Приложение 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Красноярска на 2013-2014 годы

Приложение 1

к Постановлению администрации г.Красноярска

от 28 марта 2013 г. N 138

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов города Красноярска
на 2013-2014 годы

I. Исходное состояние и основные проблемы бюджетной
сферы города Красноярска

На протяжение последних лет в городе Красноярске осуществляется планомерный процесс реформирования муниципальных финансов, основной целью которого является повышение эффективности бюджетных расходов.

Серьезные преобразования в бюджетной сфере города были проведены благодаря реализованной в период с 2006 по 2007 год Программе реформирования муниципальных финансов города Красноярска.

В последующие годы работа по совершенствованию бюджетного процесса в городе была продолжена.

В 2011-2012 годах реализовывалась Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Красноярска на 2011-2012 годы, разработанная в соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р.

Мероприятия Программы были направлены на решение следующих основных задач:

обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

разработку и утверждение муниципальных программ, переход на программно-целевой метод планирования;

повышение эффективности бюджетных расходов на основе целевых программ;

оптимизацию функций органов местного самоуправления;

совершенствование правового статуса муниципальных учреждений и повышение эффективности предоставления муниципальных услуг, повышение их доступности для получателей;

оптимизацию функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения, повышение качества финансового менеджмента.

Для достижения поставленных целей в городе принято 14 нормативных правовых актов.

В 1-м полугодии 2012 года проведен мониторинг реализации Программы социально-экономического развития города до 2020 года.

Разработана и принята новая методика планирования бюджетных ассигнований, направленная на повышение качества планирования.

Ежемесячно осуществляется мониторинг и анализ увеличения (сокращения) кредиторской задолженности с целью предотвращения просроченной кредиторской задолженности.

Осуществлен переход на финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений путем предоставления субсидий, организованы "горячая линия" и социологический опрос населения в отраслях социальной сферы, разработаны и размещены на официальном сайте администрации города регламенты оказания муниципальных услуг.

В установленные сроки проводятся мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления города.

Тем не менее, необходимо отметить, что отдельные мероприятия, связанные с разработкой и утверждением муниципальных программ, переходом на программно-целевой метод планирования, не исполнены.

Это связано с тем, что на федеральном уровне не принята необходимая нормативная правовая база для внедрения программного бюджета. Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Красноярска на 2011-2012 годы была утверждена исходя из необходимости перехода к программно-целевому принципу планирования, начиная с 2013 года. Однако, только в июле 2012 года в Государственную Думу Российской Федерации внесен проект Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, создающий законодательную базу для перехода к программному бюджету с 2014 года.

Также в городе Красноярске остается и ряд других проблем в сфере управления муниципальными финансами.

Несмотря на то, что в 2011 году утверждена Программа социально-экономического развития города Красноярска на период до 2020 года, бюджетное планирование пока в недостаточной степени соотносится с приоритетами развития города, стратегическими целями и задачами.

Имеющаяся доходная база не покрывает потребности города. По действующему законодательству установлены доходные источники местных бюджетов, недостаточные для исполнения в полном объеме всех расходных обязательств города.

Таким образом, остается актуальной разработка и реализация системы мер по повышению эффективности бюджетных расходов и модернизации управления муниципальными финансами в городе Красноярске.

О необходимости продолжать работу по повышению эффективности бюджетных расходов было сказано и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах. Правительству Российской Федерации предложено разработать новую стратегию действий в сфере повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.

Таким образом, работа в этом направлении будет продолжена в рамках реализации настоящей Программы.

II. Цели и задачи Программы

Цель Программы - продолжение создания условий для повышения эффективности бюджетных расходов города Красноярска.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города;

переход к формированию системы муниципальных программ;

переход к программной структуре расходов бюджета города;

повышение энергетической эффективности;

оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения, повышение качества финансового менеджмента;

развитие информационной системы управления муниципальными финансами.

Решение поставленных задач позволит создать организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.

Объем финансирования Программы приведен в приложении к настоящей Программе и составит в 2013 году - 110 997,5 тыс. рублей, в 2014 году - 60 301,0 тыс. рублей.

