Решение Красноярского краевого суда от 26 декабря 2011 г. N 3-194/2011 Суд признал противоречащими федеральному законодательству положения Закона Красноярского края "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам краевых государственных и муниципальных образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)", поскольку обязательства субъекта РФ по определению порядка возмещения расходов на предоставление педагогическим работникам денежной компенсации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральным законодательством, должны быть непосредственно изложены в соответствующем законе

Решение Красноярского краевого суда
от 26 декабря 2011 г. N 3-194/2011

26 декабря 2011 года, г.Красноярск

Красноярский краевой суд в составе:

Председательствующего Зинченко И.Н.,

при секретаре Ускове Д.А.

С участием прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Назаркина В.П., представителя Законодательного Собрания Красноярского края - Менделеева О.Г., представителя Губернатора Красноярского края - Куренева Д.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Красноярского края о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению, с момента вступления решения суда в законную силу, абзацев 2, 6 статьи 2 Закона Красноярского края от 10.06.2010 года N 10-4691 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам краевых государственных и муниципальных образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)", установил:

В соответствии со статьей 2 Закона Красноярского края от 10.06.2010 года N 10-4691 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам краевых государственных и муниципальных образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" определены основные понятия, используемые для целей этого закона.

Так, в соответствии с абзацем 2 указанной статьи, к педагогическим работникам относятся - педагогические работники краевого государственного или муниципального образовательного учреждения, работающие и проживающие в сельской местности, рабочем поселке (поселке городского типа), для которых указанное учреждение является основным местом работы.

Абзацем 6 этой же статьи предусмотрено, что оплата отопления - это плата за отопление (теплоснабжение, в том числе приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления).

Прокурор Красноярского края обратился в краевой суд с вышеприведенным заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, с момента вступления решения суда в законную силу, абзац 2 статьи 2 Закона Красноярского края от 10.06.2010 года N 10-4691, в части слов "для которого указанное учреждение является основным местом работы", а также абзац 6 этой же статьи, в части, исключающей предоставление педагогическим работникам права на бесплатное отопление с использованием электрических котлов.

Заявленные требования мотивированы тем, что в силу оспариваемого абзаца 2 статьи 2 закона края N 10-4691, к педагогическим работникам, имеющим право на получение компенсационных денежных выплат, отнесены лишь те, для которых образовательное учреждение является основным местом работы, чем нарушаются права на получение компенсационных выплат педагогами, работающими по совместительству, для которых образовательные учреждения не являются основным местом работы, что противоречит Федеральному закону "Об образовании", положениям Трудового кодекса РФ и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Абзац 6 статьи 2 закона края не допускает выплаты педагогическим работникам компенсации расходов по оплате электроэнергии, потребленной для отопления с использованием электрических котлов, при отсутствии иных источников теплоснабжения, чем лишает их гарантированного федеральным законодательством права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Выслушав пояснения прокурора, поддержавшего заявление, представителей Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края, возражавших против его удовлетворения, проанализировав оспариваемые положения и нормы федерального законодательства, суд находит, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению.

10 июня 2010 года Законодательным Собранием Красноярского края принят закон Красноярского края N 10-4691 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)".

Указанный закон 11 июня 2010 года подписан Губернатором Красноярского края, официально опубликован в краевой государственной газете "Наш Красноярский край", N 41 от 18 июня 2010 года, и в соответствии со статьей 9 Закона вступил в силу с 1 июля 2010 года.

Компетенция высших органов власти Красноярского края по изданию такого рода нормативного правового акта, соблюдение процедуры его принятия и введения в действие, проверены и признаны соответствующими федеральному законодательству вступившим в законную силу решением Красноярского краевого суда от 31 марта 2011 года, по заявлению Желтобрюховой Г.М. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 1, абзацев 1, 2, 7 статьи 2, статей 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 Закона Красноярского края от 10 июня 2010 года N 10-4691.

Поскольку ранее признанный решением краевого суда от 31 марта 2011 года не противоречащим федеральному законодательству абзац 2 статьи 2 закона края N 10-4691, в связи с принятием Закона Красноярского края от 09.06.2011 N 12-5931 "О внесении изменений в Законы края "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" и "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения" изложен в новой редакции, суд считает необходимым рассмотреть по существу заявление прокурора Красноярского края, в том числе и в отношении этого абзаца.

В соответствии с пунктами "е", "ж", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования; социальная защита, включая социальное обеспечение; жилищное законодательство.

На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 5 этой же статьи предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (преамбула, статья 153) установлена необходимость сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации.

В силу статьи 3 Федерального закона от 29.12.2010 N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, перечень подлежащих возмещению расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) определен федеральным законодательством, в связи с чем он не может быть уменьшен на уровне субъекта Российской Федерации, к компетенции которого отнесены лишь полномочия по определению размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление педагогическим работникам денежной компенсации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Как следует из абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", федеральный законодатель, установив право педагогических работников образовательных учреждений на компенсацию расходов по оплате жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), не предусмотрел каких-либо ограничений по видам и источникам отопления.

