Приложение 1. Концепция создания единой казначейской системы исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края и единой автоматизированной системы управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края

Приложение 1

к Постановлению Совета администрации Красноярского края

от 30 декабря 2004 г. N 323-П

Концепция
создания единой казначейской системы исполнения краевого бюджета
и бюджетов муниципальных образований края и единой автоматизированной
системы управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов
муниципальных образований края

С изменениями и дополнениями от:

30 августа 2005 г.

1. Введение

Коренные изменения в экономическом и финансовом механизмах Российской Федерации, произошедшие в последнее время, выдвинули на первый план задачу обеспечения подконтрольности, защищенности государственных финансовых ресурсов, а также их управляемости как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне органов местного самоуправления.

Главными задачами бюджетной политики остаются повышение условий жизни населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы.

Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

При условии выполнения этой задачи государственные и муниципальные финансовые ресурсы становятся важнейшим фактором управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований.

Программа социально-экономического развития Красноярского края до 2010 года предусматривает реформирование и автоматизацию бюджетного процесса, которые, в свою очередь, направлены на повышение эффективности бюджетной политики путем упорядочения бюджетного процесса и бюджетного устройства в крае, развития и совершенствования казначейских технологий, перевода бюджетной системы края на автоматизированную систему контроля и управления бюджетным процессом в крае.

В настоящей Концепции представлены данные о состоянии казначейского исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края, определены мероприятия создания единой казначейской системы исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края и требования к организации и функционированию единой автоматизированной системы управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края (далее - бюджеты края). Мероприятия, предусмотренные в рамках Концепции, являются составной частью мероприятий по проведению реформы бюджетного процесса, запланированных в Программе социально-экономического развития Красноярского края до 2010 года.

2. Состояние казначейского исполнения краевого бюджета и бюджетов
муниципальных образований края и уровня автоматизации бюджетного
процесса в Красноярском крае

На территории Красноярского края расположено 530 муниципальных образований на уровне городов, сел и поселков, бюджетная система края включает 57 городских и районных бюджетов, а также краевой бюджет(1).

Участниками бюджетного процесса на краевом уровне являются 54 распорядителя бюджетных средств (далее - РБС) и прямых получателей бюджетных средств (далее - ППБС), в том числе, 21 РБС имеют подведомственную сеть получателей бюджетных средств (далее - ПБС). Всего ПБС краевого бюджета 447, из них 215 расположены на территории г.Красноярска и 232 на территории муниципальных образований края. В соответствии с Федеральным законом от 06.09.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 04.07.03 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и с учетом оптимизации структуры сети бюджетных учреждений с местного уровня на краевой уровень в 2005 и 2007 годах будут переведены не менее 150 ПБС.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Дату "06.09.99" следует читать "06.10.99"

Участниками бюджетного процесса на местном уровне(2) являются 1218 РБС и 7511 ПБС бюджетов муниципальных образований. Из них 745 РБС и 4459 ПБС муниципальных бюджетов районов и городов краевого значения, 473 РБС и 3052 ПБС бюджетов на уровне сел и поселков, городов районного значения.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и постановлением администрации Красноярского края от 29.12.2000 N 1019-п "О поэтапном переходе на казначейскую систему исполнения краевого бюджета" с 1 января 2001 года осуществляется переход на финансирование расходов краевого бюджета по казначейской системе исполнения бюджета.

В Красноярском крае проведен ряд мероприятий по созданию казначейских подразделений финансовых органов на краевом и муниципальном уровнях, по развитию информационной и коммуникационной инфраструктуры, обучению специалистов.

В настоящей момент на казначейскую систему исполнения краевого бюджета переведены все ПБС, расположенные на территории г.Красноярска. На казначейскую систему исполнения бюджетов муниципальных образований края переведено 57% ПБС. ПБС краевого бюджета, расположенные на территории муниципальных образований края, а также 47% ПБС бюджетов муниципальных образований финансируются через кредитные организации.

Установление казначейского исполнения бюджета потребовало разработки и внедрения специальных технологий автоматизации бюджетного процесса.

Процесс создания и внедрения средств автоматизации бюджетного процесса в Российской Федерации был обусловлен, с одной стороны, нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющими самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в организации исполнения бюджета, с другой стороны, отсутствием технологических стандартов казначейского исполнения в Российской Федерации (в Бюджетном кодексе Российской Федерации определены только принципы казначейского исполнения бюджета).

В результате как программные реализации автоматизации бюджетного процесса различных организаций, являющихся разработчиками, так и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исходили из различных постановок задач автоматизации казначейского исполнения бюджета.