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость
бюджета города Красноярска

1. Реализация долгосрочной концепции социально-экономического развития,
долгосрочного и среднесрочного плана социально-экономического развития
города Красноярска до 2020 года

Существующее положение

Успешное социально-экономическое развитие любого публично-правового образования напрямую определяется качеством долгосрочного планирования, уровнем обоснованности поставленных целей и задач. Определенность долгосрочных приоритетов развития публично-правового образования является неотъемлемым условием стабильного развития территории и эффективного планирования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и граждан. Это особенно актуально для бюджетного планирования, поскольку без определения стратегического вектора развития невозможно адекватно оценить основные бюджетные параметры и разработать бюджетную политику, способствующую модернизации экономики и повышению качества жизни граждан.

Программа социально-экономического развития города Красноярска до 2020 года утверждена решением Красноярского городского Совета депутатов от 13.10.2011 N В-267. В Программе определены долгосрочные и среднесрочные ориентиры развития города, факторы, обуславливающие динамику основных макроэкономических параметров социально-экономической системы, а также инструменты и мероприятия, направленные на достижение поставленных целей.

Программа социально-экономического развития Красноярска является основным нормативным актом, определяющим перспективное развитие города, и главным документом, на базе которого разрабатываются прогнозы социально-экономического развития, городские целевые программы, бюджет города. Программа носит макроэкономический характер, затрагивает интересы значительной части населения города.

Цели реформирования

Взаимоувязка среднесрочного и долгосрочного планирования, преемственность в финансово-бюджетной политике.

Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.

Механизм реализации

Достижение поставленных целей предполагается осуществить путем:

реализации Программы социально-экономического развития города Красноярска до 2020 года;

осуществления ежегодного мониторинга хода реализации Программы;

проведения периодической актуализации Программы в соответствии с условиями социально-экономического развития.

Ожидаемый эффект

Реализация, мониторинг и периодическая актуализация Программы социально-экономического развития города до 2020 года должны способствовать:

стабильному и сбалансированному функционированию бюджетной системы и в целом экономики города Красноярска;

созданию комплексной системы местного самоуправления, направленной на реализацию наиболее значимых целей и задач;

оптимизации функций и полномочий органов власти в результате сокращения тех функций и полномочий, которые не направлены на достижение долгосрочных целей и задач;

возможному сокращению бюджетных расходов на финансирование мероприятий, не соответствующих приоритетам социально-экономического развития города.

Реализация мероприятий Программы должна обеспечить выход Красноярска на качественно новый уровень развития, характеризующийся устойчиво растущей экономикой, эффективным управлением, стабильными социальными и политическими отношениями. Выработанная стратегия должна позволить Красноярску достойно конкурировать с крупнейшими мегаполисами России за инвестиции и высококвалифицированную рабочую силу, превратить город в еще более привлекательное место для жизни и ведения бизнеса.

Оценка рисков

Определение долгосрочных ориентиров развития на период до 2020 года и в перспективе на срок не менее 20 лет подвержено риску значительного изменения экономической и социальной ситуации в результате действия факторов, не поддающихся прогнозированию.

Категория "риска" применительно к управлению развитием муниципальных экономических систем может быть рассмотрена как опасность потенциально вероятной потери ресурсов или недополучения доходов по сравнению с вариантом, который рассчитан на планируемое использование всех видов ресурсов в муниципальном сообществе.

Данное обстоятельство не должно рассматриваться как повод для отказа от достижения запланированных показателей и снижения ответственности органов местного самоуправления за их реализацию. Для нивелирования непредвиденных обстоятельств, оказывающих негативное влияние на социально-экономическое развитие города, в первую очередь должны быть уточнены среднесрочные планы деятельности органов местного самоуправления в целях обеспечения достижения долгосрочных целей и задач в установленный срок. При этом в случае увеличения темпов социально-экономического развития как в целом, так и по отдельным направлениям, по сравнению с плановыми параметрами, формирование среднесрочных планов деятельности органов местного самоуправления должно исходить из необходимости достижения лучших значений целевых показателей в соответствии с более благоприятными условиями.

