Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 27 июля 2005 г. Об устранении нарушений Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
от 27 июля 2005 г.

Резолютивная часть решения была объявлена на заседании Комиссии 14 июля 2005 г. В полном объеме решение изготовлено 27 июля 2005 г.

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - Захаров В.М., руководитель управления, члены Комиссии - Гречищева В.П., начальник отдела правовой экспертизы и контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, Коваленко А.В., консультант того же отдела, рассмотрев дело N 047-07-05 о нарушении администрацией г.Красноярска (660049, г.Красноярск, ул. К.Маркса, 93) статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", установила:

В результате анализа отдельных норм Постановления администрации г.Красноярска от 12.10.1999 г. N 697 "Об утверждении положения о порядке подготовки и выдачи разрешений на распространение наружной рекламы и средства информации в г.Красноярске" (далее Постановление), регулирующих согласование проектной документации на размещение средств наружной рекламы, было возбуждено дело N 047-07-05 по признакам нарушения администрацией г.Красноярска ст.7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

К участию в деле для дачи пояснений привлечен комитет по архитектуре и градостроительству администрации г.Красноярска (660049, г.Красноярск, ул. К.Маркса, 93) (далее Комитет по архитектуре).

Представители администрации г.Красноярска и Комитета по архитектуре дали пояснения, аналогичные письменным:

- органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) нормативно-правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в законную силу определяются уставом муниципального образования. В соответствии со ст.7 Устава г.Красноярска к вопросам городского значения относятся, в том числе: регулирование планировки и застройки территории города, благоустройство и озеленение территории города, контроль за использованием земель на территории города;

- ст.14 Федерального Закона "О рекламе" предусматривает обязанность органа местного самоуправления выдавать разрешения на распространение средств наружной рекламы. Процедура выдачи разрешений федеральным законодательством не урегулирована, поэтому орган местного самоуправления вправе разрабатывать дополнительные требования к размещению средств наружной рекламы, в том числе и расширять перечень организаций, участвующих в согласовании распространения средств наружной рекламы, предусмотренных ст.14 Федерального закона "О рекламе".

Изучив представленные материалы и заслушав пояснения сторон, Комиссия установила следующие обстоятельства.

Постановлением администрации г.Красноярска от 12.10.1999 г. N 697 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и выдачи разрешений на распространение наружной рекламы и размещение средств информации в г.Красноярске" (далее Постановление) устанавливаются правила размещения средств наружной рекламы и информации, а также порядок осуществления контроля за их состоянием в г.Красноярске. Указанным нормативным актом определена административная процедура получения разрешения на размещение средств наружной рекламы, включающая сбор необходимых документов, получения согласований от определенных организаций. Данная процедура носит длительный характер, является платной.

В соответствии с п.2 ст.14 Федерального закона "О рекламе" распространение наружной рекламы допускается при наличии разрешения, выдаваемого органом местного самоуправления поселения или городского округа, согласованного с:

соответствующим органом управления автомобильных дорог, а также с органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, - в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог - за пределами территорий городских и сельских населенных пунктов;

органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, - на территориях городских и сельских населенных пунктов;

соответствующим органом управления железными дорогами - в полосе отвода железных дорог.

Помимо перечисленных организаций п.2.13 Постановления устанавливает, что в согласовании участвуют:

- главный архитектор города - при размещении средств наружной рекламы в зоне N 2;

- администрации районов в городе (архитектор района) - в соответствии с местонахождением рекламного средства. Администрации районов в городе проводят согласование проектной документации на предмет ее соответствия планам благоустройства района и не вправе предъявлять иных требований к проведению согласования;

- земельное управление города Красноярска;

- МУП "Красмостдоринж" - при размещении средств наружной рекламы в охранных зонах мостов и мостовых сооружений (мосты, эстакады, путепроводы, подземные переходы и т.д.);

- муниципальное трамвайно-троллейбусное предприятие - при размещении средств наружной рекламы на опорах контактной сети и в полосе отвода трамвайной железной дороги;

- балансодержатель имущества - при размещении средств наружной рекламы на опорах наружного освещения, жилых и нежилых зданиях муниципальной собственности и т.д.;

- муниципальное учреждение "Красноярский городской лесхоз" - для наземной рекламы в зонах лесонасаждений городской черты;

- МУП "Управление зеленого строительства" - для наземной рекламы в зонах лесонасаждений, парков и газонов в черте городской застройки;

- МУП "Красноярскгорсвет" или обособленное подразделение Горэлектросеть ОАО "Красноярскэнерго" - в зависимости от собственника сетей электроснабжения;

- пожарные части районов города - для крышных рекламных установок в соответствии с месторасположением рекламного средства;

- центр по охране памятников истории и культуры комитета по делам культуры и искусства администрации Красноярского края - в случаях, установленных действующим законодательством об охране памятников культуры и искусства;

- сектор подземных коммуникаций дежурного плана комитета по архитектуре и градостроительству администрации города - в случае наземного размещения средств наружной рекламы.

