Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Красноярского края от 6 июня 2007 г. N А33-9227/2006 Так как на муниципальное предприятие возложены административно-хозяйственные функции по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ, не предполагающие реализацию властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам, то запрет пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции не нарушен

Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Красноярского края от 6 июня 2007 г. N А33-9227/2006

ГАРАНТ:

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 сентября 2008 г. N 12027/07 настоящее Постановление отменено

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2007 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2007 года.

Арбитражный суд Красноярского края в составе:

председательствующего Севастьяновой Е.В.,

судей: Плотникова А.А., Трукшан Ж.П.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Севастьяновой Е.В.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "P." на решение от 02 марта 2007 года по делу N А33-9227/2006,

принятое судьей арбитражного суда Красноярского края Фроловым Н.Н. по заявлению администрации г.Красноярска к Управлению федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительным решения от 03.04.2006 N 018-07-06 и выданного на его основе предписания от 03.04.2006 N 018-07-06 об устранении последствий нарушений антимонопольного законодательства,

с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора: общества с ограниченной ответственностью "P.", муниципального предприятия г.Красноярска "У.",

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Б. - по доверенности от 09.01.07 N 01-02 (удостоверение)

от антимонопольного органа: Ш. - по доверенности N 11 от 03.05.2007 (удостоверение),

от общества с ограниченной ответственностью "P.": К. - директора (протокол собрания учредителей от 04.01.06, паспорт), М. - по доверенности от 10.03.2006 (паспорт),

от муниципального предприятия г.Красноярска "У.": А. - по доверенности от 25.12.2006 (паспорт), Б. - по доверенности от 11.04.2007 (паспорт),

установил:

администрация г.Красноярска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением от 26.04.2006 N юр 606 к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольному органу) о признании недействительными решения антимонопольного органа от 03.04.2006 N 018-07-06 и выданного на его основе предписания от 03.04.2006 N 018-07-06 об устранении последствий нарушений антимонопольного законодательства.

Третьими лицами к участию в деле суд привлек общество с ограниченной ответственностью "P." (далее - общество "P.") и муниципальное предприятие города Красноярска "У." (далее - предприятие "У.").

Решением от 17.08.2006 требования заявителя удовлетворены. Постановлением кассационной инстанции от 16.11.2006 решение суда первой инстанции от 17.08.2006 отменено, дело передано на новое рассмотрение.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 02 марта 2007 года требования заявителя удовлетворены, оспариваемые решение и предписание признаны недействительными.

Не согласившись с выводами суда первой инстанции, общество "P." обратилось в суд с апелляционной жалобой, в том числе по следующим основаниям:

передав постановлением N 676 от 11.07.1996 все городские кладбища в ведение предприятия "У.", и определив последнее специализированной службой по вопросам похоронного дела, администрация наделила коммерческую организацию функциями органа местного самоуправления, что привело к созданию преимуществ указанному субъекту,

суд не привел доводов относительно непринятия ни одного письменного доказательства антимонопольного органа, не обосновал непринятие нормативно-правового обоснования позиций антимонопольного органа и общества "P.",

выводы, к которым пришел суд первой инстанции в решении от 02.02.2007, не соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам,

органы местного самоуправления не наделены правом принимать нормативные правовые акты, создающие новые и отличные от Закона Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" правовые нормы,

в постановлении администрации от 11.07.1998 N 676 допущено расширение полномочий органа местного самоуправления, что привело к нарушению антимонопольного законодательства,

в силу статьи 18 указанного Закона общественные кладбища находятся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, названная норма исключает какое-либо еще ведение кладбищами,

передача администрацией в ведение коммерческой организации всех общественных кладбищ лишена каких-либо законных правовых основ,

договоры аренды земель, подписанные между администрацией и предприятием "У.", по существу являются незаключенными,

