Приложение. Информационное письмо о ходе выполнения постановления администрации края от 04.02.94 N 62-п "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам жилищных компенсаций (субсидий)"

Приложение

к Постановлению администрации

от 24 мая 1994 г. N 267-П

Комитет по инновациям и законодательным предположениям
администрации Красноярского края

Информационное письмо
о ходе выполнения постановления администрации края
от 04.02.94 N 62-п "О переходе на новую систему оплаты
жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления
гражданам жилищных компенсаций (субсидий)"

Проведенный выборочный анализ исполнения постановления администрации края от 04.02.94 N 62-п администрациями городов: Красноярска, Ачинска, Игарки и районов: Рыбинского, Енисейского, Березовского, Ермаковского, Сухобузимского, Шарыповского, Иланского, Кежемского, Абанского - показал следующее:

1. Из 12 (выбранных, в основном, случайным образом) территорий в пяти до сих пор не приняты постановления местной администрации о переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

2. Некоторые территории приняли постановления о переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, в которых содержатся ошибки, упущения и нарушения законодательства Российской Федерации и нормативных актов администрации края по вопросам перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Наиболее типичными из них являются следующие:

2.1. В соответствии с п. 5 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935 администрации городов и районов края должны были утвердить для нанимателей государственного и муниципального жилищных фондов, а также для собственников приватизированных квартир нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг, ставки и тарифы на жилищные и коммунальные услуги в пределах уровня платежей граждан в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги, установленного п. 1 постановления администрации края от 04.02.94 N 62-п.

Фактически же в анализируемых постановлениях нормативы, ставки и тарифы утверждены только для нанимателей и собственников жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда.

Следует особо обратить внимание местных администраций, что в соответствии с существующим законодательством никто кроме них не имеет компетенции утверждать указанные нормативы, ставки и тарифы. И это не означает, что исполнение указанной компетенции влечет за собой какие-либо обязательства по дотированию из городского (районного) бюджета содержания и ремонта государственного (ведомственного) жилищного фонда.

Установление новых ставок и тарифов только облегчит бремя владельцев государственного (ведомственного) жилищных фондов по его содержанию и ремонту.

Таким образом, неполное исполнение местными администрациями обязанностей, предусмотренных п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935, привело к тому, что за пределами новой системы оплаты жилья и мер социальной защиты оказались наниматели и собственники жилых помещений в домах государственного жилищного фонда.

В связи с этим администрациям соответствующих городов и районов необходимо как можно быстрее распространить принятые постановления на нанимателей и собственников жилых помещений, проживающих в домах государственного жилищного фонда.

2.2. В рассматриваемых постановлениях главы местных администраций неправомерно утвердили Порядок предоставления жилищных компенсаций (субсидий) гражданам на оплату жилищной и коммунальных услуг. При этом, как правило, утвержденный ими Порядок существенно расходится с Порядком, утвержденным администрацией края, причем - не в пользу большинства граждан.

В связи с этим обращаем внимание глав местных администраций на то обстоятельство, что утверждение Порядка предоставления жилищных компенсаций (субсидий) гражданам на оплату жилищной и коммунальных услуг не входит в их компетенцию.

В соответствии с п. 7 постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935 разработка такого порядка поручена органу исполнительной власти края, т.е. администрации края. И она его разработала (см. приложение N 1 к постановлению администрации края от 04.02.94 N 62-п).

Обращает на себя внимание тот факт, что в некоторых постановлениях незаконным образом "отлучены" от жилищных компенсаций граждане-наниматели жилых помещений и собственники приватизированных квартир в домах государственного жилищного фонда. Такое "отлучение" противоречит Положению о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935.

Думается, что подобное происходит по причине недопонимания сущности п. 6 указанного Положения, в соответствии с которым "предоставление компенсаций и контроль за их целевым использованием осуществляются местной администрацией или уполномоченными ею организациями (службами, подразделениями)". Последнее совсем не означает, что если местная администрация укажет организацию (службу, подразделение), которая будет на подведомственной ей территории заниматься предоставлением компенсаций и контролем за их целевым использованием, то тем самым она берет на себя обязательство выплачивать компенсации, в том числе и для нанимателей и собственников жилых помещений в домах государственного (ведомственного) жилищного фонда, из местного бюджета.

Такая обязанность возложена на местные администрации с целью обеспечения единообразного подхода при создании системы предоставления жилищных компенсаций на всей территории России, а также с целью обеспечения законных прав малоимущих граждан на получение этих компенсаций.

На основании изложенного местным администрациям, принявшим "свой" порядок предоставления гражданам жилищных компенсаций, необходимо отменить его и руководствоваться соответствующим Порядком, утвержденным постановлением администрации края от 04.02.94 N 62-п.

2.3. Практически во всех постановлениях неправомерно сделана ссылка на Методику исчисления среднего совокупного дохода семьи, утвержденную постановлением Минтруда РФ от 28.01.94 N 11.

