило доходов в сумме 13 597,37 млн руб., что составило 121,5% к уровню 2006 г., в том числе собственных доходов - 87,7% от общей суммы доходов. Удельный вес безвозмездных поступлений в общей сумме доходов составил 12,3%.
В динамике налоговых поступлений можно отметить рост доходов от налога на прибыль организаций (в 2007 году на 44,9%), что в значительной мере связано с увеличением цен на основные виды металлов, производимых ЗФ ОАО "ГМК "Норильский никель", главным налогоплательщиком Красноярского края и муниципального образования город Норильск. В 2008 году доходы от налога на прибыль организаций снижаются, так как наблюдается значительное падение цен на все группы металлов.
Налог на прибыль организаций является основным доходным источником бюджета (59,4% всех поступлений бюджета в 2007 году). Фактическое исполнение налога за 2007 год составляет 8 075,8 млн рублей или 144,9% от показателя 2006 года. Что обосновано повышением цен на продукцию основного налогоплательщика на протяжении 2006 г. и большей части 2007 г.
Налог на доходы физических лиц в 2007 году составляет 17,0% общего объема доходов и является вторым по значимости источником формирования доходов бюджета муниципального образования город Норильск. Фактическое исполнение налога за 2007 год составляет 2 312,3 млн руб.
Увеличение фонда оплаты труда на территории привело к росту в 2007 году поступлений налога на доходы физических лиц в местный бюджет на 21,2%, в 2006 году рост составлял 9,5%. Рост налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц обусловлен ростом доходов работников организаций, расположенных на территории муниципального образования город Норильск.
Инструменты налоговой политики, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления, несущественны. Доля местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) в бюджете 2008 г. составляет всего 0,4%.
Необходимо отметить, что изменения налогового и бюджетного законодательства с 2005 г. существенно меняют структуру доходов и расходов городского бюджета. Доходы городского бюджета, например, уже не ставятся в прямую зависимость от таких экономических показателей как стоимость имущества организаций. Экономической основой пополнения бюджета города становятся доходы населения, земля, состояние малого бизнеса.
В связи с этим, основными задачами органов местного самоуправления становятся эффективное управление муниципальной собственностью, совершенствование земельных отношений, создание условий для малого и среднего бизнеса, оптимизация структуры и состава бюджетной сферы города под реальные доходы бюджета.
С целью сохранения положительных тенденций социально-экономического развития муниципального образования город Норильска, необходимо проведение последовательной политики, направленной на стабильное развитие экономики и социальной сферы, формирование благоприятного инвестиционного климата.
Важным элементом стабилизации социально-экономического состояния города является реформа системы муниципальных финансов.
1.3. Обоснование необходимости проведения реформ в сфере
финансов муниципального образования город Норильск
Местное самоуправление - самый близкий и самый доступный уровень власти. Именно на местном уровне власти рождается сильное и устойчивое гражданское общество. Поэтому так важно наряду с созданием организационно-правовых условий обеспечения возможностей функционирования органов местной власти проводить работу по формированию и укреплению финансовой основы местного самоуправления.
В настоящее время система управления финансами муниципального образования город Норильск является в достаточной мере организованной и интегрированной в общую систему управления городом. Управление муниципальными финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации, обеспечивается выполнение всех законодательно установленных требований федерального законодательства в части параметров муниципального бюджета.
В то же время, анализ системы управления муниципальными финансами, проведенный в рамках подготовки проекта Программы выявил наличие значительного потенциала для совершенствования и развития:
- В области предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам:
- не осуществлена полная стандартизация муниципальных услуг юридическим лицам;
- отсутствует долгосрочный план изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (план создания автономных учреждений);
- отсутствует формализованная методология мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.
- В области внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат:
- отсутствует система конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия);
- не внедрена система формирования бюджета по принципу "скользящей трехлетки";
- отсутствует нормативно-правовая база, детально определяющая порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
- В области повышения качества финансового менеджмента:
- отсутствует методика балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования;
- отсутствует порядок применения результатов мониторинга оценки качества главных распорядителей средств бюджета при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей;
- отсутствует порядок формирования кассового плана исполнения бюджета и методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;
- отсутствует порядок ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот;
- не разработаны нормативно-правовые акты о запрете на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности;
- не разработана методология расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период;
- отсутствует методика расчета объема возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета муниципального образования.
С целью стимулирования экономических реформ, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса органами местного самоуправления принято решение о необходимости разработки и последующей реализации Программы.
С помощью Программы планируется не только существенно повысить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления, но и создать условия для улучшения социально-экономической обстановки в городе. В свою очередь, достижение цели, определенной Программой, создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики.
Программа имеет обоснование с точки зрения общественной и экономической значимости, а также возможности реализации предусмотренных мероприятий.
1.4. Цель и задачи Программы реформирования финансов
муниципального образования город Норильск
Программа является комплексным документом модернизации и совершенствования всех аспектов управления финансами муниципального образования город Норильск. Данная Программа - неотъемлемая и важная часть общей стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Программа определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления по реформированию финансов города.
Основная цель Программы - повышение качества жизни населения муниципального образования город Норильск через повышение результативности бюджетных расходов, создание эффективной системы управления муниципальными финансами в соответствии с интересами, запросами, потребностями населения и приоритетами социально-экономического развития территории.
Стимулирование экономических реформ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса муниципального образования город Норильск базируются, в первую очередь, на повышении качества управления финансами города и расширении публичности и прозрачности бюджетных расходов. Это, с одной стороны, ведет к оптимизации перечня муниципальных услуг и снижению их себестоимости, с другой - к повышению их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях.
Для обеспечения сбалансированности бюджета города, безусловного выполнения расходных обязательств необходимо повышение результативности бюджетных расходов.
В настоящее время на территории муниципального образования город Норильск внедрены элементы среднесрочного финансового планирования (кроме трехлетнего бюджета), активизируется работа по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов.
Особенность Программы заключается в комплексном подходе к реализации основных направлений, предусмотренных в ней:
I направление - предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;
II направление - внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат;
III направление - повышение качества финансового менеджмента.
Данные направления являются системообразующими, так как оказывают определяющее влияние на весь ход реформирования финансово-бюджетной сферы.
Реформа финансов муниципального образования город Норильск должна коснуться и методов стимулирования экономического развития, более эффективного использования бюджетных средств.
Цель Программы, обусловленная результатами анализа исходного состояния финансов муниципального образования город Норильск, призвана устранить основные недостатки в управлении муниципальными финансами в ходе реализации основных направлений Программы.
Постановка цели реализации Программы определяется следующими императивами:
эффективное социально-экономическое развитие муниципалитета является затруднительным при отсутствии одновременного изменения методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы;
проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса и управления расходами (в том числе, реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), реализованная в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования) диктуют необходимость движения муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении;
необходимость подготовки нормативно-правового и практического задела в целях сокращения адаптационного к нововведениям периода и совмещения процедур и механизмов реформирования в едином временном цикле (основной массив нововведений в рамках бюджетного законодательства вступает в силу с 01.01.2009; с этого же времени заканчивают свое действие все переходные положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
необходимость подведения правовой и методологической основы, фундамента социально-экономического развития под практическую реализацию положений Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и Распоряжения Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 N 1313-р "О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";
целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами города в условиях ограниченности соответствующих ресурсов при всевозрастающей социальной нагрузке на городской бюджет.
Таким образом, реализация Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 г.г., с частичным финансированием из федерального бюджета позволит завершить процесс реформирования муниципальных финансов, обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического территориального развития.
Для достижения поставленной цели и повышения качества управления муниципальными финансами в рамках реализации Программы необходимо решение следующих задач:
Задачи I направления:
- Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;
- Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;
- Создание предпосылок для создания новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;
- Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.
Задачи II направления:
- Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ;
- Внедрение среднесрочного финансового планирования;
- Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований.
Задачи III направления:
Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования город Норильск;
Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов;
Создание механизмов регулирования вопросов в области снижения и ликвидации кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных предприятий;
Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов;
Повышение эффективности использования собственности муниципального образования;
Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования.
1.5. Основные принципы и подходы к реализации Программы
В общем виде взаимосвязь основной цели, системы базовых направлений реформирования финансов муниципального образования город Норильск и основных ожидаемых результатов приведены на рисунке ниже в виде дерева целей Программы.
Дерево цели и задач Программы, исходит из основной цели Программы - повышение качества жизни населения муниципального образования город Норильск через повышение результативности бюджетных расходов, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономического развития территории, и представлено в виде иерархии цели и направлений реформирования, а также задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения основной цели.
Основным способом достижения поставленной цели является выполнение мероприятий по направлениям реформирования, предусмотренных Программой и практическая реализация следующих принципов ответственной бюджетной политики:
- повышение прозрачности системы муниципальных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизация состава муниципального имущества, разграничение имущества между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием;
- сокращение нерациональных бюджетных расходов;
- реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач органов местного самоуправления;
- внедрение передовых методов управления муниципальными финансами, в частности переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы среднесрочного финансового планирования, создания системы управления муниципальным долгом, конкурентных механизмов и процедур муниципальных закупок;
- внедрение принципов предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам на основе муниципальных заданий и утвержденных требований к качеству их предоставления;
- создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций и экономического развития муниципалитета.
Основными механизмами, используемыми в рамках реализации Программы, в соответствии с установленными принципами реформирования, являются:
- разработка и совершенствование муниципальных нормативных правовых актов по соответствующим направлениям реформирования;
- разработка методологической основы управления местными финансами;
- практическая адаптация применительно к муниципальному образованию город Норильск передовых практик управления финансами;
- модернизация информационной системы управления финансами, интеграция ее со смежными информационными системами управления отраслями муниципального сектора экономики;
- повышение прозрачности деятельности муниципальной сферы через использование СМИ и сети Интернет;
- создание процедур внутреннего и внешнего контроля за реализацией основных направлений реформы финансов муниципального образования город Норильск.
Программа имеет необходимое финансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренных мероприятий в установленные сроки на условиях софинансирования.
Администрация города Норильска при разработке и реализации Программы исходит из реальности и возможности достижения планируемых результатов. Данный подход позволяет уверенно говорить о безусловном выполнении Программы и достижении поставленной цели.
Дерево цели и задач Программы
1.6. Этапы реализации Программы
Комплексный план реализации Программы включает в себя следующие основные этапы:
- анализ исходного состояния - проведение анализа исходного состояния системы муниципальных финансов муниципального образования город Норильск по состоянию на 01.07.2008;
- 1-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2009;
- 2-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2011.
Завершение реализации Программы - проведение анализа исполнения Программы по состоянию на 01.07.2011, принятие решения о целесообразности дальнейшей работы в направлении совершенствования общественных финансов муниципального образования город Норильск.
Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности органа местного самоуправления к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.
На первом (определяющем) этапе реализации Программы (до 01.07.2009) предполагается продолжить реализацию мероприятий по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
На данном этапе планируется продолжить начатое в муниципальном образовании город Норильск реформирование бюджетного процесса и управления расходами, а также реформирование муниципального сектора экономики; создание базовых условий для развития доходной базы города Норильска и разработку принципов муниципальной долговой политики.
Завершается разработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь цель, заявленную в Программе.
В рамках первого этапа Программы предполагается проведение работ, направленных на совершенствование имеющихся информационных систем.
Реализация описанных выше проектов потребует проведения работ по подготовке необходимого технического, организационного и консультационного сопровождения указанных проектов. Также необходимо будет начать повышение квалификации муниципальных служащих по направлениям реформирования, реализуемым на первом этапе Программы.
Ход реализации первого этапа Программы будет освещаться в СМИ и сети Интернет на официальном сайте Администрации города Норильска, что позволит всем горожанам принять участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.
На втором этапе реализации Программы (01.07.2009 г. - 01.07.2011 г.) формируется информационно-аналитическая среда, обеспечивающая муниципальный орган власти информацией, необходимой для обоснованного принятия решений, определяются механизмы публичного взаимодействия органов местного самоуправления с населением города, а также повышения информированности граждан об уровне и объемах выполнения муниципальных обязательств, состоянии сферы муниципальных финансов.
На втором этапе будут наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные СМИ, включая официальный сайт Администрации города Норильска в сети Интернет, что обеспечит проводимым реформам максимальную публичность. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов управления муниципальными финансами.
Сводный план мероприятий по реализации первого и второго этапов Программы с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений, ответственных за реализацию конкретного мероприятия приведен в приложении к Программе.
1.7. Ожидаемые результаты реализации Программы по направлениям реформирования
Поставленные цели и задачи реформы потребуют существенных усилий и напряженной работы всех структурных подразделений Администрации города Норильска. Комплексный подход к реализации Программы позволит обеспечить достижение ее основной цели: повышение качества жизни населения муниципального образования город Норильск через создание эффективной системы управления муниципальными финансами, укрепление финансовой основы органов местного самоуправления, обеспечение устойчивого функционирования бюджетной системы, повышение эффективности производства и предоставления муниципальных услуг в соответствии с интересами, запросами и потребностями населения.
Исходя из заявленной цели, уже сегодня можно определить ожидаемые результаты и определить качественный эффект, который должен быть получен в период реализации Программы с 2008 по по 2011 годы.
Следует выделить основные результаты Программы реформирования:
Повышение качества управления муниципальными финансами;
- Формирование бюджетной системы как эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики социально-экономического развития муниципального образования город Норильск;
- Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления;
- Переход к среднесрочному планированию и повышение экономической эффективности бюджетных расходов;
- Оптимизация и реструктуризация сети муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий;
- Снижение затрат на обеспечение бюджетного процесса;
- Формирование базовых условий для повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг и усиление конкуренции среди муниципальных и немуниципальных организаций - поставщиков муниципальных услуг;
- Разработка и мониторинг стандартов качества муниципальных услуг;
- Внедрение культуры постоянного совершенствования и повышения эффективности и результативности во всех сферах муниципальной деятельности через реализацию основных направлений реформирования муниципальных финансов;
- Переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к программно-целевому финансированию и расширение их самостоятельности;
- Повышение удовлетворенности населения города деятельностью органов местного самоуправления;
- Совершенствование нормативной правовой базы по основным направлениям реформирования муниципальных финансов;
- Публичность бюджетного процесса, в том числе в количественных показателях.
1.8. Оценка рисков реализации мероприятий Программы и основные меры по их снижению
Реализация мероприятий Программы связана с различными группами рисков, как обусловленными внутренними факторами и зависящими от исполнителя (технологические риски и организационные риски), так и относящимися к внешним факторам (изменения законодательства и внешней экономической ситуации и риски финансового обеспечения), на которые исполнитель не может оказать конструктивного влияния. Комплексная оценка рисков, возникающих при реализации Программы реформирования финансов, и комплекс мер по их снижению приведены в Таблице ниже.
Таблица
Оценка рисков реализации реформы муниципальных финансов
Анализ рисков воздействия внешних факторов:
Направленность мероприятий Программы на повышение эффективности использования денежных средств, усиление контроля их расходования, другие аналогичные цели в случае ухудшения финансовой ситуации будут носить еще более ярко выраженный антикризисный характер, а необходимость их проведения усилится.
Социальная обстановка в муниципальном образовании город Норильск на сегодня благоприятствует реализации программных мероприятий: заработная плата выплачивается своевременно, постоянно повышается. Задолженность по пособиям и пенсиям отсутствует. Вероятность изменения социальной обстановки находится в прямой корреляционной связи с характером проходящих экономических процессов. В условиях сжатых сроков реализации программы неблагоприятные изменения социальной обстановки не приведут к политическим последствиям и, следовательно, свертыванию Программы. Кроме этого, основная цель Программы реформирования укрепление городского бюджета как главного гаранта благосостояния и качества жизни населения муниципального образования город Норильск, наоборот, направлена, в конечном счете, на стабилизацию социального климата. Негативное влияние этого фактора во многом снимается за счет подготовки и создания общественного мнения населения муниципалитета в необходимости реформ.
Некоторую опасность создает вероятное сопротивление проводимой реформе со стороны руководителей бюджетных учреждений по причине увеличения требований к качеству муниципальных услуг и возможного появления конкуренции в сфере их деятельности. Нейтрализация этого фактора риска может быть обеспечена за счет проведения разъяснительной работы и использования СМИ для пропаганды целей проводимой реформы.
Анализ рисков воздействия внутренних факторов:
Программа реформирования системы управления финансами муниципального образования город Норильск построена исходя из принципа реалистичности реализации мероприятий.
Однако, при принятии новых муниципальных актов в силу ограниченности сроков необходимости их принятия и высокой загруженности органов муниципалитета текущей работой возможно возникновение риска срывов сроков принятия документов.
В целом в системе муниципалитета сложился квалифицированный кадровый потенциал, что благоприятствует проведению реформ, однако отсутствие опыта реализации крупных проектов в области муниципальных финансов обуславливает возникновение методологических рисков при реализации мероприятий Программы.
В целях минимизации указанных рисков планируется привлечение к работе по поддержке и реализации Программы компаний-консультантов, имеющих опыт проведения работ в рамках реформирования общественных и муниципальных финансов.
Таким образом, можно сделать вывод об относительной устойчивости Программы реформирования управления финансами муниципального образования город Норильск к воздействию внешних и внутренних факторов риска.
Более детально возможные риски, возникающие при реализации конкретных направлений и мероприятий, приведены во втором разделе Программы.
2. Мероприятия программы реформирования муниципальных финансов
муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы, их обоснование
Общие положения мероприятий Программы
Реализация Программы будет производиться в два этапа. На первом этапе предполагается начать комплексную работу по реформированию муниципальных финансов путем анализа текущего положения, разработки и утверждения основополагающих принципов и методологии по направлениям реформирования.
На втором этапе реализации Программы предполагается завершить работы по выбранным направлениям, провести оценку достигнутых результатов, а также осуществить ряд публикаций в средствах массовой информации о проведенных мероприятиях и достигнутых результатах.
Все нормативные правовые акты, приведенные в рамках нормативного правового обеспечения Программы и анализа исходного состояния, представлены по состоянию на 20 декабря 2008 года.