мотивировочная часть решения суда первой инстанции сведена к обоснованию исключительной компетенции и возможностей специализированной службы по вопросам похоронного дела, которой в г.Красноярске является предприятие "У.", в то время, как предметом разбирательства в антимонопольном органе было нарушение антимонопольного законодательства в связи с передачей всех общественных кладбищ предприятию "Ритуальные услуги", которое в целях защиты собственных коммерческих интересов, под предлогом исключительного ведения не допускает на них других хозяйствующих субъектов,

в силу положений Закона Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" любой субъект хозяйственной деятельности имеет право оказывать У. населению, в том числе гарантированные государством,

сфера применения специализированных служб является ограниченной и расширительному толкованию не подлежит, понятие "Специализированная служба" законодатель ввел с целью выполнения государственных гарантий на безвозмездное предоставление гарантированного перечня услуг по погребению,

на всех кладбищах работники предприятия разъясняют, что общество "P." не имеет право хоронить в городе, т.к. не имеет статуса специализированной службы, въезд погребальных процессий через ворота кладбищ осуществляется только по предъявлению пропуска, выданного в столе заказов предприятия "У." на основании оплаченного в кассе предприятия счета-заказа на все У.,

администрация фактически наделила предприятие, занимающее доминирующее положение на рынке ритуальных услуг г.Красноярска, административно-властными полномочиями, которые позволяют ему по своему усмотрению регулировать процесс оказания ритуальных услуг конкурирующей организацией,

в результате злоупотребления руководителем предприятия правом ведения общественными кладбищами, через толкование постановления администрации N 676, нарушаются гарантированные Конституцией Российской Федерации права не только общества "P.", как конкурента, но и граждан,

на общественных кладбищах г.Красноярска регистрационно-пропускной режим введен предприятием "У." незаконно,

через постановление N 676 предприятие получило неограниченные полномочия по ограничению допуска на кладбища других хозяйствующих субъектов.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу общества указала, в том числе следующее:

в целях реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле" предприятие "К." постановлением администрации N 676 определено в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела, к ведению указанного предприятия отнесено 9 муниципальных кладбищ, закреплены земельные границы и переданы земельные территории с документами в ведение указанного предприятия,

предприятие "К." является единственной специализированной службой в г.Красноярске, которой переданы полномочия органов местного самоуправления по организации похоронного дела и погребения, в ее функции входит полный объем предоставления ритуальных услуг, в т.ч. и выделение земельных участков под захоронение на территории кладбищ независимо от правового режима земель кладбищ,

функции общества "P." в данной сфере деятельности ограничены Федеральным законом "О погребении и похоронном деле", т.к. общество "P." не является специализированной службой в соответствии с указанным законом, а обладает общей правоспособностью в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об общества с ограниченной ответственностью",

переданные предприятию "У." функции осуществляются предприятием на безвозмездной основе, т.к. указанные услуги являются бесплатными для всех лиц,

переданные администрацией города предприятию "У." функции не попадают под сферу предпринимательской деятельности, т.к. нет выгоды (дохода) и требования антимонопольного законодательства в этом случае неприменимы,

для похорон на общественных кладбищах г.Красноярска необходимо отведение специализированной службой по вопросам похоронного дела, ответственной за содержание кладбищ, участка для захоронения с учетом волеизъявления умершего, этических и санитарных требований; вопрос об отведении места для захоронения должен быть решен по предоставлении специализированной службе свидетельства о смерти умершего; представитель умершего обязан осуществить регистрацию захоронения умершего в регистрационной книге,

ведение учета захоронений обусловлено необходимостью отражения достоверной информации о местах захоронения умерших и не преследует целей препятствования оказанию ритуальных услуг,

постановлением N 676 на предприятие возложены функции по содержанию и эксплуатации общественных городских кладбищ, т.е. административно-хозяйственные функции, не предполагающие реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам,

в решении суда первой инстанции сделаны соответствующие действующему законодательству выводы.

Предприятие "У." в отзыве на апелляционную жалобу сослалось на доводы, аналогичные доводам администрации.

Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу указал, что:

в решении суда первой инстанции не указаны фактические обстоятельства дела, мотивы, по которым суд отверг доказательства и доводы антимонопольного органа,

администрацией созданы условия, при которых предприятие контролирует и регулирует деятельность конкурирующих организаций,

только предприятие имеет право осуществлять захоронение умерших и изготавливать могилы,

хозяйственные субъекты, не являющиеся специализированной службой, вынуждены заключать договор с предприятием и перепродавать ему часть услуг, несмотря на то, что в приобретении данных услуг не заинтересованы, т.к. имеют возможность самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг,

орган местного самоуправления неправомерно передал общественные кладбища в ведение предприятия, передача земель кладбищ, находящихся в ведении органов местного самоуправления, законодательством не предусмотрена,

в силу действующего законодательства оказанием услуг по погребению вправе заниматься иные, помимо специализированной службы по вопросам похоронного дела, лица,

статус специализированной службы, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права по оказанию всего комплекса ритуальных услуг,

все хозяйствующие субъекты, оказывающие У., должны иметь равный доступ к землям общественных кладбищ, отсутствие равного доступа создает дискриминационные условия деятельности для хозяйствующих субъектов, действующих на одном товарном рынке,

факт передачи полномочий органа местного самоуправления предприятию подтверждается пояснениями администрации г.Красноярска и пояснениями самого предприятия.

В судебном заседании представители общества поддержали заявленные требования, сославшись на доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представитель антимонопольного органа доводы общества, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Представитель администрации с апелляционной жалобой не согласился, сославшись на доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Представители предприятия изложили доводы, аналогичные доводам администрации.

Законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения проверены в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные по делу доказательства, суд установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Общество "P." обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия администрации города Красноярска, выразившиеся, в том числе в передаче земель общественных кладбищ г.Красноярска предприятию "У.", отказе в предоставлении земельных участков на кладбищах Ш. и Б. обществу "P." для осуществления плановых захоронений, установлении монопольного права предприятия "У." на оказание услуг по рытью могли, захоронению, транспортировке тел умерших в морг.

Антимонопольным органом проведена проверка в отношении администрации, по результатам которой было возбуждено дело N 018-07-06 по признакам нарушения администрацией абзацев 1 и 7 пункта 1, пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

В ходе рассмотрения дела общество "P." уточнило свои требования и просило признать администрацию нарушившей статью 7 Закона "О конкуренции..." по фактам передачи земель общественных кладбищ г.Красноярска в ведение предприятия "У.", наделения предприятия функциями органа местного самоуправления по организации ритуального обслуживания, содержанию мест захоронения и предоставлению участков земли на территориях кладбищ для погребения умерших, а также размещения муниципального заказа на выполнение работ по содержанию кладбищ на бесконкурсной основе, в части создания преимущественных условий деятельности предприятию, а также наделения указанного хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления.

По результатам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства Комиссией антимонопольного органа принято решение N 018-07-06 от 03.04.2006 о признании администрации г.Красноярска нарушившей абзацы 1, 3, 7 пункта 1, пункт 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"), в котором отражено следующее.

Администрацией г.Красноярска издано постановление N 676, в соответствии с п.1 которого специализированной службой по вопросам похоронного дела определено предприятие.

Пунктом 7 постановления утвержден перечень муниципальных кладбищ, находящихся в ведении предприятия.

В соответствии с указанным постановлением, постановлением администрации N 647 от 29.09.1999 предприятию выделялись финансовые средства из бюджета города на осуществление, в т.ч., санитарной уборки кладбищ, ремонта ограждений и благоустройство кладбищ, приобретение автотранспорта, инвентаризации захоронений.

Администрацией заключены договоры аренды земельных участков общественных кладбищ г.Красноярска с предприятием, а часть земельных участков кладбищ предоставлена предприятию на правах бессрочного (постоянного) пользования.