Указанные факторы способствовали автономности и фрагментарности процессов создания и внедрения средств автоматизации бюджетного процесса как на краевом, так и на местном уровне. В результате не автоматизированы в бюджетном процессе функции взаимодействия между финансовым органом края и РБС. На казначейское исполнение краевого бюджета не переведены ПБС, расположенные на территории муниципальных образований. Муниципальные образования края существенно отличаются друг от друга как в доле бюджетополучателей, переведенных на казначейскую систему, так и в уровне организации бюджетного процесса муниципальных образований края.

Информационное взаимодействие между финансовым органом края и финансовыми органами муниципальных образований края (свод плановых показателей, отчетности и консолидированного бюджета края) остается на том же уровне, что и до установления казначейской системы в крае. Сбор данных осуществляется вне средств автоматизации бюджетного процесса, показатели отчетности вводятся вручную. Отчетность об исполнении консолидированного бюджета представляется один раз в месяц по стандартным формам Министерства финансов Российской Федерации, что ограничивает на краевом уровне возможность реагирования на состояние краевых и местных финансов.

Казначейская система исполнения бюджетов требует качественно иного уровня организации, технического оснащения и применения современных информационных технологий, объединения всех участников бюджетного процесса в единую информационно-технологическую цепь.

Применение наиболее совершенных казначейских технологий исполнения бюджетов обеспечивает преимущества не только в сфере учета и контроля использования бюджетных средств, но и в вопросах формирования своевременной и достоверной отчетности по исполнению бюджетов, необходимой для принятия управленческих решений в бюджетной сфере.

3. Перспективы развития системы казначейского исполнения
краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края

В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 20.08.04 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений") введено понятие - кассовое обслуживание исполнения бюджета, и введена обязательная норма кассового обслуживания бюджетов всех уровней Российской Федерации Федеральным казначейством. Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы по соглашению исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации(3)

Указанные изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации предполагают следующие возможные варианты организационной структуры системы казначейского исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований:

1. Краевой бюджет и бюджеты муниципальных образований подлежат переводу на кассовое обслуживание с ведением лицевых счетов по бюджетополучателям в Федеральное казначейство.

2. На территории муниципальных образований края создаются территориальные органы казначейства финансового органа края. По соглашению между Министерством финансов Российской Федерации и Советом администрации Красноярского края кассовое обслуживание исполнения бюджетов муниципальных образований края осуществляется в территориальных органах казначейства финансового органа края.

В первом варианте стадия обслуживания лицевых счетов бюджетополучателей разрывается с процессом исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края. Казначейские технологии, применяемые в Федеральном казначействе, ориентированы в первую очередь на специфику сложившейся практики исполнения федерального бюджета. Система учета и контроля исполнения бюджета, детализация предоставляемой информации и оперативность ее предоставления в соответствующий финансовый орган, в настоящий момент, не могут быть обеспечены технологиями, применяемыми в Федеральном казначействе, в той мере, в которой это реализовано в автоматизированной системе управления бюджетным процессом (АСУ БП), эксплуатируемой в финансовом органе края.

Создание территориальных органов казначейства финансового органа края с полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения краевого бюджета на территории муниципальных образований края и передачей им полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов муниципальных образований края позволит организационно решить задачи: завершения перевода всех бюджетополучателей краевого и муниципального уровня на систему казначейского исполнения бюджетов, единства стандартов казначейского исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края, создания единой автоматизированной системы управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края, что, в конечном счете, обеспечит возможность реализации мероприятий по проведению реформы бюджетного процесса, указанных в Программе социально-экономического развития Красноярского края до 2010 года.

4. Цели и задачи

Основной целью создания единой казначейской системы исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края и единой автоматизированной системы управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края является содействие эффективному управлению финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края и контролю за их целевым использованием на основе управленческого учета исполнения бюджетов и получения своевременной (ежедневной) достоверной информации о доходах и расходах краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований.

Цель достигается за счет решения следующих задач:

1. Создание территориальных органов казначейства финансового органа края.

2. Создание и ввод в эксплуатацию единой автоматизированной системы управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края.

3. Завершения перехода на казначейскую систему исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края.

5. Требования к созданию единой автоматизированной системы управления
финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных
образований края (АСУ БП)

АСУ БП является территориально распределенной системой, объединяющей организацию бюджетного процесса в Красноярском крае и бухгалтерского учета исполнения бюджетов края, а также вычислительные средства, коммуникации, методологическую и техническую документацию, средства поддержки и анализа функционирования.