2.1. Создание системы учета потребности в объемах,
инфраструктуре представления и качестве муниципальных услуг
юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
В предыдущие годы система учета потребности в предоставлении муниципальных услуг сводилась к анализу фактических количественных показателей контингента получателей этих услуг. Источником данной информации служили отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являлись и исходными данными при планировании бюджетных расходов города на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Сравнительная оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг отсутствовала.
Только в отрасли "Образование" действует краевая инновационная автоматизированная система управления образованием (КИАСУО), обеспечивающая информированность относительно спроса (потребности) на основные образовательные услуги.
В настоящее время проводится работа, связанная с выделением в деятельности бюджетного сектора муниципальных услуг, как возможных единиц статистического и бюджетного учета.
Этап определения результата (перечня муниципальных услуг) является, ключевым элементом БОРа, поскольку он определяет все дальнейшие шаги, связанные и с калькуляцией стоимости услуги, и с установлением стандарта качества на услугу.
Для определения полного объема расходных обязательств муниципального образования город Норильск в рамках законодательно установленных функций в марте 2008 года разработан и утвержден перечень услуг Постановлением Главы Администрации города Норильска от 20.03.2008 N 651 "Об утверждении Перечня бюджетных услуг, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск".
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает понятие государственной (муниципальной) услуги физическим и юридическим лицам. Постановлением Главы Администрации города Норильска от 15.05.2008 N 1432 внесены изменения: в наименовании и тексте нормативно-правовых актов, регламентирующих создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве услуг понятие "бюджетные услуги" заменено на "муниципальные услуги".
В результате осуществления подготовительных работ по внедрению принципов БОР возникла необходимость пересмотра и дополнения Перечня муниципальных услуг, в связи чем Постановлением Главы Администрации города Норильска от 05.08.2008 N 1947 "Об утверждении перечня муниципальных услуг, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск" утвержден Перечень муниципальных услуг в новой редакции.
Результаты предоставления муниципальных услуг и эффективность использования бюджетных средств являются составляющей метода бюджетирования, ориентированного на результат. Следовательно, приоритетность муниципальных услуг предлагается определять по результатам рассмотрения оценки потребности муниципальных услуг, стандартов качества предоставления муниципальных услуг и финансовых возможностей местного бюджета.
На предварительном этапе реформирования финансов разработаны нормативно-правовые акты, на основании которых проводится оценка потребности предоставления муниципальных услуг и планируется осуществлять мониторинг потребности в муниципальных услугах:
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 31.03.2008 N 809 "Об утверждении Порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг, финансируемых из бюджета муниципального образования город Норильск";
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 15.07.2008 N 1598 "Об утверждении Порядка проведения мониторинга потребности в муниципальных услугах и учета его результатов при формировании расходной части бюджета муниципального образования город Норильск (в области образования, здравоохранения, культуры и искусства, физической культуры и спорта)".
Также на исходном уровне управления финансами проведена сравнительная оценка потребности в предоставляемых муниципальных услугах юридическим и физическим лицам и фактически предоставленных муниципальных услуг юридическим и физическим лицам за последние три отчетных года и текущий финансовый год.
Оценка потребности производилась в натуральных и стоимостных показателях. Натуральные показатели оценки определялись в отношении каждой муниципальной услуги, по которой ведется оценка потребности. Стоимостные показатели оценки определялись в рублях и копейках в расчете на каждую натуральную единицу (или 10, 100, 1000 единиц) измерения объема предоставляемых услуг.
Оценка и мониторинг потребности в конкретных видах и объемах предоставляемых муниципальных услуг является базовым элементом концепции бюджетирования, ориентированного на результат, которая подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности отчетности, а также любой другой информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно расходуются денежные средства налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти в части обеспечения концентрации бюджетных ресурсов на наиболее важных для общества направлениях.
План реформирования:
На первом этапе планируется проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах на текущий 2009 год и прогнозируемый период 2010-2012 годов. Одновременно с этим будет проведен мониторинг потребности на основании специальных опросов с целью выявления мнения населения о степени удовлетворения от оказываемых муниципальных услуг, непосредственно затрагивающих его интересы. Данная работа более отчетливо определяет реальные потребности жителей города в выделенных муниципальных услугах.
На втором этапе реформирования будет публикация в сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг и фактически произведенных (запланированных) расходов.
Также, в рамках второго этапа реализации Программы планируется достижение уровня, при котором отклонение потребности в предоставлении муниципальных услуг юридическим и физическим лицам (по каждой муниципальной услуге из утвержденного перечня услуг), в том числе в стоимостном выражении, в последнем отчетном году не отличается более или менее чем на 20% от фактически предоставленных данных услуг.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативой служит сохранение действующих принципов учета потребности, что не соответствует принципам БОР и является неэффективным.
Альтернативность реализуемых мероприятий заключается в разнообразии состава исполнителей при проведении оценки потребности в муниципальных услугах. В целях повышения достоверности и практической значимости результатов проведения оценки потребности планируется привлечение для проведения оценки квалифицированных исполнителей.
Внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат взаимосвязано с реализацией всего комплекса направлений реформирования общественных финансов и без реализации данного направления качественное исполнение программы реформирования не представляется возможным.
Оценка рисков:
Реализация намеченного плана может быть затруднена трудоемкостью работы, связанной с анализом потребности отдельно по видам муниципальных услуг. Данный риск проявляется в том, что муниципальные служащие могут собрать неполные, недостоверные или данные в неверном разрезе, и они будут положены в основу системы учета потребностей в качестве базовых показателей. Для снижения рисков необходимо повышение квалификации специалистов и/или привлечение сторонних организаций, что, в свою очередь, увеличивает издержки бюджета.
Кроме того, просматривается вероятность увеличения штатной численности муниципальных служащих, и тем самым рост бюджетных расходов на оплату труда дополнительных штатных единиц, в обязанности которых будут входить функции по учету и мониторингу потребности в муниципальных услугах.
2.2. Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
В настоящее время как на федеральном, так и на региональном уровне отсутствуют нормативные документы, однозначно и полно определяющие стандарты качества предоставления тех или иных муниципальных услуг.
Расчеты по имеющейся бюджетной сети базировались на количестве муниципальных учреждений, числе служащих и категориях обслуживаемых граждан, что говорит об отсутствии нормативного правового закрепления количественных и качественных оценок предоставляемых муниципальных услуг на уровне муниципалитета.
Разработка стандартов качества муниципальных услуг является необходимым этапом перехода финансирования учреждений к финансированию услуг.
Целесообразность разработки и внедрения стандартов качества муниципальных услуг обоснована:
- внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, при котором стандарты качества муниципальных услуг выступают инструментом, позволяющим добиться определенного уровня качества в каждом учреждении, а не только в целом по муниципальной услуге;
- проведением реформирования бюджетного сектора муниципального образования город Норильск, при котором муниципальные учреждения постепенно переводятся в форму автономных некоммерческих организаций, где стандарт качества должен гарантировать сохранение базовых параметров качества при ослаблении административного контроля за учреждениями-исполнителями;
- внедрением нормативного (подушевого) финансирования оказания муниципальных услуг муниципальными учреждениями.
В данный момент с целью утверждения требований к качеству предоставления муниципальных услуг разработано и утверждено Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.04.2008 N 883 "Об утверждении Положения о стандартах качества предоставления муниципальных услуг", в соответствии с которым производилась разработка стандартов качества предоставления муниципальных услуг.
К разработке стандартов привлечены работники различных служб структурных подразделений Администрации города Норильска, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.
В ходе работы с целью урегулирования отдельных вопросов, связанных с дальнейшим переходом на БОР, возникла необходимость внести правовые изменения и дополнения в макет стандарта качества предоставления муниципальных услуг Постановлением Главы Администрации города Норильска от 27.06.2008 N 1696 "О внесении изменений в Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.04.2008 N 883".
93% от всех стандартов качества предоставления муниципальных услуг разработаны и утверждены Распоряжениями заместителей Главы Администрации города Норильска по курируемому направлению по видам муниципальных услуг.
Для осуществления контроля за соответствием качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества на территории вступило в силу Постановление Главы Администрации города Норильска от 15.07.2008 N 1696 "Об утверждении Порядка проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества услуг".
Наличие стандартов качества позволит закрепить ключевые требования к качеству предоставляемых услуг. Кроме того, внедрение стандартов качества позволит получить стандарты, которые бы впоследствии смогли вывести на объективную стоимость оказания услуги и, соответственно, объективное формирование расходов бюджета.
План реформирования:
На первом этапе реформирования планируется закончить работу по разработке стандартов качества каждой муниципальной услуги согласно откорректированному перечню муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.
Как на первом этапе, так и на втором этапе реформирования предстоит проведение ежегодной инвентаризации состояния материально-технической базы муниципальных учреждений на соответствие требованиям к качеству предоставления муниципальных услуг с учетом специфики их предоставления.
Учитывая социальную значимость данных мероприятий, все утвержденные стандарты предоставления муниципальных услуг будут опубликованы в сети Интернет, а также в местах предоставления соответствующих услуг - утвержденных требований к качеству предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.
Конечным результатом реализации данного блока на втором этапе реформирования муниципальных финансов станет наличие требований к качеству предоставления всех предоставляемых муниципальных услуг в последнем отчетном году и (или) текущем финансовом году.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативным механизмом для реализации данного мероприятия является разработка и применение "минимальных социальных стандартов". Разработка и внедрение "минимальных социальных стандартов" на уровне муниципалитета приведет к потере гибкости финансово-бюджетной политики муниципального образования город Норильск и выступит фундаментальным фактором долгосрочной несбалансированности местного бюджета, поскольку, как правило, всегда имеет место несоответствие минимального и фактического уровня потребностей получателей муниципальных услуг.
Качество предоставления муниципальных услуг можно оценить только с позиций определенных стандартов качества по отраслям.
Оценка рисков:
Основные риски связаны с незаинтересованностью муниципальных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в разработке стандартов качества и неполных критериев по их оценке.
Также присутствуют финансовые и социальные риски:
- при использовании заниженных стандартов население получает некачественные услуги;
- при включении в стандарт завышенных требований под вопросом оказываются возможности бюджета выполнять взятые обязательства.
Для того чтобы бюджет муниципального образования город Норильск мог выполнять взятые обязательства, необходимо поэтапное, согласованное с населением и финансовыми возможностями муниципалитета внедрение стандарта.
2.3. Создание предпосылок для развития новых форм оказания
муниципальных услуг юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Реструктуризация бюджетного сектора рассматривается в качестве одного из направлений повышения эффективности бюджетных расходов.
Для осуществления данной работы необходимо проведение функционального и количественного анализа бюджетной сети, который заключается в обследовании практической деятельности учреждений путем сравнения фактически достигнутых показателей деятельности учреждений, осуществляющих функции в сферах, относящихся к вопросам местного значения, оценки обеспеченности потребителей соответствующими муниципальными услугами, анализа материально-технической базы конкретных учреждений, а также обеспеченности финансированием за счет внебюджетных источников.
Основной целью реализации работ в рамках данного блока является проведение мероприятий, направленных на сокращение количества муниципальных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, и при этом обладающих возможностью самостоятельного обеспечения своей деятельности, а также формирование механизмов размещения муниципального заказа на предоставление муниципальных услуг.
Таким образом, анализ сложившейся практики функционирования Администрации города Норильска в данном направлении позволяет определить следующие моменты, обосновывающие необходимость преобразований и реализации мероприятия Программы:
- комплексный анализ сети муниципальных учреждений не проводился;
- практические примеры преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения отсутствуют;
- практика финансирования предоставления социальных услуг частными компаниями отсутствует.
На исходном этапе реформирования проведена оценка возможности изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (в том числе изменения типа существующих муниципальных учреждений на автономные) и (или) предоставления муниципальных услуг частными компаниями.
В качестве эксперимента, на этапе разработки Программы реформирования работа, направленная на развитие новых форм оказания муниципальных услуг, проводилась в части перевода муниципального учреждения "Информационный центр "Норильские новости" в форму автономного учреждения. Распоряжением Главы Администрации города Норильска от 29.08.2008 N 395-орг утвержден план мероприятий по созданию муниципального автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения "Информационный центр "Норильские новости". С 01.01.2009 данное учреждение примет статус автономного.
Также разработаны два нормативных правовых акта:
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 27.11.2008 N 2126 "Об утверждении Порядка создания и деятельности муниципальных автономных учреждений муниципального образования город Норильск";
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 27.11.2008 N 2129 "Об утверждении форм отчетов о деятельности муниципального автономного учреждения и об использовании закрепленного за муниципальных автономным учреждением имущества".
План реформирования:
Мероприятия, направленные на изменение организационно-правовой формы бюджетных учреждений, носят базовый характер и являются основой для дальнейшей работы, направленной на оптимизацию сети бюджетных учреждений, а также внедрения в практику финансирования муниципального заказа на предоставление услуг населению, как организациями частной формы собственности, так и автономными учреждениями.
Для осуществления поступательных действий по реструктуризации существующей сети бюджетных учреждений на первом этапе реформирования планируется закрепление на основании проведенного анализа действующего законодательства и правовых механизмов перевода бюджетных учреждений в форму автономных учреждений и результатов реализации мероприятий первого уровня, разработка и утверждение плана изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (плана создания автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений).
Формирование требований к объему и качеству муниципальных услуг, предусматриваемых условиями соответствующих контрактов имеет тесную взаимосвязь с другими мероприятиями Программы, а в частности с мероприятием: "Стандартизация муниципальных услуг", т.к. именно стандарты муниципальных услуг должны стать основой для формирования требований к объему и качеству муниципальных услуг.
На втором этапе реализации Программы, по итогам выполнения предусмотренных мероприятий в рамках рассматриваемого комплекса будет осуществлена публикация в сети Интернет планируемых и фактических результатов изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (в т.ч. изменения типа существующих муниципальных учреждений на автономные).
Согласно Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Достижение уровня 35% доли муниципальных услуг, предоставляемых организациями иных, за исключением бюджетных учреждений, организационно-правовых форм, от общего объема предоставляемых соответствующих услуг является необъективным для нашей территории по следующим причинам:
1. В соответствии с законодательством "Об автономных учреждениях", изменение типа существующих муниципальных учреждений здравоохранения не допускается. Количество функционирующих бюджетных учреждений здравоохранения удовлетворяет запросам населения и не требует дополнительного создания и строительства объектов здравоохранения. Учитывая климатические особенности, отдаленность и обособленность территориального расположения города строительство на территории города не осуществляется, динамика численности населения постоянно снижается.
2. Оказание муниципальных услуг в области социальной защиты населения отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Данные муниципальные услуги предоставляются непосредственно самим Управлением социальной политики Администрации города Норильска и двумя подведомственными учреждениями: "Комплексный центр социального обслуживания населения" и "Центр социальной психолого-педагогической реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями "Виктория". Изменение типа бюджетных учреждений на автономные будет являться некорректным, так как учреждения не занимаются предпринимательской и иной, приносящей доход деятельностью. Также следует отметить, что на территории отсутствуют идентичные бюджетные учреждения социальной защиты населения, что не может создать конкурентную среду в данной области деятельности.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативным решением является сохранение ряда учреждений и организаций, предоставляющих муниципальные услуги, на бюджетном финансировании. Это позволит провести сравнительный анализ результативности деятельности организаций одной направленности, но различных форм. В связи с этим муниципалитет получит возможность на собственном опыте убедиться в целесообразности и эффективности перевода организаций в немуниципальную форму.
Оценка рисков:
Основные риски перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в форму немуниципальных организаций связаны с возможным увеличением стоимости платных услуг и возрастанием социальной напряженности, связанной с колебанием платежеспособности населения.
2.4. Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление
муниципальных услуг юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Муниципальное задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг.
Муниципальное задание является ключевой единицей бюджетной ответственности органов исполнительной власти муниципальных образований.
Проводимая до настоящего времени оценка потребности в предоставляемых муниципальных услугах осуществлялась на основе индексации рассматриваемых бюджетных обязательств, произведенных в предыдущем финансовом году. Определение объемов потребностей в муниципальных услугах происходит в процессе формирования и окончательного утверждения бюджета муниципального образования город Норильск, без проведения детальной и оперативной оценки объема предоставляемых муниципальных услуг. Вследствие чего, по некоторым видам социальных услуг происходит завышение потребностей путем получения повышенных объемов финансирования по сравнению с их фактическим предоставлением.
В ходе реформирования бюджетного законодательства основным из условий является формирование бюджетов бюджетной системы РФ, ориентированных на результат. В связи с этим формирование бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется на основе муниципального задания.
Для выполнения данного условия, а также на основании пункта 2 статьи 69.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации Администрацией города Норильска утверждено Постановление Главы Администрации города Норильска от 20.06.2008 N 1677 "Об утверждении порядка формирования главными распорядителями бюджетных средств муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам", где определен порядок формирования муниципального задания и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания.
План реформирования:
Для качественного формирования бюджета муниципального образования город Норильск на основе муниципальных заданий, а также для проведения ежегодной оценки и полного их учета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства необходимо провести следующий план мероприятий:
На первом этапе реализации Программы Администрацией города Норильска будет сформирован и утвержден порядок мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. Данный порядок позволит повысить качество планирования расходов местного бюджета и определить приоритетные направления финансирования расходов бюджета муниципального образования город Норильск.
На втором этапе в ходе реализации программы реформирования муниципальных финансов Финансовым органом Администрации города Норильска будет подготовлен аналитический и статистический материал на предмет соотношения оказания всех муниципальных услуг юридическим и физическим лицам в соответствии с муниципальными заданиями.
Далее планируется публикация в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.
Также финансовым органом Администрации города Норильска будет осуществлен сбор и анализ информации по осуществлению учета 80% фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг на соответствие установленным требованиям к качеству предоставляемых услуг. Данные результаты будут учитываться при составлении проекта бюджета муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год и плановый период, а также для отчета об исполнении бюджета муниципального образования город Норильск в текущем финансовом году.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Потребность в предоставлении муниципальных услуг главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета муниципального образования город Норильск, возможно, рассчитывать следующими методами планирования: метод индексации, плановый метод и нормативный метод.