2. Стимулирование органов местного самоуправления к наращиванию налоговой базы

Существующее положение

Основной целью налоговой политики города является создание стимулов для наращивания налогового потенциала, повышения эффективности налогового администрирования.

Сдерживающими факторами роста налоговой базы являются:

задержка введения на федеральном уровне налога на недвижимость. Налог на имущество физических лиц по-прежнему уплачивается не от кадастровой, а от инвентаризационной стоимости имущества. Введение налога на недвижимость взамен действующих налога на имущество физических лиц и земельного налога, размер которого будет зависеть от кадастровой стоимости объектов, находится в стадии рассмотрения с 2004 года. Срок его введения неоднократно отодвигался;

рост недоимки по налоговым доходам.

Уровень собираемости по земельному налогу с физических лиц и налогу на имущество физических лиц складывается ниже, чем по другим налоговым доходам. Эти налоги являются труднособираемыми, при этом суммы задолженности несоизмеримы с трудовыми и материальными затратами для его сбора.

Администрация города совместно с налоговыми органами ежегодно проводит работу, направленную на повышение собираемости налогов и соблюдение налогоплательщиками действующего законодательства.

Цель реформирования

Стабилизация и рост доходной базы бюджета города

Механизм реализации

В целях подготовки к введению налога на недвижимость продолжится формирование информационного ресурса по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц, который станет основой для введения налога на недвижимость на территории города Красноярска. Располагая полной информацией об объектах недвижимости, подлежащих налогообложению, будет возможно определить налоговую базу, установить экономически обоснованные ставки налога на недвижимость и льготы.

В целях расширения налогооблагаемой базы, роста собираемости, увеличения поступлений по налогам и обязательным платежам продолжится:

выявление незарегистрированных земельных участков, строений, введение в эксплуатацию объектов гаражного строительства и овощехранилищ и постановка их на налоговый учет;

совместно с налоговыми органами:

работа территориальных рабочих групп (комиссий) в районах города по снижению задолженности в консолидированный бюджет края;

контроль за уплатой единого налога на вмененный доход в рамках ежегодного плана мероприятий;

работа городской межведомственной комиссии по обеспечению прав граждан на вознаграждение за труд с предприятиями, имеющими задолженность по заработной плате перед работниками и выплачивающими заработную плату ниже среднеотраслевой;

создание благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства, стимулирование предпринимательской и инновационной активности.

Ожидаемый эффект

Увеличение собственных доходов бюджета города.

Оценка рисков

Отсутствие в настоящий момент необходимой нормативной базы для введения налога на недвижимость.

3. Оптимизация числа налоговых льгот с возможностью их сохранения
(введения) на определенный срок

Существующее положение

Налоговая политика города на протяжение последних лет стабильна. Одним из направлений налоговой политики является оптимизация налоговых льгот по местным налогам на основе анализа их эффективности.

Оценка эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) льгот по местным налогам проводится в соответствии с Главы города Красноярска от 02.06.2006 N 477 "Об утверждении Положения о порядке оценки эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по местным налогам на территории города Красноярска".

Оценка эффективности налоговых льгот производится по двум направлениям: бюджетная эффективность и (или) социальная эффективность.

Налоговая льгота признается эффективной, если разница между полученным эффектом (бюджета города и (или) населения) и потерями бюджета больше либо равна нулю.

Бюджетный эффект от предоставления льгот государственным, муниципальным учреждениям, органам государственной власти, органам местного самоуправления проявляется в экономии бюджетных расходов на уплату налогов, минимизации встречных потоков финансирования и экономии трансфертных издержек.

Социальный эффект от предоставления льгот физическим лицам, нуждающимся в мерах социальной поддержки, заключается в снижении расходов социально незащищенных слоев населения на оплату обязательных платежей и в отсутствии необходимости выделения из бюджета города средств на их поддержку.