Основными задачами создания АСУ БП являются:

комплексная автоматизация операций на всех этапах бюджетного процесса в Красноярском крае при казначейской системе исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края;

осуществление автоматизированного контроля (предварительного, текущего и последующего) за исполнением краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края, предотвращение необоснованного возникновения кредиторской задолженности;

обеспечение полного и оперативного предоставления информации об исполнении краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края;

обеспечение возможности управления финансовыми ресурсами краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края в режиме реального времени (в непрерывном режиме доступа к актуальной информации в любой момент времени);

предоставление информации для осуществления мониторинга цен на продукцию (работы, услуги), поставляемую получателям средств краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края.

Объектом автоматизации является бюджетный процесс в Красноярском крае, включающий этапы составления, рассмотрения, исполнения бюджетов края, с осуществлением предварительного и текущего финансового контроля за исполнением бюджетов края, формирования отчетности об исполнении консолидированного, краевого и местных бюджетов.

В качестве субъектов автоматизации выступают следующие участники бюджетного процесса:

Совет администрации Красноярского края;

финансовый орган края и его территориальные органы казначейства;

финансовые органы муниципальных образований края;

распорядители бюджетных средств краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований;

получатели бюджетных средств краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований (в случае необходимости);

иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, Красноярского края возложены бюджетные полномочия, в части формирования и исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края.

Получателями справочной информации, содержащейся в АСУ БП, могут являться:

Законодательное Собрание Красноярского края;

исполнительные органы государственной власти Красноярского края;

Счетная палата Красноярского края;

органы местного самоуправления муниципальных образований края;

Управление федеральной налоговой службы России по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) и Эвенкийскому автономным округам;

межрайонные инспекции управления федеральной налоговой службы России по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) и Эвенкийскому автономным округам;

Управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Красноярскому краю;

отделения федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Красноярскому краю;

другие организации, участвующие в бюджетном процессе Красноярского края.

АСУ БП должна обеспечить:

комплексную автоматизацию бюджетного процесса в Красноярском крае при казначейской системе исполнения бюджетов края на этапе их составления, рассмотрения, исполнения, включая предварительный и текущий контроль, подготовки отчетности об исполнении бюджетов края в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации и Красноярского края;

реализацию бюджетного процесса в Красноярском крае согласно технологии казначейской системы исполнения бюджета, включая порядок взаимодействия участников бюджетного процесса и осуществления документооборота;

возможность ежедневной автоматизированной консолидации бюджетов края;

функции автоматизированного предварительного, текущего и последующего контроля бюджетного процесса в Красноярском крае;

управление бюджетными средствами в режиме реального времени;

автоматическое составление бухгалтерского баланса казначейской системы исполнения бюджетов края по расходам за операционный день;

оперативное предоставление информации об исполнении бюджетов края за любой период времени и по различным видам запросов информации на основе данных, хранящихся в базах автоматизированной системы управления ресурсами бюджетов края;

прозрачность бюджетного процесса в Красноярском крае и возможность для его участников (в пределах предоставленных прав и полномочий) получения необходимой информации по этапам бюджетного процесса;

формирование стандартной бухгалтерской и аналитической отчетности по совершенным операциям со средствами бюджетов края для предоставления в Министерство финансов Российской Федерации;

формирование аналитической отчетности управленческого учета, принятой в рамках исполнения бюджетов края, для представления в исполнительные и законодательные (представительные) органы государственной власти края;

разграничение прав доступа к информации и возможных действий в автоматизированной системе управления ресурсами бюджетов края между пользователями, регистрацию всех производимых пользователями действий, полную проверку действий пользователей по операциям со средствами бюджета края, защиту информации от несанкционированного доступа в полном объеме требований в соответствии с действующим законодательством по защите информации в органах государственной власти края и органах местного самоуправления;

многообразие форм отчетности, возможность разработки в процессе рабочей эксплуатации новых выходных (отчетных) форм.

Автоматизация бюджетного процесса в Красноярском крае, в части краевого бюджета, строится на основе двухуровневой схемы исполнения краевого бюджета:

1-й уровень - по получателям средств краевого бюджета, территориально расположенным на территории г.Красноярска и обслуживаемым органом краевого казначейства финансового органа края;

2-й уровень - по получателям средств краевого бюджета, расположенным на территории Красноярского края и обслуживаемым территориальными органами казначейства финансового органа края.

Автоматизация бюджетного процесса в Красноярском крае в части бюджетов муниципальных образований края строится на основе одноуровневой схемы исполнения бюджетов муниципальных образований края (с учетом особенностей каждого из них).