Исходя из анализа взаимосвязанных положений абзацев 6, 7 статьи 2 и статьи 3 Закона Красноярского края N 10-4691, суд приходит к выводу, что последним не допускается компенсации педагогическим работникам края расходов по оплате электрической энергии на цели, не связанные с освещением жилых площадей, и тем самым исключается для таких работников, пользующихся в целях отопления жилых помещений электрическими котлами, предусмотренное федеральным законодательством возмещение расходов по оплате жилой площади с отоплением и освещением.

Доводы представителей Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края о том, что оспариваемый абзац 6 статьи 2 Закона Красноярского края N 10-4691 фактически воспроизводит положения части 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем не может быть признан противоречащим федеральному законодательству, нельзя признать обоснованными в силу следующего.

Часть 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации среди видов платы за коммунальные услуги действительно содержит в себе указание на отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления). Однако, там же закреплен и такой вид коммунальной услуги, как электроснабжение.

Пунктом 8 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" определено, что теплоснабжение - это обеспечение потребителей тепловой энергии тепловой энергией, теплоносителем, в том числе поддержание мощности.

Специфика отопления с использованием электрических котлов заключается в том, что потребляемой для отопления коммунальной услугой является электрическая энергия, преобразуемая впоследствии в тепловую в жилом помещении потребителя.

Поскольку, как было указано выше, Законом Красноярского края N 10-4691 не допускается компенсации педагогическим работникам расходов по оплате электрической энергии на цели, не связанные с освещением жилых площадей, следовательно, им исключается предоставление педагогическим работникам, пользующимся в целях отопления жилых помещений электрическими котлами, в отсутствие иных источников отопления, предусмотренной федеральным законодательством меры социальной поддержки - возмещения оплаты за отопление занимаемого жилого помещения.

При таких обстоятельствах, воспроизведение оспариваемым абзацем 6 Закона Красноярского края N 10-4691 положений части 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации нельзя признать достаточным для реализации всех предусмотренных федеральным законодательством мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности.

Оценивая доводы представителей Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края о том, что применяемое органами исполнительной власти Красноярского края толкование оспариваемого абзаца 6 Закона Красноярского края N 10-4691 позволяет производить компенсацию расходов на электроснабжение, используемое для отопления с применением электрических котлов, что подтверждается соответствующими доказательствами, суд приходит к выводу о том, что эти доводы не имеют правового значения для разрешения настоящего дела.

Сопоставив оспариваемый абзац 6 статьи 2 Закона Красноярского края N 10-4691 с приведенными выше положениями федерального законодательства, суд находит, что указанный абзац не допускает такого толкования, которое придается ему в настоящее время органами исполнительной власти края, а именно отнесения к понятию "отопление", закрепленному этим абзацем, отопления, производимого при помощи электрической энергии на внутридомовом оборудовании.

Указанное создает правовую неопределенность положения педагогических работников Красноярского края, проживающих и работающих в сельской местности и использующих электрическую энергию для отопления жилых помещений при помощи электрокотлов, поскольку допускает снижение уровня их социальной поддержки, закрепленного федеральным законодательством, в зависимости от усмотрения органов исполнительной власти края.

Учитывая, что обязательства субъекта Российской Федерации по определению размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление педагогическим работникам денежной компенсации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральным законодательством, должны быть непосредственно изложены в соответствующем законе, а не в разъяснениях, данных органом исполнительной власти края, суд приходит к выводу о том, что абзац 6 статьи 2 закона края N 10-4691 в оспариваемой части подлежит признанию противоречащим федеральному законодательству и недействующим по изложенным обстоятельствам.

С учетом неоднократного применения оспариваемого абзаца 6 статьи 2 Закона Красноярского края N 10-4691 к правоотношениям, имевшим место до рассмотрения настоящего дела, суд считает необходимым признать его недействующим в указанной части с момента вступления решения суда в законную силу.

Что касается требований о признании противоречащим федеральному законодательству абзаца 2 статьи 2 Закона Красноярского края от 10.06.2010 года N 10-4691, в части слов "для которого указанное учреждение является основным местом работы", то суд не находит оснований для их удовлетворения.

На основании статьей 61.1, 282 Трудового кодекса Российской Федерации, работник, в свободное от основной работы время, имеет право выполнять другую регулярную оплачиваемую работу на условиях трудового договора у того же работодателя (внутреннее совместительство) и (или) у другого работодателя (внешнее совместительство).

В соответствии со статьей 284 Трудового кодекса Российской Федерации, продолжительность рабочего времени при работе по совместительству не должна превышать половины месячной нормы (в течение месяца) или иной нормы рабочего времени (в течение другого учетного периода), установленной для соответствующей категории работников.

Минимальной продолжительности рабочего времени при работе по совместительству Трудовым кодексом Российской Федерации не установлено.