Комиссия считает включение в п.2.13 Постановления указанных органов, должностных лиц и организаций, противоречащим антимонопольному законодательству по следующим основаниям.

Согласно ст.3 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов; отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с Федеральным законом "О рекламе". Исходя из буквального толкования указанной нормы орган местного самоуправления не наделен полномочиями по принятию нормативных актов в области размещения, распространения рекламы.

Ст.14 Федерального закона "О рекламе" определяет исчерпывающий перечень организаций, которые участвуют в согласовании выдачи органом местного самоуправления разрешения на распространение средств наружной рекламы. Расширение п.2.13 указанного перечня организаций является дополнительным административным барьером для выхода на рынок распространения (размещения) средств наружной рекламы хозяйствующих субъектов и может иметь устранение, ограничение конкуренции на данном рынке.

Согласно п.3 ст.14 Федерального закона "О рекламе" распространение наружной рекламы путем установки на территории (в том числе на территориях памятников культуры, ритуальных объектов, охраняемых природных комплексов), зданий, сооружений и ином объекте, а также определения размера платы за распространение указанной рекламы осуществляется на основании договора с собственником либо лицом, обладающим вещными правами на имущество, если законом или договором не предусмотрено иное в отношении лица, обладающего вещными правами на имущество, и при наличии разрешения на распространение средств наружной рекламы, выданного органом местного самоуправления.

Постановление администрации г. Красноярска от 12.10.1999 г. N 697 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и выдачи разрешений на распространение наружной рекламы и размещение средств информации в г.Красноярске" не является законом, по своей правовой природе это нормативно-правовой акт органа местного самоуправления.

Из смысла п.3 ст.14 Федерального закона "О рекламе" следует, что после выдачи органом местного самоуправления (Комитетом по архитектуре) разрешения рекламораспространителем должен заключаться договор с собственником имущества (на котором рекламораспространитель имеет намерение разместить рекламу), либо с лицом, обладающим вещным правом на такое имущество.

П.1.6 Положения о порядке управления и распоряжения городской собственностью, утвержденного Решением Красноярского городского Совета от 16.02.99 N 17-155 (далее Решение) устанавливает, что город Красноярск в соответствии с действующим законодательством самостоятельно осуществляет правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества. От имени г.Красноярска в рамках предоставленной им компетенции приобретают и осуществляют имущественные права и обязанности Красноярский городской Совет, Глава города, администрация города.

Согласно п.1.1 Положения о департаменте муниципального имущества и земельных отношений администрации города, утвержденного Постановлением администрации г.Красноярска от 15.02.2005 г. N 55/1 департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города (далее - Департамент) является органом администрации города Красноярска, осуществляющим формирование, управление и распоряжение муниципальным имуществом, землями, лесами и другими природными ресурсами, расположенными на территории города Красноярска.

В соответствии с п.1.5 Решения имущество, входящее в состав городской собственности, может закрепляться за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения, оперативного управления или использоваться иным способом в порядке, определяемом настоящим Решением, в соответствии с действующим законодательством.

Исходя из изложенного земельное управление города Красноярска (было ликвидировано в 1999 г.), муниципальное предприятие "Красмостдоринж", муниципальное трамвайно-троллейбусное предприятие, балансодержатель имущества, муниципальное учреждение "Красноярский городской лесхоз", муниципальное предприятие "Управление зеленого строительства", муниципальное предприятие "Красноярскгорсвет", обособленное подразделение Горэлектросеть ОАО "Красноярскэнерго", центр по охране памятников истории и культуры комитета по делам культуры и искусства администрации Красноярского края не могут участвовать в процедуре согласования.

Кроме того, в соответствии со ст.3 Федерального закона от 14.11.2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее Федеральный закон) предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. У большинства муниципальных предприятий (муниципальное предприятие "Управление зеленого строительства", муниципальное предприятие "Красноярскгорсвет", муниципальное трамвайно-троллейбусное предприятие), а также у муниципального учреждения "Красноярский городской лесхоз" уставом не закреплено право участвовать в согласовании проектной документации на размещение средств наружной рекламы, либо заключать договоры на размещение таких средств. Муниципальные предприятия, указанные в п. 2.13 Постановления обладая специальной правоспособностью, не имеют права заниматься указанной деятельностью.

