Приложение N 1. Концепция формирования и эксплуатации жилищного фонда социального использования

Приложение N 1

к Основным направлениям деятельности

администрации края в области правового

регулирования жилищной реформы

Концепция
формирования и эксплуатации жилищного фонда
социального использования

Даже беглый сравнительный анализ положений статей старой и новой Конституции РФ, определяющих право граждан на жилище, показывает, что давно обсуждаемые идеи радикальной Жилищной реформы в России, наконец, получили конституционную основу.

Отличие нового понимания конституционного права граждан на жилище состоит в том, что сегодня государство окончательно отказалось от провозглашавшейся в течение многих десятилетий обязанности обеспечить всех граждан России жилищем. Теперь оно берет на себя обязательство предоставить жилье "бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами" только "малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище". Для всех остальных категорий граждан государство участвует в реализации их конституционного права на жилище тем, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище".

В частности, государство обязуется совершенствовать систему финансирования строительства и эксплуатации жилья, внести изменения и дополнения в систему налогового законодательства, нацеленного на стимулирование развития всех видов экономически эффективного жилищного строительства, создать условия по привлечению внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, сформировать механизм ипотечного (залогового) кредитования, использовать для жилищного строительства средства от приватизации и предпринимательской деятельности. Кроме того, государство будет способствовать установлению полноценной частной собственности на недвижимость в жилищной сфере (в том числе, на землю для частного жилищного строительства), развитию конкуренции в сфере жилищного строительства и эксплуатации жилищного фонда за счет участия в этом негосударственных предприятий и организаций.

Прямым следствием принципиально нового для России определения конституционного права граждан на жилище должно стать появление жилищного законодательства, в том числе и краевого, призванного закрепить с помощью права современную жилищную политику государства.

Ключевой частью нового жилищного законодательства должны стать нормы о жилищном фонде социального использования (далее ЖФСИ), призванные создать конкретный и действенный механизм реализации конституционного права на жилище прежде всего малоимущих граждан, нуждающихся в жилище.

К сожалению, сегодня законодательство РФ не определяет однозначно сущность ЖФСИ.

Так в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" под ЖФСИ понимается "совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них".

Это определение, как и вся совокупность статей указанного Закона, не отвечает на многие вопросы, возникающие в связи вводом понятия "жилищный фонд социального использования".

С позиций приведенного выше определения ЖФСИ к этому фонду можно отнести фактически все существующие ныне государственные, муниципальные и общественные жилищные фонды, поскольку жилые помещения в этих фондах предоставлялись и продолжают предоставляться гражданам по договору найма. Однако в рассматриваемом Законе имеется положение, в соответствии в которым ЖФСИ "формируется с обеспечением гласности из государственного, муниципального, общественного жилищных фондов местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, общественными объединениями".

Из этого следует, что ЖФСИ является лишь частью государственного, муниципального и общественных жилищных фондов. Следовательно, ЖФСИ чем-то отличается от существующих государственных, муниципальных и общественных жилищных фондов. Однако, поскольку в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" ничего не говорится об основных принципах формирования ЖФСИ, то вопрос об его отличии от существующих фондов остается открытым.

Скорее всего, именно по этой и другим вышеуказанным причинам ЖФСИ нигде в России до сих пор не формируются.

В связи с этим здесь предпринята попытка сформулировать концептуальные основы ЖФСИ, которые при соответствующем правовом их обеспечении создадут условия для практического формирования таких фондов.

При формировании ЖФСИ необходимо, прежде всего, определиться, для каких категорий граждан предназначен этот фонд. Для ответа на этот вопрос обратимся к статье 40 новой Конституции Российской Федерации, в третьей части которой утверждается, что "Малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами".

По существующему жилищному законодательству гражданин может получить жилье из указанных фондов в собственность бесплатно только через заселение в него по договору найма и последующей его бесплатной приватизации в соответствии с Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

По этому же законодательству гражданин имеет возможность получить жилье из указанных фондов в пользование за доступную плату опять же через заселение в него по договору найма.

