Раздел 1. Постановка общекраевой проблемы и обоснование необходимости принятия программы

Раздел 1.
Постановка общекраевой проблемы и обоснование необходимости принятия программы

Характеристика проблемы

Одной из главных проблем, сдерживающих развитие экономики края, является неполное удовлетворение общественной потребности в перемещении жителей по его территории и экономической потребности хозяйствующих субъектов в инфраструктурном обеспечении процессов создания новых и развития существующих производств.

Отставание темпов развития автодорожной транспортной инфраструктуры от фактической и перспективной динамики развития экономических процессов в крае может быть охарактеризовано следующими обстоятельствами:

1. Отсутствие круглогодичной устойчивой автодорожной связи населенных пунктов и территорий (преимущественно в северных районах края) с краевым центром и существующими транспортными терминалами, в том числе, обусловленное наличием естественных водных преград (реки Енисей и Ангара), не обустроенных на значительном протяжении автодорожными мостами, в результате чего не в полной мере обеспечивается инвестиционная привлекательность процессов освоения природных ресурсов и месторождений полезных ископаемых и, соответственно, сдерживается развитие экономики северных территорий и края в целом, а также ограничиваются конституционные права граждан на передвижение и возможности получения ими жизненно важных услуг.

2. Неудовлетворительно низкая пропускная характеристика участков дорог в непосредственной близости от зон высокой урбанизации. Отдельные участки существующих автомобильных дорог, особенно на подъездах к городам, характеризуются интенсивностью движения, многократно превышающей техническо-эксплуатационные возможности конструктивных элементов автодорог, что не позволяет обеспечить выполнение современных требований к пропускной способности, комфорту, безопасности дорожного движения и приводит к возникновению очагов аварийности на данных участках автодорог.

3. Бурный количественный рост автомобильного парка и значительное превышение тоннажа современных транспортных средств над эксплуатационными нормативами приводит к ускоренному износу и преждевременному разрушению автомобильных дорог и искусственных сооружений на них.

4. Существующая конфигурация сети дорог общего пользования получила историческое развитие в виде радиально-стержневой схемы, обеспечивающей связь всех населенных пунктов края по административно-иерархической цепи "краевой центр - районный центр - центральная усадьба". Недостаточное развитие (зачастую отсутствие) межрайонных связей является причиной неэффективного экономического взаимодействия смежных муниципальных образований, использования неэффективных транспортных схем, значительных автодорожных перепробегов, необоснованно высокой концентрации транспортных потоков на главных транспортных направлениях.

5. Пропускная способность автодорог на участках пересечения селитебных зон городов, средних и малых населенных пунктов существенно ограничена, отсутствие обходов населенных пунктов приводит к ускоренному износу их улично-дорожных систем, оказывает негативное влияние на экологическую среду.

6. Имеется существенный разрыв в качественных показателях между транспортно-эксплуатационными показателями автомобильных дорог краевого значения и сетью автомобильных дорог, обеспечивающих преимущественно социальные потребности муниципальных районов (межпоселковые дороги). Неудовлетворительные потребительские свойства последних сдерживают социально-экономическое развитие села, являются причиной неуправляемой и неэффективной миграции сельского населения в инфраструктурно обеспеченные территории.

7. Качество сети дорог, обеспечивающих транспортную доступность садоводческих массивов, не соответствует действующим нормативным требованиям и общественной потребности.

Краткая характеристика существующей сети

Общая протяженность автомобильных дорог на территории Красноярского края по состоянию на 01 января 2009 года составила 22,8 тысячи километров, в том числе:

федеральные автодороги М-53 "Байкал" и М-54 "Енисей" - 1153 км;

краевые автодороги общего пользования - 12 127 км;

межпоселенческие муниципальные автодороги - 2 846 км;

автозимники - 7302 км.

1. Федеральные автомобильные дороги общего пользования (1153 км) представлены усовершенствованным (99,5%) и переходным (0,5%) типами покрытия.