Как следует из пояснений администрации и предприятия договоры аренды общественных кладбищ являются, по сути, недействующими, т.к. в них отсутствуют два необходимых условия - государственная регистрация и арендная плата.

Предприятие в соответствии с п.1.5 Устава является коммерческой организацией и действует на принципах полной самоокупаемости. Согласно п.2.1 Устава предприятие создано в целях оказания ритуальных услуг в г.Красноярске и получения прибыли.

Как следует из пояснений администрации и предприятия, последнему переданы полномочия органов местного самоуправления по организации похоронного дела и погребению, в его функции входит полный объем предоставления ритуальных услуг, в т.ч. и выделение земельных участков под захоронение. На переданных в ведение предприятия кладбищах предприятие осуществляет следующие полномочия:

- контроль за соблюдением порядка захоронений на кладбищах г.Красноярска на плановых секторах, в семейных оградах,

- контроль за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего,

- установление режима работы кладбищ г.Красноярска,

- подготовка могил, захоронение умерших с гробом, подготовка похоронных ритуальных регистрационных знаков,

- текущее содержание кладбищ.

В решении антимонопольного органа содержаться следующие выводы:

- передача функций органа местного самоуправления предприятию, является нарушением пункта 3 статьи 7 Закона "О конкуренции...", ведет к созданию преимущественных условий деятельности для указанного хозяйствующего субъекта, а также ограничивает конкуренцию путем создания неравных условий деятельности предприятия и общества,

- создана система, при которой предприятие, в ведении которого находятся земли общественных кладбищ г.Красноярска, наделено еще и контрольными полномочиями в отношении других хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг,

- доводы администрации о том, что общество не является специализированной организацией, а значит, не может оказывать полный перечень ритуальных услуг, о том, что предприятию законно переданы функции органа местного самоуправления, не соответствует действующему законодательству,

- из положений Федерального закона "О погребении и похоронном деле" следует, что специализированной службой по вопросам похоронного дела оказывается гарантированный перечень услуг; услуги по погребению могут оказываться иными лицами;

- статус специализированной службы, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права по оказанию всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления,

- созданная администрацией города система позволяет предприятию занимать доминирующее положение по оказанию услуг по изготовлению могил,

- передача в ведение предприятия общественных кладбищ и наделение предприятия функциями органа местного самоуправления нарушает п.3 ст.7 Закона "О конкуренции...", а также создает преимущественные условия деятельности для предприятия и ограничивает самостоятельность, создает дискриминационные условия деятельности для иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг,

- действиями администрации созданы условия, при которых предприятие контролирует и регулирует деятельность конкурирующих организаций путем осуществления переданных ему полномочий органа местного самоуправления,

- действия администрации нарушают принцип самостоятельности и состязательности хозяйствующих субъектов, ставя деятельность общества в зависимость от действий предприятия.

На основании указанного решения администрации г.Красноярска выдано предписание N 018-07-06 "Об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции" от 03.04.2006, которым на администрацию г.Красноярска возложены следующие обязанности: внести изменения в постановление N 676 от 11.07.1996 г. в части передачи территорий кладбищ в ведение МП "К.", изъять из ведения МП "У." территории земель общественных кладбищ в г.Красноярске и принять в ведение администрации г.Красноярска, изъять у МП "У." функции по выделению земельных участков под захоронения, инвентаризации захоронений, ведению книг учета захоронений, осуществлению регистрации захоронения в регистрационной книге, контролю за соблюдением порядка захоронений на плановых секторах, в семейных оградах, установлению режима работы кладбищ, выдаче пропусков въезда катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбища, обеспечить беспрепятственный равный доступ на муниципальные кладбища хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по оказанию ритуальных услуг, для проведения работ по подготовке (копке) могил и проведению захоронений.

Заявитель посчитал названное решение и предписание антимонопольного органа не соответствующими законодательству, нарушающими его права и охраняемые законом интересы, в связи с чем обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Оценив представленные доказательства, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

В силу статьи 123 Конституции Российской Федерации, статей 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 и 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 2 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", действовавшего на момент принятия оспариваемого решения, Закон о конкуренции распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица".