Основной используемый метод в определении потребности предоставления муниципальных услуг - индексный метод. Формирование объема муниципальных услуг основывается на применении дефлятора к расходам предыдущего финансового года.
Другой не менее значимый метод - нормативный метод формирования муниципальных услуг, рассчитывается исходя из численности физических лиц и норматива стоимости услуги. Данный метод планирования муниципальных услуг позволяет формировать расходную часть бюджета муниципального образования город Норильск исходя из реальной потребности определенной услуги, также делает процесс планирования более прозрачным.
Оценка рисков:
Основные риски, которые могут возникнуть при формировании муниципальных заданий взаимосвязаны с предварительной работой в данном направлении - системой учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах, а именно:
- Определение точного перечня муниципальных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении;
- Формирование порядка проведения ежегодной оценки и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
2.5. Совершенствование процедуры формирования и реализации
ведомственных и долгосрочных целевых программ
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Ведомственные целевые программы
В 2007 году проводилась апробация разработки ведомственных целевых программ (далее - ВЦП). В связи с отсутствием нормативно-правовых документов местного уровня, регламентирующих разработку, утверждение и реализацию данного вида программ, ВЦП разрабатывались на основании Постановления Совета администрации Красноярского края от 28.06.2006 N 179-П "Об утверждении порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и перечня показателей результативности деятельности органов исполнительной власти края". По итогам 2007 года было разработано 11 ведомственных целевых и отраслевых программ.
Проекты ВЦП прошли согласование с департаментами и агентствами Красноярского края по направлению. ВЦП разрабатывались на основе целей, задач и приоритетных направлений проекта Комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2017 года.
Сложившаяся практика формирования и исполнения местного бюджета не предусматривала использования ведомственных целевых программ при составлении бюджета. Поэтому опыт внедрения в действие ВЦП в 2007 году происходил параллельно с согласованием смет доходов и расходов бюджетных учреждений на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу и пока не предусматривал прямой взаимосвязи планируемых расходов отрасли с мероприятиями, обозначенными в ВЦП.
Формирование смет доходов и расходов бюджетных учреждений осуществляется в рамках Постановления Главы Администрации города Норильска "Об общих принципах формирования бюджетных смет учреждений, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу" и до настоящего времени не предусматривало использования ВЦП.
Таким образом, проведение данного комплекса мероприятий Программы реформирования обусловлено необходимостью дальнейшего углубления и расширения проведения мероприятий по оптимизации распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования.
На исходном этапе реализации Программы разработано и утверждено Постановление Главы Администрации города Норильска от 02.07.2008 N 1748 "Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ на территории муниципального образования город Норильск".
Проведена инвентаризация целей и задач, отраженных в составе Комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2017 года.
Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2017 года рассмотрена и согласована Министерством экономики и регионального развития Красноярского края. Но учитывая непреодолимые, в настоящее время, обстоятельства, связанные с ухудшением экономического состояния территории, невозможностью объективного планирования на среднесрочную перспективу основных параметров бюджета города, программа социально-экономического развития муниципального образования город Норильск будет утверждена нормативным актом представительного органа местного самоуправления на II этапе реформирования финансов.
На данный момент разработаны и утверждены ведомственные целевые программы по основным отраслям социальной инфраструктуры: "Здравоохранение", "Образование", "Культура и искусство", "Физическая культура и спорт":
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.11.2008 N 2103 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие системы здравоохранения муниципального образования город Норильск" на 2009-2011 годы";
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.11.2008 N 2105 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта на территории муниципального образования город Норильск на 2009-2011 годы";
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.11.2008 N 2106 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие общего и дошкольного образования муниципального образования город Норильск на 2009-2011 г.г.";
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.11.2008 N 2107 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие культуры в муниципальном образовании город Норильск" на 2009-2011 годы".
Планируемое финансирование по ВЦП полностью соответствует расходам бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год и среднесрочную перспективу 2010-2011 годов, за исключением расходов по реализации долгосрочных муниципальных целевых программ на 2009-2011 годы.
С целью закрепления процедуры изменения (корректировки) ВЦП в Порядок разработки, утверждения и реализации ВЦП внесены дополнения Постановлением Главы Администрации города Норильска.
Долгосрочные муниципальные целевые программы
На территории муниципального образования город Норильск в 2008 году реализовывалось 12 среднесрочных муниципальных целевых программ и 12 мероприятий социальной направленности в рамках текущего финансирования отраслей социальной инфраструктуры.
Действующая схема программно-целевых методов недостаточно результативна ввиду раздробленности мероприятий по многим программам, подразумевающим одну цель и, как следствие, сложности в оценке эффективности целевого направления.
Бюджетным кодексом Российской Федерации определено понятие "долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств городского бюджета".
Реализация муниципальных целевых долгосрочных программ (срок реализации более 5 лет) практикуется при расходовании бюджетных средств муниципального образования город Норильск с 2004 года. Это программы, связанные с переселением жителей из районов Крайнего Севера в благоприятные для проживания регионы. На текущий момент реализуется 4 долгосрочных целевых программ, финансирование по которым прекращено в 2007 году, но сохраняются обязательства перед гражданами, подавшими заявку на участие в программе до 01.01.2008:
- "Социальная поддержка жителей муниципального образования город Норильск";
- "Социальная поддержка неработающих пенсионеров и инвалидов, выезжающих из муниципального образования город Норильск в рамках реализации Пилотного проекта";
- "Социальная поддержка пенсионеров - работников местного бюджета при выезде из районов Крайнего Севера";
- "Социальная поддержка неработающих пенсионеров при выезде из районов Крайнего Севера".
За период с 2004 по 2007 год в рамках долгосрочных целевых программ Администрацией города Норильска перечислено средств местного бюджета на реализацию мероприятий, направленных на выезд, в сумме 561 098,0 тыс.руб.
Правительством Российской Федерации в конце 2005 года была принята новая редакция федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в составе которой утверждена подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" (далее - подпрограмма), где впервые сформированы единые принципы и механизмы оказания поддержки указанным категориям граждан в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета.
Главной целью подпрограммы является обеспечение жилыми помещениями граждан Российской Федерации, перед которыми государство имеет соответствующие обязательства в соответствии с законодательством Российской Федерации. С 2006 года данная программа стала составной частью приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Однако недостаточный объем средств, выделяемых федеральным бюджетом на предоставление жилищных субсидий в рамках Федерального закона от 25.10.2002 N 125-ФЗ и установленный порядок очередности по категориям (в 2003-2008 годы средства федерального бюджета выделялись исключительно для категории - инвалидов 1, 2 групп) не позволяет эффективно решать проблемы отселения нетрудоспособного населения с территории муниципального образования город Норильск.
Поэтому, учитывая несоответствие необходимой потребности в финансировании жилищных субсидий, для зарегистрированных на учете граждан, фактически выделяемым финансовым лимитам из федерального бюджета муниципальному образованию город Норильск, в качестве реализации приоритетного национального проекта на территории муниципального образования, была принята целевая Программа "Содействие выезду жителей муниципального образования город Норильск в благоприятные для проживания регионы Российской Федерации".
Кроме того, данная Программа обусловлена необходимостью сохранения накопленного опыта действующих муниципальных программ переселения и достижения оптимально-структурированной численности населения муниципального образования город Норильск.
Для осуществления единого контроля и облегчения процедуры корректировки мероприятий принято решение о создании с 2009 года единой действующей на территории долгосрочной муниципальной целевой программы, направленной на выезд за пределы муниципального образования город Норильск на постоянное место жительства всех категорий населения, проживающих на территории и имеющих основание для участия в программе.
До настоящего времени в бюджете муниципального образования город Норильск, а именно в текущем финансировании бюджетных учреждений, ежегодно планировались денежные средства на реализацию не менее значимых мероприятий для населения и территории в целом, которые необходимо выделять в отдельные целевые направления.
В целях развития принципов БОР принято решение расширять сферу применения программно-целевых методов, выраженных в определении приоритетных целевых направлений расходования бюджетных средств.
На исходном этапе реализации Программы была проведена инвентаризация целей и задач, отраженных в составе Комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2017 года.
Основополагающим документом в рамках изменения действующей схемы реализации программно-целевых методов стало Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.11.2008 N 2102 "Об утверждении Концепции приоритетных целевых направлений развития муниципального образования город Норильск на 2009-2011 годы". Данным Постановлением определены следующие приоритетные целевые направления:
- "Молодежь и подрастающее поколение Норильска";
- "Демография";
- "Забота и помощь";
- "Новый дом";
- "Наш город".
В рамках пяти приоритетных целевых направлений разработаны и утверждены Постановлением Главы Администрации города Норильска от 31.10.2008 N 2091 "Об утверждении долгосрочных муниципальных целевых программ на 2009-2011 годы" 15 долгосрочных муниципальных целевых программ.
Работа по данному направлению проводилась на основании утвержденного на исходном этапе реформирования финансов Постановления Главы Администрации города Норильска от 25.07.2008 N 1895 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ на территории муниципального образования город Норильск".
На исходном этапе реформирования объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию в 2009-2011 годах ведомственных и долгосрочных целевых программ, составляет более 55% от общего объема непроцентных расходов бюджета муниципального образования город Норильск.
План реформирования:
На первом этапе реформирования в целях обеспечения стабильности и прозрачности бюджета необходимо разработать и утвердить Порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия).
Далее для обеспечения эффективного и прозрачного распределения финансовых ресурсов между распорядителями бюджетных средств Администрации города Норильска за счет создания элементов контроля повышения эффективности бюджетных расходов планируется разработка Методики определения эффективности деятельности Ведомств и Перечня индикаторов оценки результатов осуществления функций и задач Ведомств.
На втором этапе реформирования будет проводиться оценка эффективности и результативности реализации ВЦП и ДМЦП.
Будет проведена публикация в СМИ и (или) сети Интернет текстов ведомственных и долгосрочных целевых программ отчетов о ходе и результатах их реализации и рейтинга их эффективности.
Итогом реализации комплекса мероприятий, направленных на совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ будет свидетельствовать стабильность показателя объема бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и долгосрочных муниципальных целевых программ, который должен составлять не менее 50% от общего объема непроцентных расходов бюджета муниципального образования город Норильск.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативой совершенствованию процедуры формирования и реализации ведомственных целевых программ может являться совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ. Но понятие "ведомственная целевая программа" противоречит участию в ней нескольких ведомств. Таким образом, при отказе от программно-целевого подхода к деятельности субъектов бюджетного планирования ввиду возникающих сложностей внедрения невозможно увеличение результативности и эффективности бюджетных расходов.
В рамках Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск планируется реализация комплекса мероприятий в направлении увеличения эффективности реализации и долгосрочных, и ведомственных целевых программ в совокупности, что позволит увеличить получаемые эффекты.
Внедрение принципов бюджетирования, ориентированного, на результат взаимосвязано с формированием ведомственных и долгосрочных целевых программ расходов и, следовательно, с реализацией всего комплекса направлений реформирования общественных финансов. Без реализации данного направления бюджетной реформы качественное исполнение программы не представляется возможным.
Оценка рисков:
Для данного направления характерны финансовые (для заказчика) и макроэкономические (для исполнителя) риски, связанные с обязательствами в рамках долгосрочного контракта, на исполнение которого может повлиять ряд неуправляемых факторов, связанных с изменением макроэкономической ситуации в стране.
Риск будет минимизирован ежегодным проведением оценки исполнения ВЦП и ДМЦП на основе анализа показателей результативности.
Могут возникнуть дополнительные издержки бюджета, связанные с повышением квалификации специалистов, непосредственно отвечающих за данный блок мероприятий.
2.6. Внедрение среднесрочного финансового планирования
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Нестабильное бюджетное и налоговое законодательства, ежегодное перераспределение доходных и расходных обязательств уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которое наблюдалось в последние годы, затрудняли использование механизмов среднесрочного бюджетного планирования при определении основных параметров бюджета муниципального образования город Норильск (далее - местный бюджет) на предстоящий год и два последующих финансовых года.
До изменения бюджетного законодательства формирование бюджетов бюджетной системы РФ осуществлялось на однолетний период. Такой подход не позволял оптимально провести взаимосвязь между социально-экономической политикой развития территории и реальной возможностью финансово - бюджетной политики. В процессе реформирования бюджетного процесса и вступлением в силу бюджетного кодекса РФ, определено, что формирование проектов местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).
Данные изменения позволяют органам власти прогнозировать и формировать развитие своего муниципального образования на основе социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу, определить приоритетные направления бюджетной политики и использовать эти данные при формировании проекта бюджета.
Реалии существующей социально-экономической и финансовой ситуации, в лучшем случае позволяли проанализировать итоги исполнения бюджета текущего года и сделать объективный прогноз на следующий, который принимался за основу для разработки бюджета соответствующего финансового года.
Определение финансовых возможностей территории на ближайшие годы обусловило развитие среднесрочного финансового планирования.
Формирование среднесрочного финансового плана осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития, исполнения бюджета муниципального образования город Норильск за год предшествующий текущему, подведения предварительных итогов ожидаемого исполнения за год, предшествующий плановому периоду, и на основе формирования основных направлений бюджетной политики (в том числе с выделением действующих и принимаемых обязательств).
В 2007-2008 годах на территории муниципального образования город Норильск приняты нормативно-правовые акты, направленные на расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты:
- Решение Норильского городского Совета депутатов от 23.10.2007 N 5-94 "Об утверждении Положения о бюджете и бюджетном процессе на территории муниципального образования город Норильск", где внесены нормы, устанавливающие введение среднесрочного финансового планирования;
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 20.09.2007 N 2421 "Об утверждении порядка разработки и методики формирования среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск, методики формирования действующих и принимаемых обязательств", которые устанавливают последовательность этапов по формированию среднесрочного финансового плана, формы заполнения исходных данных и окончательную структуру среднесрочного финансового плана. Также предусмотрен учет показателей в местном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 27.07.2007 N 1869 "Об общих принципах формирования бюджетных смет учреждений, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 г.г.", где определены принципы формирования и методические рекомендации по планированию бюджетных ассигнований на трехлетний период;
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.06.2008 N 1634 "О порядке разработки проекта бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов";
- Распоряжение Финансового управления Администрации города Норильска от 20.06.2008 N 14 "Об утверждении Порядка планирования бюджетных ассигнований бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов";
- Постановление Главы Администрации города Норильска от 12.11.2008 N 2108 "Об утверждении среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск на 2009-2011 годы". На основе данного документа подготовлен и вынесен на рассмотрение в Норильский городской Совет депутатов проект бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год.
Кроме того, внесены изменения в законодательные документы, регламентирующие установление норм утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, и утвержден порядок проведения публичных слушаний. Решение данных вопросов отражено в следующих законодательных документах:
Решение Норильского городского Совета от 13.05.2008 N 11-245 "О формировании бюджета муниципального образования город Норильск";
Решение Норильского городского Совета от 13.05.2008 N 11-239 "Об утверждении положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования город Норильск".
Данными Методическими рекомендациями определены принципы и подходы к формированию бюджета действующих обязательств, приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств, параметры формирования субъектами бюджетного планирования бюджетных смет, являющихся базой для формирования среднесрочного финансового плана и бюджета муниципального образования город Норильск.
Методика формирования действующих и принимаемых обязательств муниципального образования город Норильск определяет механизм взаимодействия участников бюджетного процесса в муниципальном образовании город Норильск с целью формирования и уточнения базовых объемов бюджетного финансирования для расчета бюджета действующих и определения перечня и параметров принимаемых обязательств по каждому субъекту бюджетного планирования на плановый период с применением реестра расходных обязательств бюджета муниципального образования город Норильск.
Бюджеты действующих и принимаемых обязательств муниципального образования город Норильск выделяются в составе среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск при определении расходов субъектов бюджетного планирования.
Основным принципом бюджетного планирования является гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами социально-экономической и финансовой политики муниципального образования город Норильск.
Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:
- сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);
- применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;
- опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста доходов бюджета муниципального образования город Норильск.
Объем бюджета действующих обязательств муниципального образования город Норильск не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита бюджета на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами муниципального образования город Норильск. В случае невыполнения указанных условий, действующие обязательства подлежат сокращению.
Сокращение общего объема бюджета действующих обязательств субъекта бюджетного планирования по сравнению с ранее утвержденным в составе среднесрочного финансового плана объемом допускается только в случае изменения параметров, используемых при расчете ассигнований, необходимых для исполнения действующих обязательств, либо в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами муниципального образования город Норильск по сокращению (отмене, прекращению действия) в плановом периоде конкретных видов действующих обязательств.
В настоящее время бюджет муниципального образования город Норильск утверждается на один год, среднесрочный финансовый план разрабатывается на трехлетний период с ежегодной корректировкой бюджетных показателей по результатам каждого бюджетного цикла и устанавливает финансовые потребности и прогнозные возможности муниципального образования город Норильск по мобилизации доходов, и финансированию расходов бюджета на ближайшие годы. Обязательный учет его параметров при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год означает многолетнюю сбалансированность доходов и расходов бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.
Прогноз среднесрочного финансового плана разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования город Норильск. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз будет ежегодно корректироваться со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке среднесрочного финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.
Основной целью является переход к бюджетному процессу, в части формирования, рассмотрения и утверждения бюджета на трехлетний период.
Переход к утверждению бюджета на трехлетний период позволит:
- усилить взаимосвязи, согласованность финансово-бюджетной политики с экономической, инвестиционной и социальной политикой;
- определить долгосрочные негативные тенденции и в случае необходимости своевременно принять соответствующие меры;
- перейти от ежегодно меняющихся установок по осуществлению бюджетно-финансового планирования к преемственности и стабильности;
- повысить эффективность и результативность расходов.
Такой подход планирования позволяет ориентировать бюджет муниципального образования город Норильск на конечный результат, позволяет удлинять период планирования долгосрочных целевых программ, ведомственных программ и позволяет оценить деятельность отраслей.
План реформирования:
На первом этапе реформирования необходимо выполнить целый комплекс подготовительных работ, гарантирующих последующее достижение поставленных целей перехода к среднесрочному бюджетному планированию:
1. Проведение оценки и анализа причин отклонений от прогнозируемых и фактических макроэкономических параметров, утвержденных на год и фактических доходов и расходов бюджета (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года и текущий финансовый год;
2. Разработка и утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году среднесрочного финансового плана;
3. Утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).