2. Краевые автодороги общего пользования (12 127 км) представлены усовершенствованным (42,3%), переходным (54,9%) типами покрытия, 2,8% не имеют покрытия, т.е. грунтовые.

3. Межпоселенческие муниципальные автомобильные дороги имеют переходной тип покрытия (58,5%), грунтовый тип покрытия (36,1%), асфальтобетонный тип покрытия (5,1%), цементобетонный тип покрытия (0,3%).

4. Автозимники сезонного действия (3 - 4 месяца).

Основные магистральные автодороги края представлены ответвлениями от федеральных автодорог М-53 "Байкал" и М-54 "Енисей" в меридианном направлении: Ачинск - Назарово - Ужур - Шира, Красноярск - Енисейск, Епишино - Северо-Енисейск, Канск - Тасеево - Устье, Канск - Абан - Богучаны - Кодинск, Заозерный - Агинское, Боготол - Тюхтет, Ачинск - Бирилюссы, Кускун - Нарва - Выезжий Лог - Краснокаменск - Курагино - Минусинск.

На краевых автомобильных дорогах общего пользования насчитывается 782 искусственных сооружения, в том числе 766 мостов и 16 путепроводов. Из общего количества искусственных сооружений - 596 капитальных (76,2%) и 186 деревянных (23,8%). В неудовлетворительном состоянии (на 01.01.2008 г.) находится 122 (15,6%) мостов и путепроводов.

Всего в дорожном хозяйстве края работают более 60 специализированных (дорожных и мостовых) ремонтно-строительных, эксплуатационных и проектных предприятий и филиалов различных форм собственности, в том числе 34 государственных предприятия и их филиалы. Общая численность работающих в отрасли по состоянию на 01.01.2008 г. составила около 8 тыс. человек, тогда как в 2005 году было 6,5 тыс. работающих. Увеличение численности произошло в 2006-2008 годах в связи с увеличением объемов финансирования дорожной отрасли.

В декабре 2005 года Законодательным Собранием Красноярского края был принят Закон края, определивший направление развития краевого дорожного комплекса на последние три года, - краевая целевая программа "Дороги Красноярья" на 2006-2008 годы. Объем финансирования дорожных работ в рамках указанной программы по сравнению с 2002-2005 годами увеличился с 7,8 млрд рублей (в среднем 2 млрд рублей в год) до 11,3 млрд рублей (в среднем 3,8 млрд рублей в год).

В целом за период 2006-2008 годов:

содержание краевых автодорог общего пользования - на краевых автомобильных дорогах 1-й эксплуатационной категории (1/3 от общей протяженности краевой сети) удалось выйти на содержание по нормативу (на допустимый уровень), параметры которого зафиксированы в действующей нормативной базе и стандарте предприятия-заказчика. На автодорогах 2-й и 3-й эксплуатационной категории главным положительным результатом стало обеспечение безопасного движения транспортных средств;

ремонт автомобильных дорог общего пользования - за три года капитально отремонтировано - 352 км, текущим ремонтом - 412 км. При этом из общей протяженности сети краевых автодорог (12 127 км) по состоянию на 01.01.2009 г. почти третья часть дорог (3 626 км) требует незамедлительного ремонта, а 5 325 км - дороги просроченные ремонтами на 2 и более лет;

строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования - за период 2006 - 2008 годов введено в эксплуатацию 102 км дорог (без учета дорог, строительство и реконструкция которых осуществляется в рамках программ "Комплексное развитие Нижнего Приангарья", "Подготовка к затоплению ложа водохранилища БоГЭС", "Развитие лесозаготовительных предприятий края").

Крупнейшими из объектов строительства и реконструкции в 2006-2008 годах были:

строительство автомобильных дорог М-53 "Байкал" на обходе г. Красноярска, "Красноярск - Енисейск" на обходе г.Лесосибирск, "Канск - Абан - Богучаны", км 208 - км 220, "Агинское - Партизанское" на участке Ивановка - Орловка, "Мотыгино - Широкий Лог" на участке км 4 - км 8 и км 8 - км 28;

реконструкция автомобильной дороги "Верхняя Бирюса - Ибрюль".