На основании статьи 3 Закона о конкуренции проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется федеральным органом исполнительной власти - федеральным антимонопольным органом.

В силу статьи 11 Закона Российской Федерации от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а также предупреждение и пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и иных ограничивающих конкуренцию действий осуществляются антимонопольным органом.

Согласно статье 12 Закона о конкуренции Федеральный антимонопольный орган вправе, в том числе:

- при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства возбуждать дела, по результатам рассмотрения которых принимать решения и выдавать предписания;

- выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, а также их должностным лицам обязательные для исполнения предписания:

об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих антимонопольному законодательству;

о прекращении нарушений антимонопольного законодательства;

о расторжении или об изменении соглашений, заключенных ими и противоречащих антимонопольному законодательству;

о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

- проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями, получать от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной и устной формах;

- осуществлять иные предусмотренные настоящим Законом полномочия.

Анализ вышеприведенных норм позволяет сделать выводы о том, что вынося оспариваемые решение и предписание, антимонопольный орган действовал в пределах предоставленных ему законом полномочий.

Из материалов дела следует, что администрации вменяется ввиду нарушение абз.1, 3, 7 пункта 1, пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", выразившееся в передаче земель общественных кладбищ г.Красноярска в ведение предприятия "У."; наделении предприятия функциями органа местного самоуправления по организации ритуального обслуживания, содержанию мест захоронения и предоставлению участков земли на территориях кладбищ для погребения умерших; а также размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию кладбищ на бесконкурсной основе, в части создания преимущественных условий деятельности предприятию; а также наделении указанного хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается:

вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;

устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров;

давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов;

необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;

необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Суд полагает, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя на основании следующего.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

В силу статьи 1 названного Закона настоящий Федеральный закон устанавливает:

1) гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников;

2) гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего;

3) санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения;

4) основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Согласно статье 2 указанного Закона законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ, погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Статья 4 данного закона относит к местам погребения отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 7 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом. Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Пунктом 1 статьи 9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" предусмотрено, что супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления. Указанные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 18 данного Федерального закона порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 данного Федерального закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Указом Президента Российской Федерации N 1001 от 29.06.1996 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Во исполнение указанных выше нормативных актов администрацией Красноярского края принято постановления от 24.07.1996 N 477-П "О механизме реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Пунктом 1 указанного постановления установлено, что органы местного самоуправления городов и районов края осуществляют следующие функции в сфере организации похоронного дела:

- установление санитарных и экологических требований к местам погребения, а также утверждения правил их содержания;

- определение порядка деятельности общественных и воинских кладбищ, стен скорби;

- принятие решения о создании мест погребения, а также о переносе и сносе создаваемых и существующих кладбищ в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий;

- определение размера бесплатно предоставляемого участка земли на территории кладбища для погребения умершего таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.

Пунктом 5 названного постановления органам местного самоуправления городов и районов края рекомендовано:

- определить службы, оказывающие услуги по погребению умерших на безвозмездной основе, в соответствии с гарантированным перечнем услуг и утвердить порядок их деятельности;

- наделить службы, оказывающие услуги по погребению умерших на безвозмездной основе, возвратными оборотными средствами в размере, необходимом для оказания данных услуг в течение месяца, за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с п.2 Порядка предоставления гарантированного перечня услуг родным и близким умершего и выплаты социального пособия на погребение, утвержденного постановлением администрации края от 24.07.1996 N 477-П, супругу, родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, при предъявлении подлинной справки о смерти гарантируется оказание похоронными службами, определенными администрациями городов и районов края, на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

- оформление документов, необходимых для погребения, в течение суток с момента установления причины смерти;

- предоставление и доставка гроба и других необходимых для погребения предметов;

- перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий) с достойным уважением к телу умершего;

- предоставление могилы для погребения;