Разработка методики составления среднесрочного финансового плана основывается на современных методах финансового планирования, позволяющих использовать параметры среднесрочного финансового плана в стратегических целях для выработки среднесрочной и долгосрочной политики органов местного самоуправления муниципального образования город Норильск.
На втором этапе реализации программы будут опубликованы в СМИ и (или) сети Интернет материалы к проекту бюджета муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) одновременно с проектом вносимого в представительный орган проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также материалы по проведению публичных слушаний.
После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования муниципальным образованием город Норильск поставлена задача утверждения бюджета муниципального образования город Норильск на трехлетний период.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативой разработке бюджету муниципального образования на три года может стать разработка и принятие бюджета муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период. Однако инструментарий трехлетнего бюджетного планирования является наилучшим с точки зрения качества, стабильности, предсказуемости и эффективности муниципального управления, поэтому альтернативность при реализации мероприятий данного блока будет выражаться в способах реализации конкретных мероприятий.
Оценка рисков:
В контексте данного мероприятия наиболее значимым риском из внешних рисков является "экономический риск", который выражается в вероятности неблагоприятного изменения макроэкономических параметров и обуславливается сильной степенью зависимости расчетных параметров доходной части бюджета муниципального образования город Норильск от макроэкономических параметров. Для нейтрализации данного риска предполагается проведение постоянного во времени мониторинга нормативной правовой базы и социально-экономической ситуации на муниципальном, региональном (Красноярский край) и федеральном уровнях.
Риск, связанный с непредсказуемостью действий как федеральной, так и региональной власти, а также наличием на территории муниципального образования город Норильск предприятий, доходы которых зависят от конъюнктуры цен на цветные металлы.
2.7. Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
На основании статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом. Одним из условий планирования бюджетных ассигнований является их разделение на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
На основании вышеизложенного, начиная с 2008 года бюджет муниципального образования город Норильск формируется на очередной финансовый год и плановый период, с разделением бюджетных ассигнований на действующие и принимаемые обязательства. Данная норма формирования бюджета муниципального образования город Норильск регламентирована Постановлением Главы города Норильска от 20.09.2007 N 2421 "Об утверждении порядка разработки и методики формирования среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск, методики формирования действующих и принимаемых обязательств". Данный порядок планирования бюджетных ассигнований по действующим и принимаемым обязательствам определяет механизм взаимодействия всех участников бюджетного процесса бюджета муниципального образования город Норильск с целью формирования и уточнения базовых объемов бюджетного финансирования для расчета действующих и определения параметров принимаемых обязательств по каждому субъекту бюджетного планирования на плановый период с применением реестра расходных обязательств.
Ведение реестра расходных обязательств муниципального образования город Норильск осуществляется согласно Порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования город Норильск, утвержденному Постановлением Администрации города Норильск N 1757 от 24.08.2006.
В ходе реализации программы реформирования муниципальных финансов по формированию порядка планирования бюджетных ассигнований выполнен ряд основных задач, а именно:
действующая на сегодняшний момент форма реестра расходных обязательств муниципального образования город Норильск не предполагает ведение реестра с разделение по действующим и принимаемым обязательствам, с выделением видов бюджетных ассигнований, а также с выделением результатов использования бюджетных ассигнований. На основании вышеизложенного финансовым органом муниципального образования город Норильск подготовлены изменения в нормативно-правовой акт муниципального образования город Норильск "О ведении реестра расходных обязательств".
Финансовым органом совместно с правовыми службами муниципального образования город Норильск осуществляется инвентаризация расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования. Подготовка аналитического и статистического материала формируется за последних три отчетных года и текущий финансовый год.
План реформирования:
Реформирование предполагает изменение существующих подходов к формированию реестра расходных обязательств, что требует разработки необходимой методической базы.
Финансовым органом муниципального образования город Норильск ведется работа по усовершенствованию порядка и автоматизации ведения реестра расходных обязательств муниципального образования город Норильск.
Для реализации данного направления уже приобретена автоматизированная программа формирования реестра расходных обязательств, которая позволит:
обеспечить полноту учета расходных обязательств и периодичность обновления информации по реестру расходных обязательств;
обеспечить автоматизированный сбор фрагментов реестра расходных обязательств от главных распорядителей и производить автоматический контроль получаемых данных;
оценить полный объем расходных обязательств в целях его сопоставления с закрепленными за соответствующим уровнем бюджетной системы доходными источниками;
отделить действующие (включенные в реестр) расходные обязательства от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований.
Кроме того, на первом этапе будет разработан порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий. Основой данного порядка предлагается в составе расходов местного бюджета выделять бюджетные ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между ведомствами муниципального образования город Норильск и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя сведения о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами.
Реестр расходных обязательств муниципального образования город Норильск, нормативных правовых актов, регулирующих планирование бюджетных ассигнований из бюджета муниципального образовании город Норильск будет опубликован в СМИ и (или) сети Интернет на втором этапе реализации программы.
Также планируется провести комплекс определенных мер, где основным мероприятием является анализ расходной части бюджета муниципального образования город Норильск и определение, что не менее 90% расходов бюджета муниципального образования регулируются нормативными правовыми актами муниципального образования, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативой формированию порядка планирования бюджетных ассигнований на основе реестра расходных обязательств может быть сопоставлен иной метод планирования (метод индексации, плановый метод). Но, несмотря на позитивность данных методов, они решают основную задачу формирования бюджетных ассигнований, а именно нормативно-правовую обоснованность тех или иных расходных обязательств.
Преимущества данного подхода заключаются в том, что при анализе бюджетного законодательства могут быть выявлены действующие расходные обязательства, не в полной мере или полностью не обеспеченные средствами бюджета муниципального образования город Норильск. Данная ситуация может сложиться из-за несвоевременной отмены тех или иных правовых актов. В результате такая работа привела бы к совершенствованию законодательства и к формированию исчерпывающего списка действующих расходных обязательств.
Вместе с тем важнейшим недостатком такого подхода к формированию реестра расходных обязательств муниципального образования город Норильск является очень высокая трудоемкость. Затраты на инвентаризацию действующего законодательства (как трудовые, так и временные) будут очень высоки.
Оценка рисков:
Основные риски могут быть связаны с неготовностью ряда субъектов бюджетного планирования вовремя сформировать реестры расходных обязательств в соответствии с утвержденным порядком их представления. Причиной этого может быть трудоемкая работа по инвентаризации действующего муниципального законодательства, а также необходимость внесения в него изменений.
Основным риском порядка проведения конкурсного распределения бюджетных ассигнований по принимаемым обязательствам является отсутствие практического опыта по внедрению данного метода бюджетного планирования.
Риском качественной реализации данного мероприятия является изменение требований Министерства финансов Российской Федерации к форме реестра расходных обязательств. Изменение формы реестра повлечет за собой необходимость внесения изменений в действующий порядок, а также проведение дополнительной разъяснительной и методической работы с главными распорядителями средств муниципального образования город Норильск.
2.8. Повышение качества финансового менеджмента
главных распорядителей средств бюджета муниципального образования
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
На сегодняшний день в связи со стремительным развитием бюджетного сектора экономики идет взаимопроникновение достижений в сфере управления совместными финансами, как муниципальными, так и частными, чего до реформирования бюджетного процесса не наблюдалось. Сфера управления муниципальными финансами всегда была достаточно обособлена. В настоящее же время идет заимствование определенных достижений в муниципальный сектор. Все это является позитивным примером того, что лучший опыт и достижения частного сектора проникают и в сферу муниципального управления.
На исходном этапе проведена оценка показателей, характеризующих качество финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования город Норильск за последний отчетный год.
План реформирования:
Применение методов бюджетирования, ориентированных на результат, не могут обеспечить достижение максимально эффективного использования бюджетных средств без повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Для этого необходимо проведение следующих мероприятий:
инвентаризация бюджетного сектора с целью определения направлений его дальнейшей реструктуризации: укрупнение, сокращение, перевод в организации иных организационно-правовых форм;
разработка муниципальных заданий для учреждений бюджетной сферы;
разработка перечня количественных и качественных показателей, характеризующих достижение целей функционирования бюджетного учреждения;
составление перечня услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
разработка показателей качества предоставляемых населению муниципальных услуг;
расширение прав главных распорядителей средств бюджета города на всех стадиях бюджетного процесса с одновременным усилением их ответственности за достижение заданных социально-значимых результатов их деятельности.
Учитывая, что исполнение мероприятий по указанным направлениям в течение одного года невозможно, предлагается осуществлять их поэтапно, или на примере нескольких отраслей бюджетной сферы.
На первом этапе реформирования предполагается принятие нормативного правового акта об утверждении методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета, основывающейся на формировании ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества финансового менеджмента, разработка методических рекомендаций, необходимых для повышения качества финансового менеджмента, и организация порядка применения полученных результатов мониторинга.
На втором этапе планируется публикация в СМИ и (или) сети Интернет рейтинга и результатов оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования город Норильск, а также ежегодной оценки деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей.
Будет сформирован определенный материал (составление аналитических, статистических и иных материалов), определяющий увеличение за последний отчетный год средней оценки качества финансового менеджмента в сравнении с предшествующим по главным распорядителя средств бюджета муниципального образования город Норильск.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Финансовый менеджмент представляет собой внутренние правила и процедуры главных распорядителей бюджетных средств. Реформа финансового менеджмента ориентирована, главным образом, на создание условий и методологическое обеспечение внутренних преобразований и совершенствования процедур внутри главных распорядителей бюджетных средств. Возможной альтернативой повышения качества финансового менеджмента является усиление контроля за деятельностью бюджетных учреждений и качеством предоставляемых им бюджетных услуг со стороны органов местного самоуправления.
Оценка рисков:
Основные риски связаны с правильностью разработки и внедрения концепции финансового менеджмента в муниципальном секторе экономики, а также с правильностью проведения мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
2.9. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Анализ исполнения бюджета муниципального образования город Норильск за 2003-2007 г.г. показал, что временные кассовые разрывы за этот период отсутствовали, каких-либо задержек и перебоев с финансированием в течение этих лет не наблюдалось.
Для предотвращения возникновения кассовых разрывов финансовым органом с 2003 года проводится ежегодное помесячное прогнозирование их возникновения, что способствует их недопущению.
Так, в целях преодоления несбалансированности плановых доходов и расходов бюджета муниципального образования город Норильск внутри финансового года проводится ежемесячный анализ налоговых поступлений и прогнозируется финансирование запланированных расходов.
Кроме того, переход с 2003 года на казначейское исполнение бюджета активно содействует ликвидации самой проблемы кассовых разрывов, так как позволяет аккумулировать остаток средств, который может быть использован в качестве дополнительного финансового резерва.
Своевременное и полное выполнение финансовых обязательств перед получателями средств бюджета в течение года является основной целью данного мероприятия, достижение которой возможно посредством качественного планирования и обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования город Норильск.
Для выполнения данной цели и недопущения кассовых разрывов и (или) повышения качества финансирования временных кассовых разрывов необходимо продолжить решение следующих задач:
- формирование сбалансированной налоговой и бюджетной политики муниципального образования город Норильск на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
- обеспечение помесячного кассового планирования доходов-расходов местного бюджета внутри года, т.е. детализация поквартальных временных рамок планирования в рамках исполнения бюджетной росписи;
- совершенствование технологии казначейского исполнения местного бюджета, повышение его прозрачности и эффективности;
- переход к планированию бездефицитного бюджета;
- разработка и утверждение соответствующих нормативных правовых документов о порядке формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
В настоящее время для организации прогнозирования кассовых разрывов проводятся мероприятия в соответствии со следующим порядком:
|
Мероприятие |
Время проведения |
|
Сбор информации для формирования базы данных для анализа временной структуры кассовых разрывов и обеспечения оперативного прогнозирования |
Ежемесячно в текущем году |
|
Формирование базы данных для анализа временной структуры кассовых разрывов и обеспечения оперативного прогнозирования в предстоящем году |
До 31 декабря каждого года |
|
Оперативный прогноз собственных доходов, расходов бюджета и кассовых разрывов на год |
До 31 декабря каждого года |
|
Оперативный кассовый план на месяц |
Ежемесячно |
|
Принятие решения о снижении кассового разрыва и (или) способе его финансирования |
За 1 день до начала месяца, |
На исходном этапе реформирования просроченная задолженность по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов отсутствует.
План реформирования:
В рамках реализации первого этапа Программы планируется разработать и утвердить методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Методология планирования временных кассовых разрывов будет включать порядок и источник формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов в составе бюджета муниципального образования город Норильск на текущий финансовый год. Необходимо осуществить разработку не только алгоритма расчета объемов финансового резерва, но и расставить приоритеты в выборе источника формирования резерва.
В качестве источников формирования финансового резерва могут выступать:
- кредитные заимствования,
- согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств,
- оборотная кассовая наличность в бюджете.
Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут опубликованы в СМИ.
На втором этапе реформирования финансов муниципального образования город Норильск прирост просроченной задолженности, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов и кредиторской задолженности, не планируется.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативой созданию методологии прогнозирования кассовых разрывов является сохранение существующей системы оперативного финансового планирования.
Формирование нормативной базы, регулирующей вопросы планирования и финансирования кассовых разрывов, будет означать, что в дальнейшем решение проблемы кассовых разрывов будет осуществляться в соответствии с утвержденной формализованной методикой.
Оценка рисков:
Качественное прогнозирование и формирование проекта бюджета на очередной финансовый год сводит к минимуму возможность возникновения кассовых разрывов и позволяет на стадии формирования бюджета принять меры к их предотвращению.
Возможные риски использования методики прогнозирования кассовых разрывов связаны с возникновением непрогнозируемых чрезвычайных ситуаций.
2.10. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности
бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Сокращение просроченной кредиторской задолженности является приоритетным в работе Администрации города Норильска и одним из приоритетных направлений в управлении муниципальными унитарными предприятиями собственником. С 1994 года Администрация города Норильска в целях обеспечения текущего контроля за состоянием показателей и недопущения возникновения кредиторской задолженности, ежемесячно анализирует оперативную информацию по данной задолженности бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск, и информацию о наличии и состоянии кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск (ежеквартально, по данным отчетности).
Оперативный мониторинг кредиторской задолженности осуществляется на основании данных бюджетных учреждений по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, и данных муниципальных унитарных предприятий по состоянию на последнее число очередного отчетного квартала на предмет:
- выявления отклонений кредиторской задолженности на текущую отчетную дату от обоснованной кредиторской задолженности на начало года;
- проведения анализа причин возникновения увеличения кредиторской задолженности;
- своевременного принятия мер, направленных на недопущение увеличения кредиторской задолженности.
Результаты проводимого мониторинга используются в целях:
- исключения необоснованного роста кредиторской задолженности и возникновения просроченной кредиторской задолженности;
- выработки оперативных решений по обеспечению своевременности и полноты оплаты обоснованной кредиторской задолженности для управления показателями кредиторской задолженности в оперативном режиме;
- мониторинга реализации мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности;
- прогнозирования расходной части бюджета муниципального образования город Норильск на среднесрочную перспективу, очередной финансовый год, а также текущего прогнозирования расходов бюджета;
- оценки платежеспособности бюджета муниципального образования город Норильск, муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск.
При анализе факторов возникновения кредиторской задолженности необходимо выделить следующие причины:
- заключение договоров в объемах, превышающих лимиты бюджетных ассигнований, утвержденных на год (бюджетные обязательства без фиксированной суммы);
- повышение тарифов на коммунальные услуги в течение финансового года;
- непропорциональное планирование притока и оттока денежных средств на расчетные счета муниципальных унитарных предприятий, наличие сезонных факторов, влияющих на доходную и расходную составляющие бюджетов муниципальных унитарных предприятий.
Также учреждениями, финансируемыми из бюджета муниципального образования город Норильск по итогам финансового года, проводится инвентаризация кредиторской задолженности, по каждому контракту (договору), заключенному до 1 января года, следующего за отчетным, по которому существует задолженность.
Данный анализ позволяет, с одной стороны, исключить возможность принятия бюджетными учреждениями обязательств, не покрываемых источниками финансирования, а с другой стороны, разработать систему мер, обеспечивающих оперативную отчетность о состоянии кредиторской задолженности, ее переоформлении и реструктуризации, выработать стратегии снижения продолжительности периодов вероятных кассовых разрывов и как следствие - несвоевременного погашения муниципальными унитарными предприятиями кредиторской задолженности.
Динамика кредиторской задолженности учреждений и организаций бюджетной сферы города Норильска представлена следующим образом:
|
тыс.руб. | ||||
|
Отчетная дата |
01.01.2005 |
01.01.2006 |
01.01.2007 |
01.01.2008 |
|
Объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений |
50118 |
187791 |
39970 |
41690 |
|
в том числе просроченная задолженность бюджетных учреждений |
41977 |
156821 |
7457 |
7312 |
Просроченная кредиторская задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы на протяжении ряда лет в муниципальном образовании город Норильск отсутствует.
Кредиторская задолженность бюджета муниципального образования город Норильск по состоянию на 01.01.2007 составила 39 970 тыс.руб. и по сравнению с 2005 годом уменьшилась на 147 821 тыс.руб. В 2006 году удалось снизить кредиторскую задолженность по оплате коммунальных услуг бюджетных учреждений на 27 176 тыс.руб. (практически в 9 раз), по оплате услуг за содержание имущества на 88 159 тыс.руб. (в 25 раз). При этом, рост кредиторской задолженности происходит, обычно, к середине финансового года, а далее идет резкое снижение.
Инвентаризация кредиторской задолженности бюджетных учреждений, анализ факторов ее возникновения является первоочередным мероприятием и предполагает сверку обязательств, проведение соответствия требованиям действующего законодательства и обоснованности в рамках заключенных контрактов, подписание актов сверок. В ходе ежегодной инвентаризации определяется объем обязательств, подлежащих списанию в связи с истечением сроков исковой давности, для подготовки документов к принудительному взысканию. Данные об объеме кредиторской задолженности включаются в пояснительную записку к отчету об исполнении бюджета за текущий финансовый год.