Таким образом, из анализа положений статьи 40 Конституции РФ и статьи 12 Закона РФ "Об основах федеральной политики" вытекает, что ЖФСИ предназначен для заселения не всеми, а только малоимущими и иными, указанными в законе, гражданами.

Полагаем, что сегодня ЖФСИ должны быть сформированы не столько за счет нового строительства жилья, сколько за счет его обособления из существующих государственных и муниципальных жилищных фондов. Такое обособление должно производиться не механически (путем разграничения жилых помещений), а юридически путем определения признаков, по которым жилые помещения существующих государственных, муниципальных и общественных жилищных фондов будут относиться к ЖФСИ. Считаем, что на данном этапе основным признаком, по которому будет производиться обособление этого фонда, должно быть не столько качество жилых помещений, сколько возможность граждан (прежде всего - нанимателей жилых помещений) оплачивать за счет своих доходов стоимость жилищных и коммунальных услуг, предоставляемых им в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Вместе с тем, для достижения поставленной выше цели предстоит найти ответы еще на ряд вопросов, основными из которых, являются:

а) какие жилые помещения из вновь построенных будут входить в состав этого фонда;

б) каким конкретно гражданам будут предоставляться жилые помещения этого фонда и в каком порядке;

в) по какой норме предоставлять жилые помещения ЖФСИ;

г) кто должен быть собственником ЖФСИ на территории города (района);

д) как перейти от сложившихся отношений в государственном и муниципальном жилищных фондах к новым, определяемым нормативными актами о ЖФСИ?

При определении основных характеристик жилых помещений, которые будут отнесены к ЖФСИ при строительстве нового жилья, следует исходить из представления, что "бесплатные подарки" государства и местного самоуправления малоимущим гражданам в виде жилья, с одной стороны, не должны быть слишком "дорогими", а с другой стороны слишком разными по своим потребительским свойствам.

Поскольку ЖФСИ предназначен в основном для неимущих граждан, то с целью рациональной минимизации расходов на его формирование качество жилых помещений этого фонда должно быть не выше среднего от достигнутого на конкретной территории уровня качества жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (кроме домов усадебного типа, домов улучшенной планировки и домов, построенных по индивидуальным проектам).

С позиций минимизации расходов представляется, что жилые дома этого фонда должны располагаться на участках городской земли, стоимость которых не выше средней стоимости земель города.

Расходы на содержание и ремонт такого жилья должны быть также не выше среднего уровня аналогичных расходов в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Отсюда следует, что при формировании ЖФСИ за счет нового строительства жилья необходимо:

1) определить основные требования к типовым проектам жилых домов, предназначенных для формирования ЖФСИ;

2) определить порядок землеотвода городских земель под застройку жилыми домами ЖФСИ, исходя из реальной стоимости городской земли;

3) уже сегодня прекратить направление в ЖФСИ жилых помещений в новых домах улучшенной планировки и, тем более, в новых домах, построенных по индивидуальным проектам;

4) направить часть средств, предназначенных для формирования ЖФСИ, на приобретение жилых помещений соответствующего качества на уже имеющемся (хотя и далеком от совершенства) рынке жилья.

При определении категорий граждан, которым будут предоставляться жилые помещения в ЖФСИ, необходимо прежде всего определить понятие "малоимущие граждане".

Здесь, по-видимому, имеет смысл исходить из возможности семьи гражданина самостоятельно, за счет своих доходов (т.е. без жилищных субсидий) оплачивать жилье в государственном и муниципальном жилищном фондах, предоставляемое по договору аренды (как правило, более комфортное жилье).

Кроме того, предстоит осмыслить и реализовать в соответствующих правовых нормах содержащееся в статье 14 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" положение, согласно которому "право найма жилого помещения предоставляется гражданам, вновь получающим жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов в пределах нормы жилой площади".