- погребение по похоронному ритуалу (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Во исполнение Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ администрацией города Красноярска издано постановление от 11.07.1996 г. N 676 "О порядке реализации федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Указанным актом:

- определено специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске муниципальное предприятие "К." (согласно пункту 1.1 устава муниципального предприятия города Красноярска "У." от 10.12.2003 наименование изменено),

- утверждены Положение по муниципальному предприятию "К." о реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле", мероприятия по улучшению деятельности МП "К.", перечень муниципальных кладбищ, находящихся в ведении МП "К.",

- Городскому финансовому управлению предписано согласовать с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и краевым финансовым управлением порядок возмещения городскому бюджету расходов по гарантированному перечню услуг по погребению и в соответствии с п.3 ст.9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" обеспечить возмещение затрат МП "К." по предъявленным счетам,

- Департаменту экономики предписано в установленный Федеральным законом срок представить на утверждение администрации края тарифы на гарантированные услуги по статьям 9, 11, 12, 13 Федерального закона "О погребении и похоронном деле",

- Департаменту социальной защиты во исполнение статьи 10 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" обеспечить выплаты социального пособия на погребение в день обращения гражданам, не пожелавшим воспользоваться услугами МП "К.", на основании оплаченного счета за услуги погребения МП "К.",

- Департаменту мэра предписано во исполнение ст.ст.17, 18 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" утвердить порядок деятельности вероисповедальных и историко-мемориальных кладбищ,

- Земельному управлению г.Красноярска предписано провести инвентаризацию территорий существующих кладбищ, рассмотреть и осуществить прирезку дополнительных площадей не менее размеров согласно приложению N 3, закрепить земельные границы и передать земельные территории с документами в ведение муниципального предприятия "К.",

- директору Департамента мэра Е. организовать работу ЗАГСа по регистрации смертей, контроль за исполнением Постановления возложить на контрольно-правовое управление.

Согласно Положению по муниципальному предприятию "К." о реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле" предприятие похоронного обслуживания населения осуществляет свою деятельность согласно Инструкции о порядке похорон и содержании кладбищ в РСФСР, утвержденной Приказом по Министерству жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 12.01.1979 N 25. Муниципальное предприятие "К." является специализированной службой по вопросам похоронного дела в г.Красноярске.

Установление органом местного самоуправления (Администрацией г.Красноярска) порядка деятельности общественных кладбищ путем отсылки к Инструкции о порядке похорон и содержании кладбищ в РСФСР не противоречит действующему законодательству. Положения указанной Инструкции подлежат применению с учетом Федерального закона "О погребении и похоронном деле" и принятых в соответствии с ним нормативно-правовых актов.

Пунктом 1.7 Инструкции о порядке похорон и содержании кладбищ в РСФСР (подпункты в) и г)) предусмотрено оформление документов на отведение участка для захоронения, оформление документа на повторное захоронение.

Пунктом 2.14 данной Инструкции предусмотрено, что по прибытии траурного кортежа на кладбище организатор похорон и один из родственников или близких умершего со свидетельством о смерти и счетом-заказом на похороны обращаются в контору кладбища для регистрации захоронения умершего в книге установленной формы, получают удостоверение о захоронении и регистрационный знак для установки его на могиле после окончания похорон.

Пунктом 7 постановления администрации г.Красноярска от 29.09.1999 N 647 "Об улучшении ритуального обслуживания населения г.Красноярска" муниципальному предприятию "К." было поручено вести постоянную работу по инвентаризации захоронений и обновлению регистрационных книг захоронений на городских кладбищах с целью предоставления гражданам и заинтересованным организациям и учреждениям достоверной информации.

Пунктом 3 постановления Совета администрации Красноярского края N 17-п от 13.02.2002 "О государственном регулировании цен на У., оказываемые населению" установлено, что хозяйственные субъекты (посредники) реализуют приобретенные у специализированных организаций У., предусмотренные гарантированным перечнем, по ценам этих организаций.