Для наиболее качественной работы в данном направлении разработаны нормативные документы, регламентирующие систему проведения мониторинга и анализа отчетности бюджетных учреждений и организаций, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск о составе, объемах, реальности, достоверности кредиторской задолженности; схему проведения работ по инвентаризации кредиторской задолженности; порядок составления и представления оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности - Приказ Финансового управления Администрации города Норильска от 12.03.2008 N 14 "Об утверждении Порядка мониторинга кредиторской задолженности", Приказ Финансового управления Администрации города Норильска от 12.03.2008 N 13 "Об утверждении плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности".
Ежегодно в решении о бюджете муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год устанавливается норма, регламентирующая заключение и оплату получателями бюджетных средств договоров, исполнение по которым осуществляется за счет средств бюджета города. Согласно данной норме оплата получателями бюджетных средств договоров производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической структурой расходов бюджета и с учетом ранее принятых и неисполненных обязательств.
Динамика кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск представлена следующим образом:
|
тыс.руб. | ||||
|
Отчетная дата |
01.01.2005 |
01.01.2006 |
01.01.2007 |
01.01.2008 |
|
Объем кредиторской задолженности МУП |
216214 |
400457 |
321671 |
544066 |
Неоднородность динамики объемов кредиторской задолженности обусловлена изменениями в структуре предприятий. Инвентаризация кредиторской задолженности производится предприятиями ежегодно. Основные источники формирования кредиторской задолженности - это текущая задолженность перед поставщиками и подрядчиками, а также текущая задолженность перед персоналом по выплате заработной платы, которая неизбежно формируется на каждое первое число месяца и погашается в первые дни месяца, следующего за отчетным.
В ходе ежегодной инвентаризации кредиторской задолженности, проводимой предприятиями, уточняется объемы кредиторской задолженности, сроки ее возникновения и сроки, в течение которых такая задолженность должна быть (или должна была быть) погашена, разрабатываются графики ее погашения или механизмы реструктуризации. Данные об объеме кредиторской задолженности включаются предприятиями в ежеквартальную отчетность перед собственником.
Для совершенствования работы в данном направлении разработаны нормативные документы, регламентирующие систему отчетности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск перед сособственником имущества, регулярно проводятся заседания балансовой комиссии по результатам финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск, итоги работы которой, в том числе поручения и рекомендации предприятиям, утверждаются распорядительными актами Главы Администрации города Норильска.
План реформирования:
Основой для реализации рассматриваемого комплекса мероприятий должен стать утвержденный порядок урегулирования просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, ее переоформления в форму иных обязательств, где будут отражены следующие механизмы урегулирования:
- инвентаризация задолженности (уточнение объема задолженности, сроков ее возникновения, определение типа задолженности, в том числе выявление необоснованной задолженности и задолженности, которая может быть оспорена в суде);
- проверка задолженности;
- регистрация обязательств по погашению задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий;
- урегулирование обязательств по погашению задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий;
- погашение задолженности;
- утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий (в том числе просроченной), а также оперативной отчетности о состоянии, видах кредиторской задолженности и основных кредиторах.
На втором этапе информация о реализации данных направлений будет опубликована в СМИ и (или) в сети Интернет.
Просроченная кредиторская задолженность к концу реализации программы реформирования будет отсутствовать, прирост кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий ни в одном месяце не будет превышать 1/12 годовых расходов бюджета.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Управление кредиторской задолженностью бюджетных учреждений является необходимым мероприятием повышения качества управления финансами. Повышение эффективности деятельности финансового органа невозможно реализовать без внедрения автоматизированной системы мониторинга и формализации контрольно-аналитических функций, позволяющих не только сделать бюджетный процесс прозрачным, но и существенно сократить потери бюджета. Оперативный учет задолженности перед бюджетом положительным образом повлияет на работу всей бюджетной системы в целом.
Управление кредиторской задолженностью муниципальных унитарных предприятий - необходимое условие реализации мероприятий по повышению финансовой стабильности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск. Оперативный учет обязательств муниципальных унитарных предприятий позволит снизить риски штрафных санкций, судебных издержек, а также способствует поддержанию деловой репутации предприятий.
Оценка рисков:
Существенным риском по увеличению кредиторской задолженности может явиться снижение доходных источников территории, формирующих бюджет муниципального образования город Норильск. Основными рисками увеличения кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий являются несвоевременные управленческие решения руководителей предприятий по взысканию дебиторской задолженности и неэффективное планирование движения денежных средств предприятий.
2.11. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий
предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера.
Льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются Налоговым кодексом Российской Федерации.
Льготы по региональным налогам устанавливаются и отменяются Налоговым кодексом Российской Федерации и (или) законами субъектов Российской Федерации о налогах.
Льготы по местным налогам устанавливаются и отменяются Налоговым кодексом Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.
На территории муниципального образования город Норильск полномочия органов местного самоуправления по предоставлению налоговых льгот весьма ограничены: льготы для отдельных категорий плательщиков предоставляются по следующим местным налогам:
Налог на имущество физических лиц
На территории муниципального образования город Норильск предоставляются льготы по налогу на имущество физических лиц в виде полного освобождения от уплаты налога категориям плательщиков, определенным Законом Российской Федерации от 09.12.1991 N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц".
Кроме того, согласно Решения Норильского городского Совета депутатов от 16.03.2004 47-517 "Об утверждении Положения о местных налогах на территории муниципального образования город Норильск" на территории установлены дополнительные льготы по налогу на имущество физических лиц в виде уменьшения размера исчисленного налога на 50% и 75% в зависимости от стоимости имущества.
Земельный налог
С 1 января 2006 года вступила в силу Глава 31 Налогового кодекса Российской Федерации "Земельный налог", которая изменила систему налогообложения земли. Льготы в размере 100% по уплате налога для отдельных категорий плательщиков производится согласно Налогового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, на территории муниципального образования город Норильск утверждено льготирование по уплате земельного налога для отдельных категорий налогоплательщиков согласно Решения Норильского городского Совета депутатов от 08.11.2005 N 58-810 "О введения земельного налога на территории муниципального образования город Норильск" - утвержден перечень категорий налогоплательщиков, освобожденных от уплаты земельного налога:
1) муниципальные и государственные учреждения;
2) органы государственной власти, органы местного самоуправления муниципального образования город Норильск;
3) органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, налоговые и таможенные органы, воинские части и подразделения Вооруженных Сил РФ, службы и формирования гражданской обороны, аварийно-спасательные службы и формирования, органы и службы пожарной безопасности, на земельные участки для их размещения.
В настоящее время политика льготного налогообложения направлена на уменьшение количества бюджетных льгот в целях мобилизации дополнительных источников дохода.
Назрела необходимость производить оценку целесообразности предоставления льгот, поэтому важным моментом реформирования будет разработка порядка ежегодной оценки эффективности предоставления льгот. Данный порядок, а также утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности, будут направлены на минимизацию риска предоставления неэффективных налоговых льгот.
Очевидна необходимость публикации в средствах массовой информации и сети Интернет данных о предоставляемых льготах и оценки их эффективности. Данная процедура повысит информированность населения о проводимой Администрацией города Норильска политике и имеющихся возможностях участия в экономическом развитии города. Впоследствии объем предоставленных налоговых льгот должен быть незначителен, а результаты от их предоставления ощутимы для экономики города и самих льготников.
На исходном этапе Программы проведена оценка объема налоговых льгот по каждому виду льгот за последний отчетный год и текущий финансовый год. Данная оценка является базовым материалом для разработки Порядка ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, а также подготовки и утверждению решения Норильского городского Совета депутатов, устанавливающего запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке их бюджетной и социальной эффективности.
План реформирования:
На первом этапе реализации Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск планируется:
- разработать и утвердить Порядок ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;
- утвердить запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности;
На втором этапе реализации Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск:
- опубликовать в СМИ и (или) сети Интернет на официальном сайте Администрации города Норильска данные об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности.
Итогом реализации комплекса мероприятий, направленных на создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов станет достижение уровня, при котором объем налоговых льгот составляет менее 5% налоговых доходов бюджета за последний отчетный год.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативой может стать полный отказ от предоставления льгот, способный привести к усилению социальной напряженности на территории муниципального образования город Норильск.
Альтернативой также может стать отказ от оценки социально-экономических и финансовых последствий предоставления льгот по уплате налогов и сборов. В этом случае существенно возрастет риск предоставления неэффективных и необоснованных льгот.
Кроме того, альтернативной формой поддержки за счет средств бюджета для отдельных категорий физических и юридических лиц может выступать использование иных финансовых инструментов, таких как предоставление субсидий, бюджетных кредитов, субсидирование процентных ставок по кредитным ресурсам, бюджетные инвестиции и т.п.
Возможные альтернативы не являются оптимальными для муниципального образования город Норильск, что обосновывает необходимость разработки Порядка ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.
Оценка рисков:
Риск связан с недостаточностью информационной базы для принятия эффективных решений в этой сфере, что обусловлено отсутствием муниципальной статистики и оперативных данных по налоговым платежам всех плательщиков. Снижение этого риска возможно благодаря формированию системы мониторинга, обеспечивающей сбор данных, обмен информацией с налоговыми органами, что позволит объективно оценивать экономическую и социальную эффективность предоставляемых налоговых льгот.
Риск в реализации указанных мероприятий связан с отсутствием доступа к базам данных структурных подразделений федеральных органов власти о льготных категориях налогоплательщиков, имуществе и земельных участках, находящихся у них в собственности и невозможностью наложения указанной информации друг на друга, что позволило бы оценивать объемы предоставляемых льгот.
При реализации мероприятия по созданию формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов может возникнуть юридический риск, возникающий в случае изменения политики Российской Федерации в сфере предоставления налоговых льгот. Минимизация этого риска возможна путем постоянного мониторинга федерального законодательства.
2.12. Повышение эффективности собственности муниципального образования
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
В 2005-2007 годах Управление потребительского рынка и услуг совместно с Управлением имущества Администрации города Норильска провело ряд мероприятий, результатом которых стало прекращение деятельности наименее социально-значимых муниципальных унитарных предприятий, представлявших сферу бытовых услуг. В настоящее время в муниципальном образовании город Норильск деятельность осуществляют 11 муниципальных унитарных предприятий, образованных в соответствии с решениями органов местного самоуправления в период с 1994 по 2006 годы, в т.ч.: 4 предприятия фармацевтического блока, 3 предприятия, основной источник дохода которых - предоставление площадей в аренду, по одному предприятию - в сфере ритуальных услуг, услуг пассажирского автотранспорта, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, одно предприятие обслуживает инженерные сети муниципальных учреждений.
В настоящее время муниципалитет имеет действенные механизмы мониторинга текущей деятельности муниципальных унитарных предприятий: постановлением Главы города Норильска от 15.09.2004 N 1658 утверждены формы плана финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий и отчета о финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск. Постановлениями Главы города Норильска утверждены Положение о балансовой комиссии по результатам финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск (далее по тексту - Балансовая комиссия) и утвержден ее персональный состав.
В соответствии с нормами ст.16 Федерального закона N 131-ФЗ из 11 действующих Предприятий лишь некоторые однозначно решают вопросы местного значения и имеют в соответствии с действующим законодательством безусловные основания продолжить свою деятельность.
На исходном этапе реформирования Проведена оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию город Норильск, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за три последних отчетных года и текущий финансовый год.
Постановлением Главы Администрации города Норильска от 20.06.2008 N 1678 утвержден порядок предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий.
Также установлена система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск на основе бюджетной и социальной эффективности - Постановление Главы Администрации города Норильска от 27.10.2008 N 2086.
План реформирования:
На первом этапе реформирования при рассмотрении итогов деятельности МУП за 2008 год балансовой комиссией по результатам финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий муниципального образования город Норильск планируется проведение оценки удовлетворения МУП системе критериев для сохранения таковых на основе бюджетной и социальной эффективности.
На основе результатов оценки бюджетной и социальной эффективности и оценки их соответствия критериям сохранения предполагается ликвидация (реорганизация, приватизация) муниципальных унитарных предприятий.
Распорядительными документами Главы администрации города Норильска должны быть утверждены планы мероприятий в соответствии с решениями, принятыми по каждому отдельному Предприятию.
Так, должны быть рассмотрены и приняты решения по дальнейшей деятельности следующих предприятий: присоединение МУП "Аптека N 185" и МУП "Аптека N 330" к МУП "Фармация", дальнейшее функционирование МУП "Дом бытовых услуг", МУП "Норильский городской рынок", МУП "Автовокзал", МУП ТПО "Торгсервис".
С целью раскрытия информации о деятельности муниципальных унитарных предприятий на первом этапе реформирования должна быть разработана система доступности отчетности Предприятий об осуществляемой деятельности. Предполагается определить критерии доступности информации в сети Интернет и средствах массовой информации, с одной стороны, позволяющие информировать жителей муниципального образования город Норильск о наличии, видах деятельности и объемах оказываемых муниципальными унитарными предприятиями услуг, с другой стороны, не нарушающие интересов Предприятий.
На втором этапе, начиная с отчетности Предприятий за 2008 год будет организована публикация отчетности. Наиболее удобным решением является публикация сведений в сети Интернет на сайте Управления потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска.
На втором этапе реформирования должны быть выполнены мероприятия по непосредственной оптимизации числа муниципальных унитарных предприятий с целью достижения удельного веса МУП в размере 90%, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию город Норильск и удовлетворяют установленным критериям.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Альтернативным направлением реализации данного блока мероприятий в рамках Программы реформирования будет являться полный отказ органов местного самоуправления от прямого участия в управлении муниципальной собственностью. Однако принятие на сегодняшний день данного решения является нецелесообразным ввиду необходимости сохранения участия муниципалитета в деятельности организаций, предоставляющих социально-значимые услуги.
Достаточно перспективным может стать использование таких механизмов в управлении муниципальной собственностью, как долгосрочная аренда, заключение концессионных соглашений, доверительное управление и других подобных инструментов, возможный спектр которых определяет действующее гражданское законодательство.
Альтернативой повышения социальной и бюджетной эффективности, использования муниципального имущества муниципальными унитарными предприятиями и сокращением их количества является преобразование МУП в организации иных организационно-правовых форм.
Оценка рисков:
Сложность реализации данного сектора связана с тем, что у муниципального образования город Норильск нет системы критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий, кроме той, которая определена нормами Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".
Как и в случае реализации иных направлений Программы реформирования, существенная сложность разработки критериев, связанных с определением бюджетной и социальной эффективностей деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, заключается в необходимости учета приоритетов, стоящих перед бюджетной системой на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Указанное обстоятельство предъявляет требования особого характера к процедуре отбора указанных критериев. Таким образом, основной возможный риск при реализации работ, предусмотренных в рамках данного блока мероприятий, заключается в сложности взаимоувязки и соотнесения показателей экономической эффективности и показателей бюджетной, социальной эффективности. Возникает вероятность недооценки социальной или бюджетной эффективности муниципальных унитарных предприятий, и, как следствие - принятия управленческих решений, ухудшающих социальную обеспеченность жителей муниципального образования город Норильск, и наоборот, переоценка эффективности предприятий, и как следствие - неполная реализация программы реформирования.
2.13. Внедрение формализованных процедур управления
муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
Анализ исходного состояния, основные проблемы:
Долговые обязательства муниципального образования город Норильск устанавливаются и регулируются в соответствии с Решением Норильского городского Совета депутатов от 23.10.2007 N 5-94 "Об утверждении Положения о бюджете и бюджетном процессе на территории муниципального образования город Норильск" и Постановлением Администрации города Норильска от 28.06.2001 N 811 (с учетом внесенных изменений от 28.06.2007 N 1383) "Об утверждении Положения о порядке ведения муниципальной долговой книги муниципального образования город Норильск".
В соответствии с этими нормативными документами учет долговых обязательств муниципального образования город Норильск осуществляется Финансовым управлением Администрации города Норильска. Записи в долговую книгу вносятся в срок, не превышающий 5 дней с момента возникновения обязательства. Форма долговой книги утверждена Постановлением Администрации города Норильска от 28.06.2001 N 811.
Ежегодно решением Норильского городского Совета депутатов "О бюджете муниципального образования город Норильск" устанавливается предельный объем муниципального долга города.
Характеристика долговых обязательств муниципального образования город Норильск в период с 01.01.2003 по 01.01.2007 приведена ниже:
Структура муниципальных долговых обязательств по формам долговых обязательств
|
тыс.руб. | |||||
|
Наименование |
01.01.2003 |
01.01.2004 |
01.01.2005 |
01.01.2006 |
01.01.2007 |
|
Бюджетные ссуды (кредиты), полученные из краевого бюджета |
- |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
- |
|
Кредитные соглашения |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
- |
|
Муниципальные гарантии |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Объем муниципального долга |
1 000 |
11 000 |
11000 |
10000 |
- |
За период 2003-2006 г.г. в бюджет муниципального образования город Норильск привлекались из краевого бюджета кредиты:
- для осуществления подготовки объектов жилищно-коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду в сумме 10 000 тыс. рублей сроком на 3 года (прекращение данного долгового обязательства было произведено в сроки, установленные договором о предоставлении бюджетного кредита);
- для финансирования мероприятий по государственной поддержке завоза продовольствия, товаров народного потреблений и продукции производственно-технического назначения на социально-бытовые нужды в районы Крайнего Севера в сумме 1 000 тыс. рублей сроком на 1 год (данный кредит был выдан в 1995 году, но поскольку обязательство по возврату кредита вышеуказанным предприятием осталось неисполненным, а само предприятие ликвидированным, на основании решения межведомственной комиссии Администрации города Норильска данное обязательство признано безнадежным к взысканию и подлежащим списанию).
Другие долговые обязательства за этот период не возникали, иные инструменты муниципальной долговой политики не использовались.
Суммы привлеченных долговых обязательств и суммы расходов на обслуживание долга не превышали установленных предельных значений Бюджетным Кодексом Российской Федерации и решениями о бюджете на соответствующий финансовый год.