В частности, при наличии возможности бесплатной приватизации жилого помещения ЖФСИ необходимо определить условия, при которых допускается повторное предоставление гражданину жилого помещения из этого фонда. Эта необходимость определяется хотя бы тем, что уже сегодня известны случаи, когда граждане бесплатно приватизируют и продают предоставленные им жилые помещения по договору найма, а потом снова встают в очередь на получение жилья по найму. Как правило, эти граждане относятся к категориям граждан, которым по Жилищному кодексу РСФСР жилые помещения предоставляются в первую очередь, либо вообще вне очереди.

Предлагается принять за основу следующее представление о категориях граждан, имеющих право на получение жилого помещения в домах ЖФСИ.

При определении нанимателей в ЖФСИ пользования должны учитываться как статус граждан (малоимущие, иные указанные в законе граждане), так и нуждаемость этих граждан в улучшении их жилищных условий. Только при наличии одновременно всех этих оснований граждане могут стать нанимателями в этом фонде.

Таким образом, по нашему мнению, жилые помещения ЖФСИ должны предоставляться нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам, если эти граждане являются:

малоимущими, т.е. если указанной в постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 935 доли среднего совокупного дохода семьи гражданина не хватает для оплаты жилого помещения с размерами, равными социальной норме площади жилья на его семью, предоставляемого в домах государственного и муниципального жилищных фондов по договору аренды;

инвалидами Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лицами, инвалидами труда, инвалидами с детства, ветеранами войны, членами семей погибших при исполнении государственных обязанностей;

несовершеннолетними гражданами из категории детей-сирот;

другими лицами, имеющими по законодательству РФ право на получение жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов по договору найма.

Авторы считают, что применительно к ЖФСИ нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане:

не имеющие и не имевшие в собственности в населенном пункте, в котором они постоянно проживают, отдельного жилого помещения с общей площадью в пределах, принятой для данного населенного пункта социальной нормы площади жилья;

проживающие в жилых помещениях, находящихся в аварийном состоянии, а также не отвечающих установленным санитарным и техническим требованиям.

Одним из важнейших вопросов формирования ЖФСИ является социальная норма предоставления жилых помещений. В соответствии со статьей 11 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" эта норма эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти <<субъектов РФ>> в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах ЖФСИ и других факторов.

Представляется целесообразным, с учетом проводимого в стране перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, развести понятие социальной нормы площади жилья применительно к социальной защите малоимущих нанимателей жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и применительно к норме предоставления жилых помещений в домах ЖФСИ. При этом в последнем случае размер этой нормы должен быть несколько ниже.

В настоящее время в Красноярском крае средняя обеспеченность жильем в государственном и муниципальном жилищных фондах составляет 16,4 кв. метров общей площади. В связи с этим представляется целесообразным установить размер социальной нормы площади жилья, по которой предоставляются жилые помещения в ЖФСИ, близкий этому значению, но дифференцировано в зависимости от местности и качества жилья.

С этой точки зрения предлагается установить в Красноярском крае следующие социальные нормы площади предоставляемого жилого помещения в ЖФСИ в расчете на одного члена семьи:

а) для городов, районных центров и рабочих поселков:

15 кв. метров общей площади в благоустроенных домах с малогабаритными квартирами;

17 кв. метров общей площади в неблагоустроенных жилых помещениях.

б) для сельской местности:

18 кв. метров общей площади в благоустроенных домах с малогабаритными квартирами;

20 кв. метров общей площади в неблагоустроенных жилых помещениях.

в) для районов крайнего Севера и других местностей, к ним приравненных, указанные в подпунктах "а)" и "б)" нормы увеличиваются на 3 кв. метра общей площади.

Для граждан, страдающих тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, указанные размеры социальной нормы площади жилья могут быть увеличены в 1,5 раза.