Эта методика не прямого действия. Она носит рекомендательный характер, притом, не для органов местного самоуправления, а для субъектов Российской Федерации. Поэтому жители Красноярского края должны заполнять добровольные декларации в соответствии с Методикой исчисления среднего совокупного дохода семьи, утвержденной администрацией края. Указанная Методика будет разослана на места не позднее 1 июля 1994 г., т.е. ранее даты, когда она потребуется впервые.

2.4. С вопросом о жилищных компенсациях тесно связан вопрос об установлении нормативов потребления коммунальных услуг, которые, как уже указывалось в п. 2.1., должна установить местная администрация. Эти нормативы необходимы при определении размера жилищной компенсации для конкретного гражданина.

В некоторых постановлениях местных администраций этот вопрос вообще обойден, т.е. нормативы не установлены.

В других - нормативы установлены, но не для всех коммунальных услуг. В частности, по непонятной причине не установлены нормативы для коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению.

Исключение этих коммунальных услуг из системы жилищных компенсаций противоречит законодательству Российской Федерации (ст. 57 ЖК РСФСР, постановлению Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935) и непосредственно ущемляет интересы граждан, в особенности, малоимущих.

Справедливости ради необходимо отметить, что в постановлениях администраций Ермаковского, Сухобузимского, Иланского районов и города Игарка нормативы потребления установлены для всех требуемых в данном случае коммунальных услуг.

2.5. В некоторых постановлениях неверно поставлена зависимость уровня платежей за жилищные и коммунальные услуги собственников приватизированных квартир от того, заключен ли у них договор на обслуживание приватизированных квартир или не заключен.

Участие собственников приватизированных квартир в расходах, связанных с обслуживанием и ремонтом инженерного оборудования, мест общего пользования дома и содержанием придомовой территории, является обязательным в силу ст. 24 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Поэтому плата за указанные расходы должна взиматься автоматически и дополнительного договора не требуется.

Кроме того, в пункте 4 постановления Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" указано: "Сохранить в переходный период создания рынка жилья для собственников приватизированных домов (квартир), участвующих в общих расходах, связанных с обслуживанием и ремонтом всего дома, те же условия, что и нанимателям жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. При этом вопросы оплаты коммунальных услуг регулируются нормативными актами, обеспечивающими социальную защиту граждан".

В связи с этим деление собственников приватизированных квартир на заключивших договор технического обслуживания квартир и не заключивших и, тем более, ущемление прав последних, имеющее место в некоторых постановлениях местных администраций, противоречит законодательству Российской Федерации.

2.6. Утверждение либо установление социальной нормы площади жилья не входит в компетенцию администраций городов и районов края. В соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" социальная норма площади жилья устанавливается органом государственной власти края. В данном случае она установлена (см. п. 3 постановления администрации края от 04.02.94 N 62-п).

Другое дело, что в соответствии со ст. 15 этого же Закона "органы местного самоуправления вправе предоставлять гражданам льготы по оплате жилья и коммунальных услуг по договору найма при площади жилья, превышающей социальную норму". Если именно это имели в виду местные администрации, когда они утверждали (устанавливали) социальную норму площади жилья, то надо было утверждать не социальную норму жилья, а предоставить соответствующие льготы.

2.7. В некоторых постановлениях местных администраций при установлении максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг применены очень неудачные редакции.

Надежнее было бы использовать редакцию третьего абзаца пункта 3 Положения о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935.

Тогда бы соответствующий пункт постановлений местных администраций выглядел следующим образом:

"Установить в 1994 г. максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в размере 10 процентов к совокупному доходу семьи".

В редакции же некоторых постановлений местных администраций упущены такие важнейшие подробности, как "собственных расходов граждан", "в пределах нормативов потребления коммунальных услуг".

Последствия такой неудачной редакции могут оказаться для граждан весьма плачевными, так как в практике применения рассматриваемых постановлений неудачная редакция может быть истолкована должностными лицами, занимающимися предоставлением жилищных компенсаций как угодно и не обязательно в пользу граждан.

Заключение по результатам анализа

1. Одной из основных причин, по которым местные администрации до сих пор не приняли своих постановлений о переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг либо приняли, но только для муниципального жилищного фонда, является не совсем четкое понимание сущности соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации и администрации края.

Например, администрация Рыбинского района не принимает указанного постановления, в частности, из-за нестабильной выплаты дотаций району.

Замысел задуманной федеральными органами исполнительной власти системы жилищных компенсаций состоит в том, что источником средств, из которых производится выплата компенсаций, является часть дополнительных средств, которые должен получить собственник жилищного фонда от повышения ставок и тарифов на жилищную и коммунальные услуги.

Это означает, что если ранее совокупная доля участия граждан в расходах на содержание и текущий ремонт государственного и муниципального жилищных фондов составляла 1 - 3 процента от фактических, то в 1994 г. эта доля может возрасти до 20 процентов от необходимых.