Оценка сумм привлекаемых долговых обязательств, сроков их привлечения и погашения при исполнении бюджета производится исходя из анализа прогноза ежемесячных доходов бюджета и расходов по основным видам затрат.
Деятельность Администрации города Норильска направлена на повышение качества планирования долговой политики и минимизации рисков управления муниципальным долгом в среднесрочной перспективе.
Для выполнения данных целей необходимо продолжить решение следующих задач:
- формирование нормативной и методологической основы системы формирования муниципальным долгом;
- балансирование между потребностями в заемных средствах и стоимости обслуживания долга;
- сокращение долговой нагрузки на бюджет;
- минимизация потребности в краткосрочных заимствованиях за счет повышения эффективности управления движением денежных средств;
- повышение уровня кредитоспособности и инвестиционной привлекательности муниципального образования город Норильск;
- обеспечение эффективного и обоснованного использования заемных средств;
- использование регламентированных процедур планирования и управления долгом;
- обеспечение прозрачности процедур предоставления гарантий.
Для достижения цели на исходном этапе реформирования проведена оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, с оценкой сроков их погашения, за последние три отчетных года и за текущий финансовый год.
План реформирования:
Основой бюджетной политики в области управления долговыми обязательствами должен стать механизм защиты определенной части расходов бюджета от рисков, связанных с погашением долга. Дополнительным условием исключения долговых рисков следует определить включение в число обязательных платежей бюджета расходов сумм предстоящих к погашению долговых обязательств.
Принципиально важным является проведение соответствующих расчетов не только в пределах среднесрочного финансового плана, но и на весь период погашения долговых обязательств.
При разработке механизмов расчета платежеспособности бюджета и расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств необходимо учесть, что долговые обязательства разделяются на прямые и условные.
При определении доступной долговой нагрузки на бюджет (доступной долговой емкости) необходимо использовать следующий минимальный набор показателей:
расходы по обслуживанию прямых и условных обязательств;
долговая емкость бюджета.
Выбор заемных инструментов должен осуществляться с учетом следующих критериев:
- величина рисков;
- сроки погашения;
- стоимость.
В результате реализации намеченных изменений в системе управления муниципальным долгом будут сформированы механизмы, которые позволят не просто определять возможный объем долговых заимствований с учетом стоимости обслуживания заемных средств и долговой емкости бюджета города, но и позволят улучшить процедуру принятия решений о целесообразности осуществления заимствований в управление по результатам, что позволит сопоставить необходимость осуществления заимствований за счет средств бюджета города с реальной востребованностью финансирования расходов с учетом их результативности.
Существующие подходы и инструменты управления муниципальным долгом города имеют значительный потенциал для совершенствования. Учитывая это, в рамках Программы реформирования планируется разработать инструменты управления долговыми обязательствами с учетом долговой емкости бюджета, долговой нагрузки на бюджет, потребностей финансирования расходов текущего периода и показателей среднесрочного финансового плана. Это позволит не только упорядочить процедуры управления муниципальным долгом, но и связать долговую политику со среднесрочным финансовым планированием.
На первом этапе данного мероприятия планируется выполнить следующие работы:
- разработать и утвердить методологию расчета долговой нагрузки на бюджет (долговой емкости бюджета) с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период;
- разработать и утвердить методику расчета объема возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку (долговую емкость) бюджета муниципального образования город Норильск, а также с учетом ранее достигнутых результатов, потребности в финансировании расходов текущего периода и показателей среднесрочного финансового плана.
На втором этапе реформы планируется публикация в СМИ сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения.
К концу реализации Программы планируется выйти на показатель полного соответствия установленной процедуре всех операций по долговым обязательствам в последнем отчетном году и текущем финансовом году.
Реализация намеченных преобразований позволит проводить взвешенную политику управления муниципальным долгом города. Разработка методологии расчета платежеспособности бюджета позволит осуществлять привлечение средств только на реализацию экономически обоснованных и эффективных проектов и в объемах, не подрывающих платежеспособность бюджета и выполнение текущих обязательств. Размер долга будет оптимизирован с точки зрения возможности бюджета по его погашению и обслуживанию.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:
Возможной альтернативой совершенствованию долговой политики может служить привлечение на конкурсной основе независимых аудиторов, но поскольку процесс реализации долговой политики регламентирован бюджетным законодательством проведение данного мероприятия считается нецелесообразным.
Оценка рисков:
Основные риски связаны с тем, что в случае ухудшения финансово-экономического состояния города потребуется значительное привлечение краткосрочных долговых обязательств в виде кредитных соглашений.
3. Финансовое обеспечение программы реформирования финансов
муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы
3.1. Финансовое обеспечение Программы
Достаточное финансовое обеспечение реализации Программы является основополагающим условием успешной реализации всех мероприятий Программы.
Для эффективной реализации Программы разработан план использования собственных средств бюджета муниципального образования город Норильск на получение субсидий на реформирование муниципальных финансов, образуемого в составе федерального бюджета с указанием этапов и источников финансирования.
Распределение средств на реформирование муниципальных финансов определяется актуальностью проблем и их приоритетностью, а также условиями взаимосвязанности, взаимообусловленности и последовательности шагов. В этой связи приоритеты финансирования в порядке их значимости определяются следующим образом:
- автоматизация системы управления бюджетным процессом в городе;
- совершенствование бюджетных технологий, разработка и внедрение стандартов качества муниципальных услуг и модернизация сети бюджетных учреждений;
- разработка системы мониторинга на территории города и практическое внедрение результатов проведенных исследований в бюджетный процесс;
- повышение квалификации специалистов органов местного самоуправления.
Общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию Программы оценивается в 51 000 тыс. рублей.
Общая потребность в финансовых ресурсах формируется за счет субсидии на реформирование муниципальных финансов в сумме 34 000 тыс. рублей и собственных средств бюджета муниципального образования город Норильск в сумме 17 000 тысяч рублей.
Средства Программы реформирования муниципального образования город Норильск предполагается расходовать только на направление "Реализация Программы реформирования", поскольку оно является необходимым для выполнения запланированных мероприятий Программы. Кроме того, решение проблем по другим рассматриваемым направлениям (развитие социальной инфраструктуры и реализация социально-значимых мероприятий) может быть осуществлено более эффективно именно по результатам реализации мероприятий Программы реформирования.
Предполагается распределить средства по этапам реформирования следующим образом:
Первый этап - 183,5 тыс.руб. (средства бюджета города); второй этап - 50 816,5 тыс.руб. (2010 год - 42 500 тыс.руб., 2011 год - 8 316,5 тыс.руб., в том числе средства федерального бюджета - 34 000 тыс.руб. (2010 год), средства бюджета города - 16 816,5 тыс.руб. (2010 год - 8 500 тыс.руб., 2011 год - 8 316,5 тыс.руб.).; второй этап - 42 500 тыс. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 34 000 тыс. рублей, средства бюджета города - 8 500 тыс. рублей.
Финансирование Программы в части собственных средств муниципального образования город Норильск в 2009 году производилось на основании решения Норильского городского Совета депутатов "О бюджете муниципального образования город Норильск на 2009 год", а в 2010, 2011 годах будет производиться на основании решений Норильского городского Совета депутатов о бюджете муниципального образования город Норильск на соответствующие годы.
Распределение субсидий на реформирование муниципальных финансов осуществляется на конкурсной основе. Министерством финансов Российской Федерации в этой связи издан Приказ от 30.10.2008 N 536 "О проведении в 2008 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов". По результатам рассмотрения заявок будет определяться возможность получения и размер субсидий на реформирование муниципальных финансов, муниципальным образованиям, подавшим заявку.
Администрация муниципального образования город Норильск в 2008 году будет участвовать в отборе муниципальных образований для распределения субсидий на реформирование муниципальных финансов. Поскольку возможности получения и размер субсидии на реформирование муниципальных финансов муниципального образования будут выяснены только по результатам оценки заявки и настоящей Программы, то для расчета финансового плана Программы принят размер субсидии в размере 64000,0 тыс. рублей (в следующей разбивке: на 2009 год - 34 000,0 тыс. рублей и на 2010 год - 34 000,0 тыс. рублей). По результатам оценки заявки указанные суммы будут уточнены и включены в доходную часть городского бюджета поправками в муниципальные правовые акты.
В соответствии с условиями конкурса, после подведения его итогов и уточнения сумм субсидий, план расходования субсидий и планы мероприятий по реализации Программы должны быть уточнены и детализированы Администрацией города Норильска с учетом итогов конкурса. Уточнение касается возможного перераспределения средств по этапам или увеличения общей суммы.
Предполагается, что в случае, если объем федеральной субсидии будет меньше, чем это предусмотрено в предварительном Плане, объем средств по видам расходов будет подлежать сокращению по наименее важным и наиболее ресурсоемким направлениям. Абсолютный размер собственных расходов местного бюджета при этом не изменится.
В случае увеличения объема федеральной субсидии будет рассмотрена возможность включения дополнительных расходов на реформирование муниципальных финансов. При этом абсолютный объем собственных средств местного бюджета на реализацию Программы будет увеличен до достижения 20-процентного софинансирования.
Финансовое обеспечение реализации мероприятий, входящих в Программу, утверждается Норильским городским Советом депутатов в составе расходов бюджета города на соответствующий финансовый год.
При расходовании указанных средств предусматривается обязательное проведение тендерных процедур на закупку товаров, работ и услуг.
3.1.1. Принципы финансирования Программы
Финансирование затрат на реализацию мероприятий Программы будет осуществляться исходя из следующих принципов:
1. осуществление всех расходов в строгом соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального законодательства, законодательства муниципального образования город Норильск;
2. направление полученных субсидий на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов) по реализации мероприятий Программы реформирования;
3. соблюдение принципов софинансирования как обязательного условия получения и использования субсидий на реформирование муниципальных финансов, при этом размер софинансирования из бюджета муниципального образования город Норильск составит не менее 20% от суммы совокупных расходов на реализацию Программы;
4. учет расходов на реализацию Программы в решении Норильского городского Совета депутатов о городском бюджете на соответствующий финансовый год;
5. проведение закупок, проводимых в рамках реализации Программы и связанных с приобретением оборудования, программно-технологического обеспечения, иных материальных ресурсов, работ и услуг на конкурсной основе в соответствии с требованиями федерального законодательства, законодательства муниципального образования город Норильск;
6. осуществление стимулирования участников реализации Программы только после подведения итогов выполнения соответствующих этапов.
3.1.2. Расчет расходов на конкретные мероприятия с разбивкой
по статьям бюджетной классификации
Общий бюджет Программы реформирования оценивается в 51 000 тыс. рублей. Он формируется за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 34 000 тыс. рублей и собственных средств бюджета муниципального образования город Норильск в сумме 17 000 тысяч рублей.
Направлениями расходования средств является финансирование расходов, необходимых для реализации заявленной Программы реформирования муниципальных финансов.
План
использования субсидий на реформирование муниципальных финансов
муниципального образования город Норильск (тыс.руб.)
|
N |
Цель расходования средств |
Код КОСГУ |
Всего первый этап (план) |
Всего первый этап (факт) |
Всего второй этап (2010 год) |
Всего второй этап (2011 год) |
||||||
|
Всего за период с 01.07.2008 по 01.07.2009 по Программе |
Местный бюджет |
Субсидии федерального бюджета на реформирование муниципальных финансов |
Всего за период с 01.07.2008 по 01.07.2009 по Программе |
Местный бюджет |
Всего за период с 01.07.2009 по 01.07.2010 по Программе |
Местный бюджет |
Субсидии федерального бюджета на реформирование муниципальных финансов |
Всего за период с 01.07.2010 по 01.07.2011 по Программе |
Местный бюджет |
|||
|
1 |
Реализация Программы реформирования муниципальных финансов |
5180200 |
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
183,5 |
183,5 |
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
8 316,5 |
8 316,5 |
|
1.1. |
Реализация мероприятий программы |
5180200 |
2 800,0 |
560,0 |
2 240,0 |
0,0 |
0,0 |
3 000,0 |
600,0 |
2 400,0 |
3 000,0 |
3 000,0 |
|
1.2. |
Расходы на управление программой |
5180200 |
27 599,0 |
5 520,0 |
22 079,0 |
183,5 |
183,5 |
27 845,0 |
5 569,0 |
22 276,0 |
2 780,0 |
2 780,0 |
|
1.3. |
Расходы по подготовке и стимулированию кадров |
5180200 |
12 101,0 |
2 420,0 |
9 681,0 |
0,0 |
0,0 |
11 655,0 |
2 331,0 |
9 324,0 |
2 536,5 |
2 536,5 |
|
2. |
Обслуживание и погашение долговых обязательств городского округа кредиторской задолженности |
5180200 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
3. |
Развитие социальной инфраструктуры |
5180200 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
4. |
Реализация социально-значимых мероприятий |
5180200 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Итого |
|
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
183,5 |
183,5 |
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
8 316,5 |
8 316,5 |
3.1.3. Обоснование расходов на основные мероприятия Программы
Основные мероприятия Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск направлены на совершенствование имеющихся систем управления муниципальными финансами, а также на внедрение необходимых программно-технологических комплексов учета и анализа показателей социально-экономического развития муниципального образования город Норильск.
Указанные системы позволят создать качественную интегрированную информационную систему Администрации города Норильска, позволяющую:
- сформировать единое информационное пространство обработки данных;
- обеспечить информационную прозрачность деятельности органов местного самоуправления;
- повысить качество принимаемых управленческих решений;
- повысить информированность граждан об уровне и объемах выполнения муниципальных обязательств.
В целях выполнения основных направлений Программы часть средств на реализацию Программы планируется направить на расходы, связанные с повышением квалификации муниципальных служащих по вопросам управления муниципальными финансами, а также уровня их правовой подготовки, привлечением специалистов экспертных организаций для разработки необходимых нормативных правовых и методических документов.
Выполнение поставленных Программой задач и развитие услуг требуют должного и современного технического и программно-технологического обеспечения.
Обоснование
расходов на мероприятия Программы реформирования финансов
муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы.
|
N |
Цель расходования средств |
Код КОСГУ |
Всего первый этап (план) |
Всего первый этап (факт) |
Всего второй этап (2010 год) |
Всего второй этап (2011 год) |
||||||
|
Всего за период с 01.07.2008 по 01.07.2009 по Программе |
Местный бюджет |
Субсидии федерального бюджета на реформирование муниципальных финансов |
Всего за период с 01.07.2008 по 01.07.2009 по Программе |
Местный бюджет |
Всего за период с 01.07.2009 по 01.07.2010 по Программе |
Местный бюджет |
Субсидии федерального бюджета на реформирование муниципальных финансов |
Всего за период с 01.07.2010 по 01.07.2011 по Программе |
Местный бюджет |
|||
|
1 |
Реализация Программы реформирования муниципальных финансов МБ - не менее 20%; |
|
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
183,5 |
183,5 |
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
8 316,5 |
8 316,5 |
|
1.1. |
Реализация мероприятий программы |
|
2 800,0 |
560,0 |
2 240,0 |
0,0 |
0,0 |
3 000,0 |
600,0 |
2 400,0 |
3 000,0 |
3 000,0 |
|
1.1.1. |
Разработка нормативных правовых актов, методик, требующих привлечения консалтинговых организаций, в том числе: |
226 |
800,0 |
160,0 |
640,0 |
0,0 |
0,0 |
2 550,0 |
510,0 |
2 040,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- разработка нормативно-правовой документации по внедрению принципов БОР (ДРОНДы) |
226 |
550,0 |
110,0 |
440,0 |
0,0 |
0,0 |
550,0 |
110,0 |
440,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- разработка проектов ДРОНДов |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
2 000,0 |
400,0 |
1 600,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- разработка порядка стимулирования служащих в зависимости от результатов их деятельности и предложений по внедрению данной системы |
|
250,0 |
50,0 |
200,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
1.1.2. |
Оценка полной стоимости муниципальных бюджетных услуг (предположительно модельный расчет 3-х бюджетных услуг) |
226 |
2 000,0 |
400,0 |
1 600,0 |
0,0 |
0,0 |
450,0 |
90,0 |
360,0 |
3 000,0 |
3 000,0 |
|
1.2. |
Расходы на управление программой |
226 |
27 599,0 |
5 519,8 |
22 079,2 |
183,5 |
183,5 |
27 845,0 |
5 569,0 |
22 276,0 |
2 780,0 |
2 780,0 |
|
1.2.1. |
Приобретение программных продуктов, их внедрение и сопровождение, приобретение компьютерной и периферийной техники, в том числе: |
226 |
4 250,0 |
850,0 |
3 400,0 |
0,0 |
0,0 |
8 159,5 |
4 269,0 |
3 890,5 |
1 780,0 |
1 780,0 |
|
|
- внедрение программного обеспечения информационно-аналитической системы "Мониторинг, анализ и прогнозирование социально-экономического развития" по муниципальному образованию город Норильск для целей прогнозирования и моделирования социально-экономической ситуации на территории города и анализа исполнения прогнозов и запланированных мероприятий |
226 |
1 000,0 |
200,0 |
800,0 |
0,0 |
0,0 |
2 000,0 |
400,0 |
1 600,0 |
1 000,0 |
1 000,0 |
|
|
- создание и ведение интернет-сайтов Администрации города Норильска |
226 |
500,0 |
100,0 |
400,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- приобретение системного специализированного программного инструмента для разработки программного обеспечения АИС ММО г.Норильск |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
1 296,4 |
1 296,4 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- приобретение программного продукта "БОР "Навигатор" |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
1 000,0 |
1 000,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- оснащение конференц-зала презентационным оборудованием |
226 |
400,0 |
80,0 |
320,0 |
0,0 |
0,0 |
1 000,0 |
1 000,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
- приобретение офисного оборудования |
226 |
1 170,0 |
234,0 |
936,0 |
0,0 |
0,0 |
1 500,0 |
300,0 |
1 200,0 |
463,0 |
463,0 |
|
|
- приобретение программного обеспечения, компьютерной и периферийной техники для Администрации города Норильска |
226 |
1 130,0 |
226,0 |
904,0 |
0,0 |
0,0 |
1 313,1 |
262,6 |
1 050,5 |
317,0 |
317,0 |
|
|
- приобретение программного продукта "Муниципальный калькулятор" |
226 |
50,0 |
10,0 |
40,0 |
0,0 |
0,0 |
50,0 |
10,0 |
40,0 |
0,0 |
0,0 |
|
1.2.2. |
Размещение информации в печатных изданиях |
226 |
4 049,0 |
809,8 |
3 239,2 |
0,0 |
0,0 |
1 500,0 |
300,0 |
1 200,0 |
0,0 |
0,0 |
|
1.2.3. |
Проведение социологических опросов |
226 |
6 000,0 |
1 200,0 |
4 800,0 |
183,5 |
183,5 |
1 000,0 |
1 000,0 |
0,0 |
1 000,0 |
1 000,0 |
|
1.2.4. |
Привлечение независимых экспертов, услуги независимых специализированных организаций оценщиков |
226 |
13 300,0 |
2 660,0 |
10 640,0 |
0,0 |
0,0 |
17 185,5 |
0,0 |
17 185,5 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Управление общего и дошкольного образования (11 дошкольных образовательных учреждений * 500 тыс.руб.) |
226 |
5 500,0 |
1 100,0 |
4 400,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Управление общего и дошкольного образования (12 образовательных учреждений * 500 тыс.руб.) |
226 |
6 000,0 |
1 200,0 |
4 800,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБОУ "Гимназия N 4" |
226 |
500,0 |
100,0 |
400,0 |
0,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБОУ "Гимназия N 5" |
226 |
500,0 |
100,0 |
400,0 |
0,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБУ "Автохозяйство" |
226 |
500,0 |
100,0 |
400,0 |
0,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБОУ "Норильская детская школа безопасности движения" |
226 |
300,0 |
60,0 |
240,0 |
0,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Управление здравоохранения (10 лечебно-профилактических учреждений * 500 тыс.руб.) |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
5 000,0 |
0,0 |
5 000,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Управление по делам культуры и искусства (3 культурно-досуговых центра*500 тыс.руб.) |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
1 500,0 |
0,0 |
1 500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБУ "Кинокомплекс "Родина" |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Управление по спорту, туризму и молодежной политике (9 детско-юношеских спортивных школ * 500 тыс.руб.) |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
4 500,0 |
0,0 |
4 500,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
Управление по спорту, туризму и молодежной политике (5 спортивных учреждений * 500 тыс.руб.) |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
3 000,0 |
0,0 |
3 000,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБМДУ "Молодежный центр" |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
400,0 |
0,0 |
400,0 |
0,0 |
0,0 |
|
|
МБУ "Молодежный центр" |
226 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
285,5 |
0,0 |
285,5 |
0,0 |
0,0 |
|
1.3. |
Расходы по подготовке и стимулированию кадров |
|
12 101,0 |
2 420,2 |
9 680,8 |
0,0 |
0,0 |
11 655,0 |
2 331,0 |
9 324,0 |
2 536,5 |
2 536,5 |
|
1.3.1. |
Повышение квалификации муниципальных служащих |
226 |
1 500,0 |
300,0 |
1 200,0 |
0,0 |
0,0 |
2 000,0 |
400,0 |
1 600,0 |
0,0 |
0,0 |
|
1.3.2. |
Материальное поощрение служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования муниципальных финансов |
211 |
6 815,0 |
1 363,0 |
5 452,0 |
0,0 |
0,0 |
6 815,0 |
1 363,0 |
5 452,0 |
1 590,0 |
1 590,0 |
|
1.3.3. |
Материальное поощрение управленческому персоналу, выполняющему дополнительные функции |
211 |
3 786,0 |
757,2 |
3 028,8 |
0,0 |
0,0 |
2 840,0 |
568,0 |
2 272,0 |
946,5 |
946,5 |
|
|
Итого |
|
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
183,5 |
183,5 |
42 500,0 |
8 500,0 |
34 000,0 |
8 316,5 |
8 316,5 |
3.1.4. Обоснование порядка финансирования Программы
В соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238 "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 N 859 "Об утверждении Положения о предоставлении в 2008-2009 годах субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов" основным финансовым документом программы является план использования субсидий на реформирование муниципальных финансов.