Разрешая заявленные требования о незаконности исключения лиц, занимающихся педагогической деятельностью в образовательных учреждениях края по совместительству, из числа получателей мер социальной поддержки в виде денежных выплат на оплату жилой площади с отоплением и освещением, суд находит, что основания для получения указанными лицами таких мер социальной поддержки федеральным законодательством не установлены.

Суд не усматривает, что оспариваемый абзац 2 закона края N 10-4691 устанавливает какие-либо препятствия для получения предусмотренных в нем мер социальной поддержки педагогическими работниками, работающими по внутреннему совместительству, либо педагогическими работниками, работающими по внешнему совместительству, для которых, однако, основным местом работы является образовательное учреждение.

Таким образом, законом края N 10-4691 из числа получателей мер социальной поддержки исключены лишь лица, осуществляющие педагогическую деятельность по внешнему совместительству, для которых такая деятельность не является основной.

При этом суд учитывает, что предметом правового регулирования абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и принятого в соответствии с ним Закона Красноярского края N 10-4691 являются не трудовые отношения, а отношения по предоставлению мер социальной поддержки.

Так, абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлен комплекс мер социальной поддержки, направленный на стимулирование деятельности педагогических работников, к которым, наряду с компенсацией расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогам, проживающим и работающим в сельской местности рабочих поселках (поселках городского типа), относится и право на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, первоочередное предоставление жилой площади.

Согласно подпункта 19 пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", трудовая пенсия по старости назначается ранее достижения возраста, установленного статьей 7 настоящего Федерального закона, лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, независимо от их возраста.

В соответствии с пунктом 4 Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 N 781, начиная с 01.09.2000 года, периоды выполнявшейся педагогической работы на должностях в образовательных учреждениях засчитываются в стаж работы при условии выполнения (суммарно по основному и другим местам работы) нормы рабочего времени (педагогической или учебной нагрузки), установленной за ставку заработной платы (должностной оклад).

Таким образом, федеральным законодателем при исчислении профессионального стажа педагогических работников для установления им досрочной пенсии, как меры социального обеспечения, производной от профессиональной деятельности, в качестве основного условия устанавливается выполнение работником нормы рабочего времени, работу на условиях полного рабочего дня.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 08.02.2007 года N 322-О-П, установление мер социальной поддержки педагогическим работникам является частью долгосрочной государственной политики по стимулированию притока и закреплению квалифицированных кадров в сельской местности.

Основным принципом в сфере социальной политики Российской Федерации является адресность и результативность социальной поддержки отдельных категорий граждан.

При этом законодатель, выбирая тот или иной правовой механизм, обеспечивающий достижение вышеуказанных целей, и исходя из конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности, должен использовать адекватные правовые средства, которые обеспечивали бы баланс между правами заинтересованных граждан с одной стороны и правомерными интересами общества и государства с другой стороны.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что гарантированные абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" меры социальной поддержки адресованы лицам, осуществляющим педагогическую деятельность по основному месту работы, поскольку включение в число получателей мер такой поддержки лиц, которые занимаются преподавательской деятельностью только в свободное от основной работы время, не согласуется с общепризнанными принципами в сфере социальной политики - ее адресностью и результативностью.

Учитывая изложенное, суд не усматривает, что включение в качестве условия возмещения расходов на предоставление педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, денежной компенсации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, занятия ими педагогической деятельностью по основанному месту работы, противоречит Закону Российской Федерации "Об образовании" или Трудовому Кодексу Российской Федерации; в силу абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" произведено в пределах компетенции Красноярского края.

Суд не может согласиться с содержащейся в заявлении ссылкой на противоречие оспариваемого абзаца 2 Закона Красноярского края N 10-4691 Постановлению Минтруда РФ от 30.06.2003 г. N 41 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры", поскольку данное постановление по своему содержанию устанавливает особенности труда по совместительству работников, осуществляющих педагогическую деятельность по основному месту работы.

В связи с этим суд не находит оснований для удовлетворения требований прокурора Красноярского края в этой части.

В силу частей 1, 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194, 198, 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Заявление прокурора Красноярского края удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 6 статьи 2 Закона Красноярского края от 10.06.2010 года N 10-4691 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам краевых государственных и муниципальных образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" в той части, в которой им фактически исключается предоставление педагогическим работникам, подпадающим под действие указанного закона, права на получение компенсационных денежных выплат за отопление с использованием электрических котлов.

В удовлетворении требований прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, с момента вступления решения суда в законную силу, абзаца 2 статьи 2 Закона Красноярского края от 10.06.2010 года N 10-4691 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам краевых государственных и муниципальных образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)", в части слов "для которого указанное учреждение является основным местом работы", отказать.

Резолютивную часть решения суда опубликовать в Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края в течение 30 дней со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней, путем подачи кассационной жалобы /кассационного представления/ через Красноярский краевой суд.

Решение вступило в законную силу 25.04.2012 года в части отказа прокурору в удовлетворении требований, в остальной части решение отменено, прокурору отказано в удовлетворении требований.

Судья Красноярского краевого суда

И.Н.Зинченко