Фактически она возрастет меньше, поскольку для части граждан сохранятся предусмотренные законодательством РФ льготы по оплате жилья и коммунальных услуг и, кроме того, части малоимущих граждан придется предоставлять жилищные компенсации.

Таким образом, предоставление компенсаций прямо не связано с бюджетными средствами. Другое дело, что необходимость их выплаты уменьшает прирост средств, получаемых собственником жилищного фонда от повышения ставок и тарифов, и, следовательно, доля дотаций на содержание и текущий ремонт жилищного фонда в принципе уменьшится не настолько, на сколько хотелось бы.

Конкретный размер прироста средств, получаемого собственником жилищного фонда от повышения ставок и тарифов, будет зависеть, с одной стороны, от размера социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, а с другой стороны, от уровня и распределения доходов граждан в данной местности. Чем больше размер указанных нормы и нормативов и чем больше малоимущих граждан, тем меньший прирост средств получит собственник жилищного фонда от повышения ставок и тарифов. Кроме того, прирост этих средств будет уменьшаться и в случае распространения системы жилищных компенсаций на другие жилищные фонды относительно муниципального и государственного (ведомственного).

При чрезмерном "увлечении":

увеличением социальной нормы площади жилья относительно фактически сложившейся обеспеченности жильем в конкретной местности;

установлением нормативов потребления коммунальных услуг в размерах, существенно превышающих фактически сложившееся среднее (на 1 кв. метр общей площади или на 1 человека) потребление;

установлением дополнительных по отношению к законодательству Российской Федерации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;

распространением системы жилищных компенсаций на арендаторов жилых помещений, членов ЖСК и ЖК и других категорий жильцов, можно не только свести к нулю прирост средств, получаемых собственниками муниципальных и государственных жилищных фондов от повышения ставок и тарифов, но и достичь ситуации, при которой этот прирост станет отрицательным. Последнее вызовет необходимость его покрытия за счет бюджетных средств и средств собственников государственного жилищного фонда.

Именно эти обстоятельства и должны учитывать местные администрации при подготовке и принятии своих постановлений о переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

2. С выходом постановления Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1993 г. N 1329 появилась возможность перехода к системе оплаты жилья и коммунальных услуг по договору найма, обеспечивающей возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги, за два - три года.

Однако, учитывая общественные настроения, этот переход будет возможен только при наличии эффективной системы предоставления малоимущим гражданам жилищных компенсаций. В связи с этим вопрос о создании такой системы является ключевым. Без его решения дальнейший рост ставок и тарифов станет невозможным без больших социальных потрясений.

С этой точки зрения, вызывает беспокойство тот факт, что практически во всех принятых местными администрациями постановлениях предоставление жилищных компенсаций для нанимателей и собственников жилых помещений в домах государственного (ведомственного) жилищного фонда поручается собственникам этого фонда. Подобные решения местных администраций противоречат законодательству Российской Федерации и интересам граждан. В частности, они противоречат п. 6 Положения о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 935.

В соответствии с этим пунктом "Предоставление компенсаций и контроль за целевым их использованием осуществляется местной администрацией или уполномоченными ею организациями (службами, подразделениями)". При существующем законодательстве местная администрация не может уполномочить собственника государственного жилищного фонда заниматься предоставлением жилищных компенсаций.

Местная администрация вправе передать свои полномочия по предоставлению компенсаций гражданам и контролю за их целевым использованием только каким - либо муниципальным организациям (службам, подразделениям), в том числе и вновь созданным.

Предоставление компенсаций и контроль за целевым их использованием должны производиться на территории города (района) единообразно и специально подготовленными для данной работы лицами.

Сложность их труда определяется тем, что, с одной стороны, они должны защищать законные интересы малоимущих граждан, а с другой стороны, не забывать об интересе собственников жилищных фондов.

Поскольку создание системы жилищных компенсаций является абсолютно новым и общегосударственным делом, то проще создать ее при органах местного самоуправления районного и городского уровня.

3. Ни в одном из постановлений местных администраций не приведена смета расходов на оказание жилищной услуги в расчете на 1 кв. метр общей площади. Она нужна для того, чтобы "раскрыть" все составляющие элементы нормативных затрат на предоставление жилищной услуги.

В свою очередь эти элементы нужны для определения разницы в стоимости жилищной услуги для собственников приватизированных квартир, заключивших и не заключивших договор на техническое обслуживание своих квартир.

Последние в случае проживания в многоквартирном доме, в принципе, должны платить меньше, чем наниматели жилых помещений, так как в состав жилищной услуги входят элементы обслуживания не только мест общего пользования в многоквартирном доме, но и самих жилых помещений.

Отсутствие такой разницы при общем повышении размера оплаты жилищно-коммунальных услуг затормозит процесс приватизации государственного и муниципального жилищного фонда.

Свертывание же процесса приватизации жилья, в долговременном плане, является весьма недальновидной социально-экономической политикой.