При проведении оценки учитывается, что размер предоставленных льгот по налогам не должен превышать трех процентов собственных доходов местного бюджета, за исключением межбюджетных трансфертов из краевого бюджета и (или) доходов по дополнительным нормативам отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. При определении объема предоставленных льгот по налогам не учитываются льготы, предоставленные органам государственной власти и органам местного самоуправления, казенным учреждениям, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств краевого или местного бюджетов, некоммерческим организациям, финансовое обеспечение которых (не менее 70 процентов) осуществляется за счет средств краевого или местного бюджетов через систему обязательного медицинского страхования, некоммерческим организациям, получающим субсидии из краевого и (или) местного бюджетов на оказание государственных и (или) муниципальных услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. В противном случае в соответствии с Красноярского края от 10.07.2007 N 2-317 "О межбюджетных отношениях в Красноярском крае" размер дотации и (или) величина дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц для бюджета муниципального образования подлежат сокращению на сумму предоставленных льгот.

Цели реформирования

Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой политики города. Повышение ее эффективности.

Механизм реализации

Практика ежегодной оценки предоставленных льгот по местным налогам будет продолжена. По результатам оценки, в случае низкой эффективности, льготы будут отменены.

Введение новых льгот будет происходить по результатам проведенного анализа бюджетной и (или) социальной эффективности планируемых к предоставлению льгот.

Ожидаемый эффект

Повышение эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) льгот по местным налогам.

Оценка рисков

Необходимость внесения изменений в реализуемую налоговую политику в условиях изменения федерального и регионального налогового и бюджетного законодательства.

4. Недопущение просроченной кредиторской задолженности

Существующее положение

В связи со сложной экономической ситуацией в стране, сложившейся в результате мирового финансового кризиса в конце 2008 года, не удалось предотвратить возникновение просроченной кредиторской задолженности. На 1 января 2009 года просроченная задолженность образовалась в объеме 402,87 млн рублей. Администрацией города были приняты все необходимые меры. В результате указанная задолженность была полностью погашена в течение первой половины 2009 года.

В настоящее время администрацией города Красноярска ведется работа по недопущению образования просроченной задолженности в бюджете города Красноярска.

В целях ее недопущения ежемесячно проводится анализ увеличения (сокращения) текущей кредиторской задолженности, ведется работа с главными распорядителями и получателями бюджетных средств по своевременной регистрации и оплате принятых обязательств.

Цели реформирования

Недопущение возникновения просроченной кредиторской задолженности

Механизм реализации

В целях недопущения возникновения просроченной кредиторской задолженности необходимо продолжить:

ежемесячный мониторинг и анализ увеличения (сокращения) кредиторской задолженности;

разъяснительную работу с главными распорядителями и получателями бюджетных средств в части соблюдения сроков регистрации в казначействе принятых обязательств и расчетов с поставщиками товаров, работ, услуг.

Ожидаемый эффект

Отсутствие просроченной кредиторской задолженности

Оценка рисков

Возникновение просроченной кредиторской задолженности возможно в случае:

несоблюдения главными распорядителями и получателями бюджетных средств сроков регистрации и оплаты принятых обязательств;

сокращения доходов и недофинансирования расходов бюджета города в условиях неблагоприятного изменения экономической ситуации.

5. Осуществление муниципальных заимствований и поддержание объема
муниципального долга в пределах ограничений, установленных бюджетным
законодательством

Существующее положение

В соответствии со Бюджетного кодекса Российской Федерации долговые обязательства города Красноярска подлежат обязательному учету, который осуществляется путем их внесения в муниципальную долговую книгу города Красноярска. Порядок ее ведения установлен постановлением Главы города Красноярска от 03.09.2007 N 500 "О муниципальной долговой книге города Красноярска". Муниципальная долговая книга содержит данные о долговых обязательствах города Красноярска по видам этих обязательств, датам их возникновения и исполнения полностью или частично, по формам обеспечения обязательств и т.д.

На протяжение ряда лет муниципальный долг города Красноярска составляют кредиты коммерческих банков, бюджетные кредиты и муниципальные ценные бумаги.

В соответствии с решением Красноярского городского Совета депутатов от 29.04.2008 N В-2 "О муниципальных гарантиях города Красноярска" администрацией города могут предоставляться муниципальные гарантии юридическим лицам. Однако в связи с отсутствием обращений с 2005 года они не выдавались.

Город Красноярск имеет безупречную кредитную историю, за последние 3 года и ранее не было допущено ни одного случая несвоевременного или неполного исполнения долговых обязательств.