Автоматизация бюджетного процесса в Красноярском крае в части консолидированного бюджета Красноярского края строится на основе двухуровневой схемы исполнения краевого бюджета и одноуровневой схемы исполнения бюджетов муниципальных образований края.

Функциональная структура автоматизированной системы управления ресурсами бюджетов края должна определяться с учетом деятельности финансового органа края и его территориальных органов казначейства, финансовых органов муниципальных образований края, распорядителей, получателей бюджетных средств бюджетов края, а также иных участников бюджетного процесса по формированию и исполнению бюджетов края и управлению финансовыми ресурсами.

В состав автоматизированной системы управления финансами края должны входить следующие комплексы задач:

комплекс задач "Доходы бюджета";

комплекс задач "Расходы бюджета";

комплекс задач "Ссуды и кредиты";

комплекс задач "Источники финансирования дефицита бюджета";

комплекс задач "Бухгалтерский учет исполнения бюджета";

комплекс задач "Казначейский бухгалтерский учет";

комплекс задач "Формирование выходных форм бухгалтерского учета";

комплекс задач "Отчетность об исполнении бюджета".

Каждая функциональная подсистема должна состоять из комплексов задач, решающих конкретные задачи по управлению финансовыми ресурсами бюджетов края.

Информация об изменениях:

Постановлением Совета администрации Красноярского края от 30 августа 2005 г. N 200-П в раздел 6 настоящей Концепции внесены изменения, вступающие в силу в день, следующий за днем официального опубликования названного Постановления

См. текст раздела в предыдущей редакции

6. Система мероприятий, этапы и сроки реализации

Реализация мероприятий запланирована на период с 2004 по 2006 год и состоит из трех этапов, соответственно:

I. 2004 год. Создание центрального комплекса АСУ БП.

1. Обучение специалистов методологии казначейского исполнения бюджета и внедрения, системной поддержки АСУ БП.

2. Создание информационно-коммуникационного комплекса исполнения краевого бюджета по бюджетополучателям, расположенным на территории г.Красноярска:

установка и ввод в опытную эксплуатацию центрального сервера и центральной базы данных АСУ БП в финансовом органе края;

установка и настройка автоматизированных рабочих мест АСУ БП в финансовом органе края;

создание системы передачи данных для АСУ БП по исполнению краевого бюджета на территории г.Красноярска;

установка и настройка автоматизированных рабочих мест РБС краевого бюджета и подключение их к центральной базе данных АСУ БП в финансовом органе края по графику согласно приложению 1 к настоящей Концепции (25 РБС).

3. Перевод 215 бюджетополучателей краевого бюджета, расположенных на территории г.Красноярска, на казначейское исполнение краевого бюджета.

II. 2005 год. Создание 1-й группы территориальных комплексов АСУ БП (18 районов и городов краевого значения), организация системы взаимодействия с центральным комплексом АСУ БП и развитие центрального комплекса АСУ БП.

1. Разработка и утверждение нормативных, правовых и уставных документов:

постановления Совета администрации Красноярского края о внесении изменений в Положение о Главном финансовом управлении администрации края в связи с созданием территориальных органов казначейства;

соглашения о взаимодействии между финансовым органом края и администрациями муниципальных образований края при кассовом обслуживании местных бюджетов в территориальных органах казначейства финансового органа края;

инструкций и регламентов по исполнению краевого бюджета и кассовому обслуживанию бюджетов муниципальных образований территориальными органами казначейства в форме приказов финансового органа края;

проектов инструкций и регламентов по исполнению бюджетов муниципальных образований края в форме приказов финансового органа края.

2. Создание 18 территориальных органов казначейства финансового органа края по плану графику согласно приложению 2 к настоящей Концепции:

подготовка и утверждение положений о территориальных органах казначейства финансового органа края;

организационно-штатные мероприятия по созданию территориальных органов казначейства финансового органа края;

заключение соглашений о взаимодействии между финансовым органом края и администрациями муниципальных образований края при кассовом обслуживании исполнения муниципальных бюджетов в территориальных органах казначейства финансового органа края.

3. Обучение специалистов методологии казначейского исполнения бюджета и внедрения, системной поддержки АСУ БП, специалистов финансовых органов муниципальных образований края и территориальных органов казначейства финансового органа края.

4. Создание 18 информационно-коммуникационных комплексов исполнения краевого бюджета по бюджетополучателям, расположенным на территории муниципальных образований края, и бюджетов муниципальных образований по плану-графику согласн