Кроме того, выполнялись работы по ремонту и содержанию подъездов к садовым обществам, межпоселенческих муниципальных автодорог 1-й и 2-й категории социальной значимости и искусственных сооружений на них, устройству и содержанию автозимников. За рамками программы остались межпоселенческие муниципальные автодороги 3-й категории социальной значимости и искусственные сооружения на них.

Анализ причин возникновения проблемы

Возникновение диспаритета между темпами развития краевой экономики и уровнем инфраструктурной автодорожной обеспеченности экономических процессов возникло в результате двух причин институционального и исторического характера.

1. Отказ от практики финансирования всех видов дорожных работ посредством института внебюджетных дорожных фондов.

Данная причина стала объективным фактором дефицита финансирования работ по компенсации износа дорожной сети (накапливание недоремонта). В период 2006 - 2008 годов существенно возросло финансирование дорожного хозяйства по сравнению с предыдущими годами тем не менее к 2008 году уровень финансирования позволил осуществлять работы по содержанию дорог на уровне действующих нормативов (допустимый уровень) только на 4229,4 км дорог из 12091,4 км. Объем ремонта автомобильных дорог в 2008 году составил 278 км при нормативной потребности более 1500 км в год. В результате недостаточного финансирования выполняемые объемы работ по содержанию и ремонту дорог не обеспечивали восстановления ежегодного нормативного износа, в результате чего к 2008 году 3620 км краевых автомобильных дорог имеют технико-эксплуатационные характеристики ниже нормативных требований и требуют безотлагательного ремонта. Около 5621 км краевых дорог имеют потребительские свойства в пределах действующих нормативов, однако сроки проведения на них нормативных планово-предупредительных мероприятий пропущены на период 2 года и более. Возникновение так называемого "отложенного ремонта" является причиной повышения капиталоемкости отложенных работ, так как мероприятия по ремонту в этом случае уже не являются текущими, а могут быть перенесены в разряд капитальных.

2. Второй причиной несоответствия темпов развития краевой экономики качественным показателям краевой дорожной системы является историческое изменение экономических приоритетов.

2.1. В период создания транспортного автодорожного каркаса (60-80 годы прошлого столетия) была поставлена и решена задача обеспечения автодорожной доступности в наиболее густонаселенных районах центра и юга края на основе безальтернативных радиально-стержневых транспортных схем. Несмотря на принимаемые в последние 3 - 5 лет меры конфигурация сети краевых автодорог общего пользования все еще имеет преимущественно радиальную структуру с недостаточным числом соединительных и хордовых дорог. Подобная организация сети имеет недостаточную эффективность в связи с увеличением протяженности маршрутов движения и, как следствие, перепробегом автомобильного транспорта. Связь соседних районных центров из-за отсутствия автодорожной сети по кратчайшим направлениям и близко расположенных сельских населенных пунктов, относящимся к разным районам, осуществляется через региональную и федеральную сеть, что приводит, с одной стороны, к их перегрузке, а с другой - к низкой эффективности перевозок.

2.2. Принятый в последние годы вектор развития края, ориентированный на рост добычи и переработки в горно-добывающей, нефтегазовой и лесной отраслях, формирует новые центры инвестиционной деятельности, расположенные в северных территориях Красноярского края (Богучанский, Кежемский, Северо-Енисейский, Мотыгинский районы, Эвенкия). Исторически сеть автомобильных дорог в указанных территориях была крайне неразвита. Отсутствие автодорожного доступа к нефтегазоносным площадкам и лесосырьевым ресурсам сдерживает развитие инвестиционных процессов в реальном секторе экономики, который на ближайшую и среднесрочную перспективу должен стать основой экономического развития края. Это, в свою очередь, означает необходимость создания нового транспортного каркаса, который будет в полной мере ориентирован на историческую смену экономических приоритетов.