Для одиноких граждан за социальную норму площади жилья, в принципе, можно принять фактическую площадь однокомнатной малогабаритной квартиры (дома).

Здесь под общей площадью квартиры или одноквартирного дома понимается сумма площадей жилых и подсобных помещений, встроенных шкафов, а также площади веранд, лоджий, балконов и террас, учитываемых с понижающим коэффициентом, равным 0,15.

В конкретных случаях предоставления жилых помещений ЖФСИ их размеры не должны превышать указанные нормы более чем на 25 процентов.

В качестве норм обеспеченности жильем, при которых граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, можно было бы принять уменьшенные на два кв. метра вышеуказанные размеры социальной нормы площади жилья.

При формировании ЖФСИ на территории города (района) одним из ключевых станет вопрос о собственнике этого фонда.

В соответствии со статьей 12 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" ЖФСИ "формируется ... местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, общественными объединениями".

Полагаем, что это положение Закона нуждается в уточнении. Думается, что на территории города (района) у ЖФСИ должен быть один собственник. Например, соответствующий орган местного самоуправления, обладающий необходимыми правомочиями по распоряжению муниципальной собственностью. Только в этом случае в городе (районе) будет обеспечена единообразность понимания сущности ЖФСИ, прав и обязанностей граждан, проживающих в жилых помещениях ЖФСИ, а также социальных гарантий этих граждан.

В пользу этого подхода говорит и уже имеющийся первый опыт перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, начатый в стране в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 935. Он показал, что существующее в настоящее время разделение жилищного фонда, заселенного по договору найма, на государственный, муниципальный и общественный в значительной мере затрудняет единообразное применение этого постановления, особенно в части предоставления нуждающимся гражданам субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг.

Кроме того, при рассмотрении вопроса о собственнике ЖФСИ необходимо учитывать и проводимую в стране политику разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. В соответствии с ней жилищный фонд относится к муниципальной собственности.

Передача государственного (ведомственного) жилищного фонда в муниципальный жилищный фонд предусматривается и законодательством РФ по приватизации государственных предприятий.

Основным препятствием для реализации обозначенной здесь политики является отсутствие у органов местного самоуправления бюджетных средств для содержания и текущего ремонта бывшего государственным жилищного фонда. Однако по мере перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, проводимого в соответствии с Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики" это препятствие исчезнет.

Сказанное выше является еще одним серьезным доводом в пользу необходимости формирования ЖФСИ в составе только муниципального жилищного фонда.

В процессе формирования ЖФСИ одной из самых трудных для ее решения станет проблема существующей очереди на получение в найм жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов. От эффективности ее решения будет в значительной мере зависеть и вся судьба проводимой в стране жилищной реформы.

Представляется, что наиболее разумным в этом случае станет фиксация этой очереди на момент вступления в действие основного нормативного акта о ЖФСИ.

После ее фиксации постановка в очередь на получение жилых помещений в домах ЖФСИ новых граждан будет производиться органами местного самоуправления в соответствии с этим нормативным актом.

Тем же гражданам, которые на момент принятия правового акта, регулирующего отношения в ЖФСИ, уже находились в очереди на получение в найм жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, будут предложены различные пути другого решения их жилищных проблем. При этом особенно важно обеспечить добровольность выбора этими гражданами того или иного способа решения жилищной проблемы, но отличного от найма жилого помещения в ЖФСИ.

Степень эффективности такого подхода при решении указанной проблемы будет определяться прежде всего наличием условий для возрастания темпов увеличения жилищного строительства.

Рассмотренные здесь концептуальные вопросы формирования ЖФСИ не могут естественно претендовать на полноту охвата всех проблем, которые уже видны и которые еще проявятся в будущем. Однако и рассмотренных вопросов достаточно, чтобы сделать вывод о том, что без соответствующей правовой базы формирование ЖФСИ затянется на многие годы, что в свою очередь станет заметным тормозом проводимой в стране жилищной реформы.