Таким образом, для похорон на общественных кладбищах г.Красноярска необходимо отведение ответчиком, ответственным за содержание кладбищ, участка для захоронения с учетом волеизъявления умершего, этических и санитарных требований. Вопрос об отведении места для захоронения должен быть решен ответчиком по предоставлении ему свидетельства о смерти. Ответчик также обязан осуществить регистрацию захоронения умершего в регистрационной книге.

При этом, ведение учета захоронений лицом, в чьем ведении находятся общественные кладбища, обусловлено необходимостью отражения достоверной информации о местах захоронения умерших.

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Устава муниципального предприятия города Красноярска "У." предприятие переименовано из муниципального унитарного предприятия "К.", создано в форме унитарного предприятия в соответствии с решением исполнительного комитета Советского районного Совета народных депутатов от 15.01.1992 N 1, как специализированная служба по вопросам похоронного дела. Учредителем предприятия является муниципальное образование город Красноярск.

Согласно пункту 2.1 Устава предприятие создано в целях оказания ритуальных услуг в г.Красноярске и его пригородах в соответствии с законом Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" и получения прибыли.

В соответствии с пунктом 2.2 Устава для достижения целей, указанных в пункте 2.1, предприятие осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды деятельности (предмет деятельности предприятия): прием заказов и заключение договоров на организацию похорон; агентские услуги; захоронение и перезахоронение; транспортировка тел (останков) умерших (погибших); изготовление гробов; изготовление и опайка цинковых гробов; бальзамирование, санитарная и косметическая обработка тел; уход за местами погребения и отдельными захоронениями; вынос и занос тел умерших, оказание транспортных услуг.

Согласно пунктам 2.1, 2.2, 2.3 Устава общества с ограниченной ответственностью "P." целями деятельности общества являются расширение рынка товаров и услуг, а также извлечение прибыли. Общество вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, в том числе организацию бытовых, ритуальных, сервисных услуг, изготовление ритуальных принадлежностей, гробов (в том числе цинковых), цветов, венков, бальзамирование, оптовая и розничная торговля, осуществление бартерных сделок, товарообменных и банковских сделок, внешнеэкономической и другой деятельности. Для достижения своей деятельности общество может приобретать права, принимать обязанности и осуществлять любые действия, которые не могут противоречить действующему законодательству и уставу.

Системный анализ изложенных выше норм свидетельствует о том, что деятельностью по организации и осуществлению похорон вправе заниматься не только специализированные организации. Статья 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" гарантирует населению через специализированные службы только установленные этим законом услуги по погребению, что не исключает оказание на рынке ритуальных услуг иных видов деятельности по сравнению с гарантированным государством перечнем.

Постановление от 11.07.1996 г. N 676 "О порядке реализации федерального закона "О погребении и похоронном деле" администрации г.Красноярска также не содержит запретов обществу "P.", которое не является специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске, на оказание услуг по захоронению и изготовлению могил.

Однако наличие у лиц, решивших осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по захоронению и связанные с этим У., права на такую деятельность, не освобождает последних от соблюдения необходимых санитарных, этических и иных обязательственных требований, исполнение которых является необходимой предпосылкой для осуществления указанной деятельности.

Суд апелляционной инстанции полагает, что постановление от 11.07.1996 г. N 676 "О порядке реализации федерального закона "О погребении и похоронном деле" соответствует Закону о погребении, не ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг по погребению и не ущемляет интересов хозяйствующих субъектов, не препятствует оказанию названных услуг юридическими лицами, обладающими статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, и не затрагивает интересов иных хозяйствующих субъектов, таким статусом не обладающих, в том числе, общества "P.". Действия администрации г.Красноярска не повлекли и не создали угрозы наступления последствий, указанных в пункте 1 статьи 7 Закона о конкуренции, совершены в рамках властных полномочий по организации похоронного дела.