Выбор направлений расходования средств определяется необходимостью достижения основной цели, поставленной в программе реформирования. Реализация этой цели возможна посредством осуществления указанных в программе мероприятий, расходы на которые заложены в плане финансирования программы. Реализация мероприятий позволит создать качественно иную систему муниципальных финансов, предполагающую использование новых принципов бюджетного планирования (бюджетирование, ориентированное на результат), реформирование муниципального сектора экономики.
Как видно из представленного Плана использования субсидий на реформирование муниципальных финансов, выбор основных этапов финансирования связан с необходимостью решать основные задачи, вытекающие из приоритетной цели.
В этих целях осуществляются разработка и внедрение усовершенствованной комплексной системы управления финансами города, включающая совершенствование автоматизированной системы управления бюджетным процессом, разработку и внедрение системы мониторинга бюджетного процесса, а также закупку необходимого оборудования и программного продукта.
Создание благоприятных условий для социально-экономического развития города обеспечивается не только реализацией ряда мероприятий Программы, направленных на реформирование муниципального сектора экономики и создание условий для развития доходной базы, но и за счет внедрения системы мониторинга и повышения квалификации муниципальных служащих.
В соответствии с Методикой оценки заявок муниципальных образований Российской Федерации на получение субсидий на реформирование муниципальных финансов по результатам оценки заявок план использования средств будет скорректирован и представлен на утверждение Норильского городского Совета депутатов в форме проекта решения о внесении изменений и дополнений в бюджет города на соответствующий финансовый год.
Учет средств на реформирование муниципальных финансов будет осуществляться Финансовым управлением Администрации города Норильска в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н, и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 N 168н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. Приказов Минфина РФ от 09.02.2007 N 12н, от 10.04.2007 N 34н, от 27.06.2007 N 55н, от 21.08.2007 N 71н, от 09.10.2007 N 85н, от 18.10.2007 N 92н).
Учет финансирования будет осуществляться Финансовым управлением Администрации города Норильска и Отделением по городу Норильску Управления Федерального казначейства по Красноярскому краю по конкретным направлениям Программы и в разрезе кодов экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств. Для осуществления расходов распорядители бюджетных средств будут представлять в Финансовое управление Администрации города Норильска для проверки платежные поручения с приложением документов, обосновывающих необходимость проведения расходов.
Привлечение научных коллективов и экспертов, приобретение программно-технических средств, а также любые иные работы и услуги, выполняемые сторонними организациями, будут осуществляться на конкурсной основе с публикацией условий проведения конкурсов и их итогов на официальном Интернет сайте Администрации города Норильска.
3.2. Эффективность реализуемой Программы
Расходование средств по направлениям, предусмотренным в плане распределения субсидий, будет способствовать не только повышению эффективности финансовой системы, но и благоприятно скажется на состоянии социальной сферы.
Автоматизация различных направлений финансовой системы позволят сократить время обработки и передачи информации, увеличить объем обрабатываемой информации, а также повысить точность данных, необходимых для принятия решений.
Повышение квалификации специалистов органов местного самоуправления будет иметь долгосрочные экономические и социальные последствия. Высокий профессионализм и компетентность позволят специалистам Администрации города Норильска, с одной стороны, избегать принятия необоснованных и экономически нецелесообразных решений, а с другой стороны, способствовать повышению качества муниципальных услуг, предоставляемых населению.
Реализация Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск позволит получить существенную экономическую эффективность бюджетных расходов, приведет к положительным структурным изменениям в финансовой системе города, в том числе в виде сокращения доли первоочередных расходов в расходах бюджета.
Учитывая, что ряд мероприятий носит долгосрочный характер и трудно поддается финансовому анализу, можно говорить о потенциальной экономии бюджетных средств, рассчитываемой как потери бюджета города в случае нереализации мероприятий.
Общая сумма экономического эффекта оценивается в 454,09 миллиона рублей. При расчете экономического эффекта, приведенного в таблице ниже, рассматривались следующие направления, связанные с:
1. исключением расходов на финансирование необоснованных потребностей, расходов на финансирование из городского бюджета завышенных стандартов качества, на оплату некачественных муниципальных услуг,
2. повышением квалификации кадров,
3. повышением эффективности работы персонала за счет преобразований в системе управления муниципальных финансов, а также улучшения используемых бюджетных технологий.
Таблица
Экономический эффект от реализации Программы
|
N |
Направления |
Расчет |
Экономическая |
|
1 |
Исключение расходов на |
0,1% x 12 044,759 млн руб. x 2 |
24,088 |
|
2 |
Исключение расходов на |
0,1% x 12 044,759 млн руб. x 70% |
8,43 |
|
3 |
Исключение бюджетных |
0,5% x 12 044,759 млн руб. (0,5% |
60,22 |
|
4 |
Повышение квалификации |
1% x 12 044,759 млн руб. |
120,45 |
|
5 |
Повышение эффективности |
2% x 12 044,759 млн руб. (2% - |
240,9 |
|
Общая оценка экономической эффективности |
454,09 |
||
Помимо экономической эффективности в результате реализации Программы реформирования будут получены структурные изменения (структурный эффект). Структурный эффект планируется достичь за счет:
- внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;
- совершенствование процедур планирования и осуществления бюджетных закупок.
Проведение мероприятий по привлечению к оказанию муниципальных услуг немуниципальных организаций приведет к сокращению количества бюджетных организаций, сокращению численности занятых в бюджетной сфере, конкуренции и как следствие росту качества предоставляемых услуг и возможно - снижению стоимости услуг.
Создание системы учета потребности, установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг, формирование среднесрочных ведомственных программ расходов, повышение самостоятельности бюджетных учреждений, использование среднесрочного финансового планирования - обеспечат сокращение доли первоочередных расходов в структуре местного бюджета.
Дополнительные финансовые ресурсы могут быть направлены на увеличение доли капитальных расходов и увеличение адресной инвестиционной программы в бюджете города Норильска.
Совершенствование системы бюджетных закупок дадут возможность увеличить долю закупок товаров (услуг) по контрактам, заключенным в рамках открытых конкурсов, в общем объеме расходов города, что обеспечит максимальный доступ к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.
4. Управление программой
Управление реализацией Программы осуществляется Комиссией по управлению реализацией комплексной Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск (далее - комиссия), состав которой утверждается постановлением Главы Администрации города Норильска, и структурными подразделениями Администрации города Норильска в соответствии с утвержденным планом мероприятий реализации Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы.
Глава Администрации города Норильска лично контролирует ход реализации Программы и в случае необходимости принимает решение о внесении изменений в план мероприятий.
В соответствии с планом мероприятий структурные подразделения Администрации города Норильска ежеквартально разрабатывают собственные планы работы по реализации мероприятий Программы и представляют их для согласования в комиссию.
В сводных квартальных планах структурных подразделений Администрации города Норильска указываются ответственные исполнители в лице руководителей структурных подразделений или их заместителей, персонально отвечающих за выполнение конкретных мероприятий Программы и обеспечивают соблюдение сроков, качества и эффективности реализации мероприятий.
Председатель комиссии лично, либо через уполномоченных на то членов комиссии, ежемесячно осуществляет оперативный контроль за выполнением мероприятий Программы и докладывает Главе Администрации города Норильска об их выполнении. Председатель комиссии в соответствии с полномочиями и поручениями, данными ему Главой города Норильска, координирует иную деятельность по вопросам реализации Программы.
В задачи комиссии входят:
- проведение мониторинга хода реализации мероприятий Программы, включая прогноз и оценку связанного с ними экономического эффекта;
- осуществление общего организационного обеспечения;
- проведение согласительных процедур при подготовке и внесении Главе Администрации города Норильска в установленном порядке проектов нормативных правовых актов, разработанных в рамках реализации мероприятий Программы;
- осуществление контроля эффективности проводимых мероприятий;
- осуществление оперативной оценки хода выполнения Программы;
- обеспечение связи с общественностью и СМИ.
Комиссия в лице своих членов или привлеченных экспертов оказывает консультационное и экспертно-методологическое содействие структурным подразделениям Администрации города Норильска, ответственным за реализацию мероприятий Программы, осуществляет экспертную оценку качества исполнения мероприятий Программы, а также разработку и обоснование основных проектов нормативных правовых актов.
Комиссия совместно с пресс-службой Администрации города Норильска организует работу с целью информирования общественности о Программе, путях ее реализации и установлении обратной связи для возможной корректировки и определения эффективности проводимых мероприятий по реализации Программы.
4.1. Организационная схема управления Программой
Предлагаемая организационная схема управления Программой основана на следующих принципах:
- активное использование программно-целевого подхода;
- наличие подсистем общего управления Программой и подсистем управления отдельными мероприятиями, реализуемыми структурными подразделениями Администрации;
- использование в процессе управления существующих управленческих структур;
- сочетание линейной и функциональной системы управления.
Одним из достоинств программно-целевого управления является то, что оно не требует, как правило, крупных организационных перестроек, а за счет определенного перераспределения функций и ответственности организационных элементов управляющей системы, выбора средств управления в соответствии с полномочиями и ответственностью в подсистемах дополняет и усиливает существующие структуры управления, обеспечивает сбалансированность и эффективный контроль за исполнением комплексных программ.
Сформулированный программно-целевой подход обуславливает форму Программы - индикативного инструмента, определяющего приоритеты реализации основных направлений и мероприятий.
В реализации Программы будут участвовать все ключевые структурные подразделения Администрации города Норильска, ее территориальные исполнительно-распорядительные и функциональные органы, муниципальные бюджетные учреждения и муниципальные автономные учреждения, в том числе:
- Управление общего и дошкольного образования;
- Управление по делам культуры и искусства;
- Управление здравоохранения;
- Управление по спорту, туризму и молодежной политике;
- Управление социальной политики;
- Управление потребительского рынка и услуг;
- Правовое управление;
- Финансовое управление;
- Управление экономики, планирования и экономического развития;
- Управление муниципального заказа;
- Управление содействия переселению;
- Управление по персоналу Аппарата Администрации;
- Управление жилищного фонда;
- Управление имущества;
- Управление капитальных ремонтов и строительства;
- Администрация района Талнах;
- Администрация района Кайеркан;
- Администрация поселка Снежногорск;
- МБОУ "НДШБД";
- МБМДУ "Молодежный центр";
- МБУ "Молодежный центр";
- МБУ "Автохозяйство";
- МБУ "ЦСППР "Виктория";
- МБУ "КЦСОН";
- МАУ "Информационный центр "Норильские новости";
- Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации;
- Архивный отдел Аппарата Администрации.
Реализация Программы будет проходить в тесном взаимодействии с Норильским городским Советом депутатов.
Наименование мероприятий, перечень ответственных исполнителей - структурных подразделений Администрации города Норильска с указанием результатов исполнения мероприятия и итоговыми сроками реализации мероприятий по каждому этапу приведены в Сводном плане мероприятий по реализации Программы (Приложение к Программе).
Учитывая крайне сжатые сроки реализации Программы, ограниченные материальные и человеческие ресурсы, только комплексное применение программно-целевых методов управления с одновременным использованием административных и функциональных рычагов управления позволит оптимизировать и существенно сократить издержки, связанные с реализацией Программы.
В рамках управления реализацией Программы планируется привлечение специалистов и экспертов, научных коллективов и общественных организаций.
Организационная схема управления реализацией Программы
4.2. Взаимодействие муниципальных органов власти
при организации управления Программой
Всю работу по реализации Программы возглавляет Глава Администрации города Норильска.
Ответственность за реализацию отдельных направлений Программы возлагается на руководителей структурных подразделений Администрации города Норильска, выполняющих функции, соответствующие направлениям настоящей Программы.
Взаимодействие муниципальных органов власти осуществляется на следующих стадиях реализации Программы:
1. На стадии разработки Программы: обсуждение целей, задач и направлений (мероприятий) реформирования финансов муниципального образования город Норильск.
2. На стадии утверждения Программы: согласование целей, задач и направлений (мероприятий) реформирования финансов муниципального образования город Норильск.
3. На первом этапе реализации Программы: разработка и утверждение нормативно-правовой документации по учету и контролю расходов на реформирование финансов муниципального образования город Норильск, включая порядок подтверждения произведенных расходов и составления сводных форм отчетности; обсуждение и выбор способов решения отдельных программных заданий, согласование и уточнение объемов и сроков финансирования, выполнение мероприятий за счет собственных источников финансирования и субсидий на реформирование финансов из федерального бюджета (в случае их своевременного поступления), контроль и подотчетность расходов на мероприятия; обсуждение промежуточных результатов выполнения Программы.
4. На втором этапе реализации Программы: корректировка объемов и сроков финансирования реформирования финансов муниципального образования город Норильск, выполнение мероприятий в основном за счет средств федерального бюджета, контроль и подотчетность расходов на мероприятия; обсуждение итоговых результатов выполнения Программы.
4.3. Стимулы и система контроля
Контроль реализации мероприятий и всей Программы осуществляется Главой Администрации города Норильска, руководителями структурных подразделений Администрации города Норильска (по соответствующим направлениям Программы).
Комиссия осуществляет ежемесячный мониторинг реализации мероприятий Программы и оперативно докладывает о ходе выполнения Программы Главе Администрации города Норильска. В состав доклада включаются данные по контрольным срокам выполнения мероприятий Программы, план нормотворческой работы и проекты нормативных правовых документов, разработанных в рамках реализации Программы.
Ежеквартально по итогам выполнения мероприятий Программы Комиссия представляет Главе Администрации города Норильска отчет о выполнении мероприятий Программы, на основании которого Глава Администрации города Норильска делает вывод о качестве выполненной работы ответственными работниками и исполнителями.
По результатам текущего контроля за ходом выполнения Программы в отношении наиболее активных и результативных ее исполнителей будут вноситься предложения о применении мер морального и материального стимулирования в рамках Положения о премировании, действующего в Администрации города Норильска.
Методика стимулирования лучшей практики управления для поощрения ответственных работников и исполнителей, чья деятельность в процессе исполнения Программы принесла наибольший результат с точки зрения бюджетной экономической эффективности (включающая методы определения качества выполнения мероприятий Программы и бюджетного эффекта от их выполнения), разрабатывается Комиссией и утверждается постановлением Главы Администрации города Норильска.
К должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки исполнение предусмотренных Программой мероприятий или допустивших нецелевое расходование средств, выделенных на реализацию Программы, могут применяться адекватные меры воздействия (дисциплинарной, материальной) в соответствии с нормами действующего законодательства.
Финансовый контроль в рамках реализации программы будет проводиться на двух уровнях:
- контроль за расходованием средств, предусмотренных Планом финансирования Программы в составе средств местного бюджета осуществляет Финансовое управление Администрации города Норильска;
- предварительный и текущий контроль за средствами федерального бюджета, возмещенными по результатам обоснования проведенных мероприятий каждого этапа, осуществляет Отделение по городу Норильску УФК по Красноярскому краю.
5. Статус программы
Программа реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы является долгосрочной муниципальной целевой программой, разработанной как комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления города Норильска и является заявкой муниципального образования город Норильск на участие в конкурсе по отбору муниципальных образований Российской Федерации для распределения субсидий на реформирование муниципальных финансов в 2008-2011 годах.
Программа носит открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами, установленными законодательством муниципального образования город Норильск, вносить изменения и дополнения по направлениям, отражающим проблемы, выявленные в ходе ее реализации.
Программа утверждена Главой Администрации города Норильска, Главой города Норильска, одобрена решением Норильского городского Совета депутатов.
После подведения итогов конкурса, проводимого Министерством финансов Российской Федерации, и определения объемов софинансирования, будет уточнен план использования субсидий. Необходимые объемы финансирования настоящей Программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы будут предусмотрены в проекте решения Норильского городского Совета депутатов о внесении изменений в бюджет города на 2009 год.
Программа реформирования муниципальных финансов подлежит опубликованию на официальном сайте Администрации города Норильска.
Основные разделы программы будут опубликованы в печатных СМИ.
Приложение
к Программе реформирования
муниципального образования
город Норильск на 2008-2011 годы
Сводный план
мероприятий по реализации программы реформирования финансов
муниципального образования город Норильск
на 2008-2011 годы
С изменениями и дополнениями от:
6 апреля 2010 г.
|
N п/п |
Наименование мероприятий и индикаторов |
Ответственный исполнитель (Разработчик) |
Результат выполнения |
Предварительный этап реализации Программы (2008 год) |
Срок реализации на первом этапе на 01.07.09 г. |
Срок реализации на втором этапе (I) на 01.07.10 г. |
Срок реализации на втором этапе (II) на 01.07.11 г. |
|
I. Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам | |||||||
|
1 |
Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам |
||||||
|
1.1 |
Проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах юридическим и физическим лицам (отдельно по видам услуг, предоставляемых в области образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунальной и социальной политики) и фактически предоставленных муниципальных услуг юридическим и физическим лицам за последние три отчетных года и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Управление общего и дошкольного образования, Управление здравоохранения, Управление по делам культуры и искусства, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, МБМДУ "Молодежный центр", МБУ "Молодежный центр", МБОУ "НДШБД", МБУ "Автохозяйство", архивный отдел Аппарата Администрации города Норильска, Администрация р.Талнах, Администрация р.Кайеркан, Администрация п.Снежногорск, МАУ "ИЦ "Норильские новости") |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
30.06.2009 |
31.05.2010 |
31.05.2011 |
|
1.2 |
Утверждение перечня (реестра) муниципальных услуг юридическим и физическим лицам и порядка мониторинга потребности в муниципальных услугах, а также порядка осуществления стоимостной оценки данной потребности. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития, Финансовое управление) |
Постановление Главы Администрации города Норильска (далее - Постановление) от 15.05.2008 N 1432, Постановление от 05.08.2008 N 1947, Постановление от 10.12.2008 N 2147 Постановление от 09.07.2008 N 1848, Постановление от 31.03.2008 N 809, Постановление от 21.01.2009 N 23, Постановление от 19.05.2009N 250, Постановление от 20.05.2009 N 251, Постановление от 13.10.2009 N 447, Постановление от 30.12.2009 N 567 |
05.08.2008 |
- |
- |
- |
|
1.3 |
Утверждение порядка учета результатов мониторинга потребности в муниципальных услугах юридическим и физическим лицам при формировании проекта бюджета. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Постановление от 09.07.2008 N 1848, Постановление от 21.01.2009 N 23 |
09.07.2008 |
- |
- |
- |
|
1.4 |
Публикация в средствах массовой информации (далее - СМИ) и (или) сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг юридическим и физическим лицам и фактически предоставленным услугам. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
31.05.2010 |
31.05.2011 |
|
1.5 |
Отклонение потребности в предоставлении муниципальных услуг юридическим и физическим лицам (по каждой из муниципальных услуг из утвержденного перечня), в том числе в стоимостном выражении, в последнем отчетном году не отличается более или менее чем на 15% от фактически предоставленных данных услуг. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
31.05.2010 |
31.05.2011 |
|
2 |
Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам |
||||||
|
2.1 |
Утверждение требований к качеству предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам по перечню муниципальных услуг. |
Администрация города Норильска (Управление общего и дошкольного образования, Управление здравоохранения, Управление по делам культуры и искусства, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, МБМДУ "Молодежный центр", МБУ "Молодежный центр", МБОУ "НДШБД", МБУ "Автохозяйство", архивный отдел Аппарата Администрации города Норильска, Администрация р.Талнах, Администрация р.Кайеркан, Администрация п.Снежногорск, МАУ "ИЦ "Норильские новости") |
Постановление от 11.04.2008 N 883, Постановление от 15.05.2008 N 1432, Постановление от 27.06.2008 N 1696, Распоряжения заместителей Главы Администрации города Норильска по ведомственному направлению "Об утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг" |
05.12.2008 |
30.06.2009 |
22.01.2010 |
- |
|
2.2 |
Утверждение порядка оценки соответствия требований к качеству фактически предоставляемых муниципальных услуг юридическим и физическим лицам утвержденным требованиям. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Постановление от 15.07.2008 N 1862 |
15.07.2008 |
- |
- |
- |
|
2.3 |
Инвентаризация состояния материально-технической базы муниципальных учреждений на соответствие требованиям к качеству предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам на ежегодной основе. |
Администрация города Норильска (Управление общего и дошкольного образования, Управление здравоохранения, Управление по делам культуры и искусства, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, МБМДУ "Молодежный центр", МБУ "Молодежный центр", МБОУ "НДШБД", МБУ "Автохозяйство", архивный отдел Аппарата Администрации города Норильска, Администрация р.Талнах, Администрация р.Кайеркан, Администрация п.Снежногорск, МАУ "ИЦ "Норильские новости") |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
09.04.2010 |
08.04.2011 |
|
2.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет, а также в местах предоставления соответствующих услуг утвержденных требований к качеству предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
25.01.2010 |
- |
|
2.5 |
Все предоставляемые муниципальные услуги юридическим и физическим лицам в последнем отчетном году и (или) текущем финансовом году имеют требования к качеству предоставления. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
22.01.2010 |
- |
|
3 |
Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам |
||||||
|
3.1 |
Проведение ежегодной оценки возможности изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (в том числе изменений типа существующих муниципальных учреждений на автономные) и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам частными компаниями. |
Администрация города Норильска (Управление общего и дошкольного образования, Управление по делам культуры и искусства, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, Управление социальной политики) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
25.06.2009 |
25.06.2010 |
- |
|
3.2 |
Утверждение порядка изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (порядка создания автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений). |
Администрация города Норильска (Управление имущества) |
Постановление от 27.11.2008 г. N 2126 |
- |
27.11.2008 |
- |
- |
|
3.3 |
Утверждение плана изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (плана создания автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений). |
Администрация города Норильска (Управление имущества) |
Распоряжение от 15.04.2009 N 1161, Распоряжение от 10.12.2009 N 4720 |
- |
15.04.2009 |
- |
- |
|
3.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет планируемых и фактических результатов изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (в т.ч. изменения типа существующих муниципальных учреждений на автономные). |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
3.5 |
Доля государственных услуг юридическим и физическим лицам, предоставляемых организациями иных за исключением бюджетных учреждений организационно-правовых форм, составляет не менее 35% от общего объема предоставляемых соответствующих услуг |
Администрация города Норильска (Управление общего и дошкольного образования, Управление по делам культуры и искусства, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, Управление социальной политики) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
- |
- |
|
4 |
Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам |
||||||
|
4.1 |
Утверждение порядка формирования главными распорядителями бюджетных средств муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 20.06.2008 N 1677 |
20.06.2008 |
- |
- |
- |
|
4.2 |
Утверждение порядка мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 30.06.2009 N 327 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
4.3 |
Все муниципальные услуги юридическим и физическим лицам, утвержденные перечнем (реестром) муниципальных услуг, производятся в соответствии с муниципальными заданиями на оказание муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
23.12.2009 |
23.12.2010 |
|
4.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет результатов мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
- |
16.08.2010 |
|
4.5 |
80% фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг юридическим и физическим лицам за последний отчетный год соответствуют установленным требованиям к качеству предоставления услуг. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
- |
27.06.2011 |
|
4.5.1 |
80% фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг юридическим и физическим лицам за I полугодие 2010 года соответствуют установленным требованиям к качеству предоставления услуг. |
(Администрация города Норильска) Финансовое управление |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
- |
10.08.2010 |
|
II. Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат | |||||||
|
5 |
Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ |
||||||
|
5.1 |
Ежегодная инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития территории на средне и долгосрочную перспективу, и их отражения в действующих ведомственных и долгосрочных целевых программах. |
Администрация города Норильска (В части долгосрочных муниципальных целевых программ: Управление общего и дошкольного образования, Управление здравоохранения, Управление по делам культуры и искусства, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, Управление социальной политики, Управление потребительского рынка и услуг, Управление содействия переселению, Управление жилищного фонда. В части ведомственных целевых программ: Управление общего и дошкольного образования, Управление здравоохранения, Управление по спорту, туризму и молодежной политике, Управление по делам культуры и искусства) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
- |
01.02.2011 |
|
5.2 |
Утверждение порядка разработки, реализации и мониторинга эффективности реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения данных программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Постановление от 02.07.2008 N 1748, Постановление от 25.07.2008 N 1895, Постановление от 27.01.2009 N 30, Постановление от 01.04.2009 N 170, Постановление от 14.05.2009 N 245, Постановление от 22.05.2009 N 255, Постановление от 30.06.2009 N 321 |
25.07.2008 |
- |
- |
- |
|
5.3 |
Утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия). |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 30.06.2009 N 328 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
5.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчетов о ходе их реализации и рейтинга их эффективности. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
25.06.2010 |
31.05.2011 |
|
5.5 |
Объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и (или) долгосрочных целевых программ, составляет не менее 50% от общего объема непроцентных расходов бюджета муниципального образования город Норильск. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
- |
22.11.2010 |
|
6 |
Внедрение среднесрочного финансового планирования |
||||||
|
6.1 |
Наличие утвержденного в установленном порядке среднесрочного финансового плана. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 12.11.2008 N 2108 |
12.11.2008 |
- |
- |
- |
|
6.2 |
Внесение изменений в законодательство в части установления норм утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждение порядка проведения публичных слушаний. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Решение Норильского городского Совета депутатов (далее - РГС) от 13.05.2008 N 11-245, РГС от 13.05.2008 N 11-239 |
13.05.2008 |
- |
- |
- |
|
6.3 |
Утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе принципа "скользящей трехлетки" и порядка проведения публичных обсуждений. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 11.06.2008 N 1634, Распоряжение ФинУ от 20.06.2008 N 14 |
20.06.2008 |
- |
- |
- |
|
6.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет материалов к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период одновременно с проектом вносимого в законодательный (представительный) орган проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также материалов публичных слушаний и обсуждений |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
26.12.2008 |
- |
25.12.2009 |
23.12.2010 |
|
6.5 |
Утверждение проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Нормативный правовой акт исполнительного органа местного самоуправления |
- |
- |
- |
14.12.2010 |
|
7 |
Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований |
||||||
|
7.1 |
Инвентаризация расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования, предусматриваемых в бюджете расходов за последних три отчетных года и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление, Правовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
23.06.2010 |
23.06.2011 |
|
7.2 |
Утверждение порядка формирования реестра расходных обязательств муниципального образования, порядка планирования бюджетных ассигнований из бюджета муниципального образования (раздельно по действующим и принимаемым обязательствам), с выделением видов бюджетных ассигнований (в том числе публичных обязательств), а также результатов (непосредственных и конечных) использования бюджетного ассигнования. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 20.09.2007 N 2421 |
05.12.2008 |
- |
- |
- |
|
7.3 |
Утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 30.06.2009 N 329 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
7.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет реестра расходных обязательств муниципального образования, нормативных правовых актов, регулирующих планирование бюджетных ассигнований из бюджета муниципального образования город Норильск. |
Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска |
публикация |
- |
- |
22.02.2010 |
22.02.2011 |
|
7.5 |
Не менее 90% расходов бюджета муниципального образования регулируются нормативными правовыми актами муниципального образования, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
III. Повышение качества финансового менеджмента | |||||||
|
8 |
Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования |
||||||
|
8.1 |
Проведение оценки показателей, характеризующих качество финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования, за последний отчетный год. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
23.06.2010 |
23.06.2011 |
|
8.2 |
Утверждение методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования; разработка методических рекомендаций, модельных нормативных правовых актов, необходимых для повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 30.06.2009 N 330 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
8.3 |
Утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих главных распорядителей средств бюджета муниципального образования. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 30.06.2009 N 330 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
8.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет рейтинга и результатов оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования, а также ежегодной оценки деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей средств бюджета муниципального образования. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
8.5 |
Увеличение за последний отчетный год средней по главным распорядителям средств бюджета муниципального образования оценки качества финансового менеджмента в сравнении с предыдущим отчетным годом. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
9 |
Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов |
||||||
|
9.1 |
Оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за последний отчетный год и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
23.06.2010 |
23.06.2011 |
|
9.2 |
Утверждение порядка формирования кассового плана исполнения бюджета и методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 22.05.2009 N 254 |
- |
22.05.2009 |
- |
- |
|
9.3 |
Утверждение основных источников покрытия временных кассовых разрывов. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 22.05.2009 N 254 |
- |
22.05.2009 |
- |
- |
|
9.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
22.05.2009 |
- |
- |
|
9.5 |
Просроченная задолженность по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов, отсутствует. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
10 |
Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий |
||||||
|
10.1 |
Инвентаризация кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения за последний отчетный год и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
23.06.2010 |
23.06.2011 |
|
10.2 |
Утверждение порядка и (или) плана урегулирования просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, ее переоформления в форму иных обязательств. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Приказ ФинУ от 12.03.2008 г. N 14 |
05.12.2008 |
- |
- |
- |
|
10.3 |
Утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, в том числе просроченной. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Приказ ФинУ от 12.03.2008 г. N 13 |
05.12.2008 |
- |
- |
- |
|
10.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, в том числе просроченной. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
10.5 |
Просроченная кредиторская задолженность отсутствует, прирост кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий ни в одном месяце не превышает 1/12 годовых расходов бюджета. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
11 |
Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов |
||||||
|
11.1 |
Оценка объема налоговых льгот по каждому виду льгот за последний отчетный год и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
16.09.2009 |
01.09.2010 |
|
11.2 |
Утверждение порядка ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Постановление от 30.06.2009 N 326 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
11.3 |
Утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Постановление от 30.06.2009 N 326 |
- |
30.06.2009 |
- |
- |
|
11.4 |
Ежегодная публикация в СМИ и (или) сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
20.04.2010 |
20.09.2010 |
|
11.5 |
Объем налоговых льгот составляет менее 5% налоговых доходов бюджета за последний отчетный год. |
Администрация города Норильска (Управление экономики, планирования и экономического развития) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
20.04.2010 |
01.09.2010 |
|
12 |
Повышение эффективности использования собственности муниципального образования |
||||||
|
12.1 |
Оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за три последних отчетных года и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Управление потребительского рынка и услуг) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
03.07.2008 |
- |
31.05.2010 |
31.05.2011 |
|
12.2 |
Утверждение порядка предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию. |
Администрация города Норильска (Управление потребительского рынка и услуг) |
Постановление от 20.06.2008 N 1678 |
20.06.2008 |
- |
- |
- |
|
12.3 |
Установление системы критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и долей муниципального образования в уставных капиталах организаций. |
Администрация города Норильска (Управление потребительского рынка и услуг) |
Постановление от 27.10.2008 N 2086 |
27.10.2008 |
- |
- |
- |
|
12.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет реестров и результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальным образованиям. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
01.06.2010 |
01.06.2011 |
|
12.5 |
Не менее 90% муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, удовлетворяют установленным критериям. |
Администрация города Норильска (Управление потребительского рынка и услуг) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
- |
11.03.2011 |
|
13 |
Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования |
||||||
|
13.1 |
Оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последних три отчетных года и текущий финансовый год. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
05.12.2008 |
- |
23.06.2010 |
23.06.2011 |
|
13.2 |
Утверждение методологии расчета долговой нагрузки на бюджет (долговой емкости бюджета) с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 24.06.2009 N 314 |
- |
24.06.2009 |
- |
- |
|
13.3 |
Утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку (долговую емкость) бюджета муниципального образования |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Постановление от 24.06.2009 N 314 |
- |
24.06.2009 |
- |
- |
|
13.4 |
Публикация в СМИ и (или) сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения. |
Администрация города Норильска (Управление обеспечения деятельности Аппарата Администрации города Норильска) |
публикация |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
|
13.5 |
Все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном году и текущем финансовом году полностью соответствуют установленной процедуре. |
Администрация города Норильска (Финансовое управление) |
Аналитическая записка, статистические и табличные материалы |
- |
- |
25.06.2010 |
27.06.2011 |
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Решение Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 16 декабря 2008 г. N 16-368 "Об утверждении комплексной программы реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008-2011 годы"
Настоящее решение вступает в силу со дня принятия
Текст решения размещен на сайте Министерства юстиции Российской Федерации в Internet (http://zakon.scli.ru)
В настоящий документ внесены изменения следующими документами:
Решение Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 17 мая 2011 г. N 33-790
Решение Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2010 г. N 25-609