Значимость проблемы недостаточных темпов строительства новых автомобильных дорог

Одним из параметров, определяющих уровень участия автодорожной транспортной системы в формировании итоговых показателей эффективности общественного производства, является отношение суммарного пробега всех автодорожных средств, участвующих в экономическом обороте, к объему валового продукта рассматриваемой территории. Красноярский край является одним из регионов, в котором эффективность транспортировки продукции оказывает решающее влияние на уровень добавочной стоимости - удельная величина затрат по транспортировке продукта к месту его потенциальной реализации оказывает определяющее влияние на итоговый размер себестоимости продукции. Данная зависимость формируется за счет огромной территории края, существенной удаленности мест производства продукции от транспортных терминалов и мест ее потенциального сбыта.

Совершенствование существующих и создание новых автодорожных коммуникаций является одним из главных государственных рычагов, позволяющих коренным образом повысить эффективность общественного производства - снижение расстояний транспортировки или времени грузодоставки за счет строительства новых дорог является одной из главных властных задач, решение которых может быть осуществлено только одним путем - строительством новых дорог по направлениям, максимально востребованным субъектами экономики.

Значимость проблемы недостаточных объемов ремонта и содержания

автомобильных дорог

В результате недостаточного ежегодного финансирования работ по содержанию, текущему ремонту и модернизации автодорог ухудшается транспортно-эксплуатационное состояние существующей сети автомобильных дорог, соответственно возрастают в 1,2 - 1,4 раза затраты на автомобильные перевозки. Из-за недостаточной плотности дорожной сети часть внутрикраевых и местных перевозок осуществляется со значительным перепробегом, что обуславливает дополнительные транспортные расходы в размере не менее 10%. Отсутствие подъездов с твердым покрытием к отдаленным населенным пунктам обуславливает значительные затраты на перевозки по грунтовым (полевым и таежным) дорогам, которые в 1,8 - 2,2 раза выше, чем по дорогам с твердым покрытием (щебень, гравий, ГПС) и в 3 - 4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным покрытием (асфальтобетон, цементобетон).

Неразвитость краевых и местных дорог усугубляет проблемы и в социальной сфере из-за несвоевременного оказания срочной и профилактической медицинской помощи, дополнительных потерь времени и ограничений на поездки в районные центры, где сконцентрированы все услуги производственной и социальной инфраструктуры, а также в соседние населенные пункты и удаленные регионы, сокращается количество населенных пунктов и т.д.

Из общей протяженности краевой дорожной сети 12127,6 км (на 01.01.2009 года) 3626,2 км (29,9%) находятся в критической фазе транспортно-эксплуатационного состояния и требуют незамедлительного ремонта. Из-за недостатка финансирования приведение в нормативное состояние этих дорог начато только с 2008 года.

Краткое обоснование использования программного метода решения проблемы

Необходимость разработки долгосрочной целевой программы "Дороги Красноярья" на 2009-2011 годы обусловливается следующими факторами:

высокой капиталоемкостью и длительностью инвестиционных сроков реализации дорожных проектов, составляющей 3 - 5 лет и более, требующих соответствующего горизонта планирования инвестиций, направляемых на развитие и совершенствование дорожной сети;

развитием неосвоенных территорий края и созданием благоприятных инвестиционных условий для привлечения капитала в освоение природных ресурсов северных районов края за счет опережающего создания транспортной инфраструктуры;

необходимостью решения проблемы сокращения разрывов между ежегодными нормативными объемами восстановительного ремонта и накопившегося за 15-летний период недоремонта дорог и дорожных сооружений, относящихся к крупному государственному имущественному комплексу;

необходимостью постепенного планового перехода на нормативный способ среднесрочного планирования затрат на выполнение реновационных работ по содержанию автомобильных дорог, их капитальному и текущему ремонтам.

Решение указанных проблем будет возможно только при системном подходе в рамках долгосрочной целевой программы.