Кроме того, администрацией г.Красноярска постановлением от 23.02.2001 N 135 "О реорганизации департамента городского хозяйства" утверждено Положение о департаменте городского хозяйства администрации города Красноярска. Согласно пункту 3.40 указанного Положения, департамент городского хозяйства администрации города Красноярска организует и контролирует работу по благоустройству и содержанию городских кладбищ, надлежащему исполнению похоронных ритуальных услуг.

Установленный пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и преследует цель предотвращения негативного вмешательства властных структур в конкурентную среду. При рассмотрении дела антимонопольным органом не учтено, что передача земельных территорий в ведение специализированной службе по вопросам похоронного дела носит целевой характер - реализация Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Постановлением от 11.07.1996 г. N 676 на муниципальное предприятие "К." возложены функции по содержанию и эксплуатации общественных городских кладбищ (выделение земельных участков для захоронений на территории общественных кладбищ г.Красноярска, инвентаризация захоронений и обновление книг захоронений на городских кладбищах, регистрация захоронения умершего в регистрационной книге, выдача пропусков на въезд катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбищ г.Красноярска и др.), то есть административно-хозяйственные функции, не предполагающие реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Возложенные администрацией на предприятие функции, в соответствии с указанными выше нормами законодательства о погребении и похоронном деле осуществляются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Объем полномочий, которыми наделена специализированная служба по вопросам похоронного дела - МП "К.", соответствует целям указанным в части 1 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Иное противоречило бы требованиям пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции, запрещающего наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Следовательно, довод антимонопольного органа о наделении МП "К." функциями органа местного самоуправления не обоснован.

Кроме того, указанные выше функции, возложенные администрацией на предприятие, осуществляются последним на безвозмездной основе, в связи с чем, наделение предприятия указанными функциями не может противоречить антимонопольному законодательству.

Таким образом, учитывая объем полномочий переданных администрацией г.Красноярска МП "К.", статус МП "К.", которое является специализированной службой по вопросам похоронного дела, организационно-правовую форму МП "К.", суд пришел к выводу о том, что администрацией г.Красноярска не был нарушен запрет, установленный частью 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Пункт 9 постановления от 11.07.1996 г. N 676 о передаче земельных территорий кладбищ в ведение муниципального предприятия "К." не противоречит пункту 3 статьи 7 Закона о конкуренции, запрещающему наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, так как специализированной службе по вопросам похоронного дела в городе Красноярске были переданы полномочия, необходимые для исполнения обязанности по осуществлению погребения умерших, в соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле". Властные полномочия администрации г.Красноярска по организации похоронного дела сохранены за органом местного самоуправления и не переданы МП "К.".

Властные полномочия органа местного самоуправления по организации похоронного дела реализованы администрацией г.Красноярска путем издания постановления от 11.07.1996 г. N 676, определения специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске - МП "К.", утверждения Положения по муниципальному предприятию "К.", утверждения расчета норматива оборотных средств по МП "К." (Приложение N 3 к постановлению от 11.07.1996 г. N 676), осуществления контроля за соблюдением требований Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Вывод антимонопольного органа о том, что иные юридические лица (кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела) вправе заниматься оказанием услуг по погребению не соответствует содержанию части 2 статьи 9 и части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Также не соответствует указанному закону требование антимонопольного органа обеспечить равный доступ на муниципальные кладбища хозяйствующим субъектам, которое содержится в оспариваемом предписании.

Кроме того, услуги по погребению не являются товаром в том значении, которое содержится в статье 4 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", так как не предназначены для продажи, обмена или иного введения в оборот.

При таких обстоятельствах квалификация действий предприятия по п.1 ст.7 Закона о конкуренции неправомерна, в связи с чем оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными.

При изложенных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края постановил:

решение арбитражного суда первой инстанции от 02.02.2007 по делу N А33-9227/2006 оставить без изменения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, в порядке статьи 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Состав суда

Председательствующий

Е.В.Севастьянова

Судьи:

А.А.Плотников

Ж.П.Трукшан