Комитет по архитектуре и градостроительству администрации города Красноярска Постановлением администрации города Красноярска от 12 октября 1999 года N 697 определен в качестве уполномоченного органа администрации города по выдаче разрешений на распространение наружной рекламы, разрешений на размещение средства информации. Комитет согласно пункту 5.2 Постановления администрации города Красноярска от 29 сентября 1999 года N 694 возглавляет председатель - Главный архитектор города. В соответствии с установленной Положением процедурой именно на имя председателя Комитета подаются заявки на резервирование места размещения наружной рекламы и на выдачу разрешения на распространение наружной рекламы, размещения средства информации. Акты, выдаваемые Комитетом - свидетельство о резервировании места размещения средства наружной рекламы, информации и разрешение на распространение наружной рекламы, размещение средства информации, также подписываются его председателем. Следовательно, уже этими положениями председатель Комитета - Главный архитектор города наделен полномочиями властно-распорядительного характера по решению вопроса о выдаче разрешений на распространение наружной рекламы, так как подписание либо не подписание акта уже само по себе выражает согласие либо его отсутствие на совершение какого-либо действия. Таким образом, установлением процедуры согласования проектной документации с главным архитектором города создано дополнительное условие (административный барьер) допуска рекламораспространителей на рынок рекламных услуг.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Номер "N 694" следует читать "N 649"

Установлением согласования при наземном размещении средства наружной рекламы с сектором подземных коммуникаций дежурного плана Комитета также создано дополнительное условие (административный барьер) допуска рекламораспространителей на рынок рекламных услуг. Сектор подземных коммуникаций дежурного плана является структурным подразделением Комитета, который в силу рассматриваемого Положения уже наделен полномочиями по выдаче разрешений на распространение наружной рекламы.

Согласование администрации районов в городе (архитектор района) на предмет соответствия проектной документации планам благоустройства района также создает дополнительный административный барьер. В соответствии с абз.2 ст.44 Устава города Красноярска администрация города включает в себя в качестве составной части администрации районов. Согласно п.3.10, п.3.11 Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству администрации г. Красноярска, утвержденного Постановлением администрации г.Красноярска от 29.09.1999 г. N 649 Комитет по архитектуре рассматривает и согласовывает в установленном порядке проектную документацию в отношении благоустройства территории города, осуществляет на территории города ведение плана существующей застройки (опорного плана), с регистрацией проектируемых и фактических изменений планировки и землепользования, регистрационного плана расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования, градостроительного кадастра города, мониторинга объектов градостроительной деятельности, а также архивный фонд инженерных изысканий для строительства. В соответствии с п.3.23 данного Положения Комитет осуществляет методическое руководство и профессиональный контроль за деятельностью архитекторов районов города. Таким образом, Комитет по архитектуре обладает необходимыми полномочиями, знаниями для определения соответствия проектной документации планам благоустройства района.

Согласование проектной документации на распространение средств наружной рекламы для крышных рекламных установок в соответствии с месторасположением рекламного средства действующим федеральным законодательством не предусмотрено. Указанное требование также как и предыдущие является определенным барьером для входа на рынок размещения средств наружной рекламы, необоснованно затягивает процедуру, делая ее более громоздкой.

Отсутствие какого-либо согласования влечет отказ в выдаче разрешения на распространение средства наружной рекламы. Для продления срока действия разрешения необходимо представление в Комитет по архитектуре, в соответствии с абз.6 п.2.27 Постановления согласований организаций и служб, срок согласования которых на момент обращения о продлении разрешения истек. Кроме того, у Комитета по архитектуре существует возможность создания преимущественного положения одним хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке распространения средств наружной рекламы, по сравнению с другими, поскольку он имеет возможность ускорить либо замедлить сроки получения согласований, так как большинство организаций имеют общего "собственника" - администрацию г.Красноярска, структурным подразделением которой является Комитет по архитектуре.

Ст.7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Администрация города Красноярска, неправомерно включив в Постановление администрации г.Красноярска от 12.10.1999 г. N 697 "Об утверждении положения о порядке подготовки и выдачи разрешений на распространение наружной рекламы и средства информации в г.Красноярске" (п.2.13 данного Постановления), перечень организаций, органов, должностных лиц, обладающих правом согласования проектной документации на размещение средств наружной рекламы, расширила перечень организаций, указанных в п.2 ст.14 Федерального закона "О рекламе", тем самым необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов, работающих на рынке распространения средств наружной рекламы. Проведение непредусмотренных законом согласований может ограничить конкуренцию на данном рынке, поскольку происходит увеличение сроков получения разрешения, хозяйствующие субъекты несут необоснованные издержки. Вышеперечисленные условия могут служить препятствием для могут служить препятствием для могут служить препятствием для входа на рынок распространения средств наружной рекламы.

Руководствуясь статьей 12, пунктом 1 статьи 27 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и пунктами 2.26, 2.30 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, Комиссия решила:

Признать администрацию г.Красноярска нарушившей ст.7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и выдать предписание об изменении акта, принятого органом местного самоуправления (Постановление администрации г.Красноярска от 12.10.1999 г. N 697 "Об утверждении положения о порядке подготовки и выдачи разрешений на распространение наружной рекламы и средства информации в г.Красноярске").

Председатель Комиссии

В.М.Захаров

Члены Комиссии

В.П.Гречищева

А.В.Коваленко