В 2012 году Международное рейтинговое агентство "Fitch Ratings" подтвердило актуальность присвоенного городу Красноярску в 2011 году долгосрочного рейтинга в иностранной и национальной валюте на уровне "ВВ", краткосрочного рейтинга в иностранной валюте на уровне "В", долгосрочного рейтинга по национальной шкале на уровне "АА-". Прогноз по долгосрочным рейтингам - "Стабильный". Полученный кредитный рейтинг свидетельствует о сильной экономике Красноярска, хороших бюджетных показателях и улучшении инфраструктуры.

Структура муниципального долга Красноярска на протяжение последних лет изменяется в соответствии с тенденциями развития российской и региональной экономики. До 2008 года в ней преобладали ценные бумаги (так как ставка купона по ним была не выше, чем процентная ставка по кредитам).

Кризисная экономическая ситуация, в которой город, как и вся страна, оказался в 2008-2009 годах, привела к тому, что в структуре муниципального долга города Красноярска увеличилась доля бюджетных кредитов, предоставленных из бюджета Красноярского края.

Проведение подобной долговой политики в 2009-2010 годах было наиболее эффективным и целесообразным, так как расходы на обслуживание бюджетных кредитов существенно меньше расходов на обслуживание банковских кредитов и облигационных займов.

Объем муниципального долга на 01.01.2011 составил 4 380,1 млн рублей, из них кредиты коммерческих банков составили 52%, бюджетные кредиты - 48%, доля облигационных займов незначительна.

За 2011 год объем долга увеличился и на 01.01.2012 был равен 5 784,1 млн рублей, основное увеличение задолженности произошло за счет привлечения кредитов коммерческих банков на покрытие дефицита бюджета города.

По состоянию на 01.01.2013 муниципальный долг сложился в сумме 6 526,7 млн рублей, что не превышает утвержденного в решении о бюджете города верхнего предела муниципального долга. Долговые обязательства распределены в основном между бюджетными кредитами (25%) и кредитами коммерческих банков (75%). Доля облигационных займов остается незначительной.

Положительным моментом в управлении муниципальным долгом является оптимизация расходов на его обслуживание. Фактические показатели свидетельствуют о том, что доля расходов на обслуживание муниципального долга города в общем объеме расходов бюджета за вычетом субвенций не превышает предельно допустимое значение, установленное бюджетным законодательством (15%) и на протяжение последних трех лет составляет не более 2%.

Также как и в предыдущие годы, основой долговой политики города в 2013 году и в плановом периоде 2014-2015 годов будет являться безусловное выполнение принятых на себя обязательств по возврату заемных средств.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 18.12.2012 N 21-328 "О бюджете города на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов" утвержден дефицитный бюджет и, соответственно, предусмотрено увеличение объема муниципального долга и расходов на обслуживание.

Структура муниципального долга в 2013-2015 годах планируется в основном из кредитов коммерческих банков и бюджетных кредитов. Верхний предел долга на 01.01.2014 установлен в размере 7 928,2 млн рублей (из них кредиты коммерческих банков - 6 820,2 млн рублей, бюджетные кредиты - 1 108,0 млн рублей); на 01.01.2015 - в сумме 8 838,7 млн рублей (из них кредиты коммерческих банков - 8 172,4 млн рублей, бюджетные кредиты - 666,3 млн рублей); на 01.01.2016 - в сумме 9 919,7 млн рублей (из них кредиты коммерческих банков - 9 388,2 млн рублей, бюджетные кредиты - 531,5 млн рублей).

Предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 748,1 млн. рублей в 2013 году, 949,3 млн. рублей в 2014 году, 1 068,7 млн. рублей в 2015 году.

Цели реформирования

Обеспечение финансовой устойчивости бюджета города за счет поддержания объема муниципального долга в пределах ограничений, установленных бюджетным законодательством.

Механизм реализации

Осуществление заимствований в пределах программы муниципальных внутренних заимствований города Красноярска, утвержденной решением Красноярского городского Совета депутатов от 18.12.2012 N 21-328 "О бюджете города на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов".

Ожидаемый эффект

Поддержание объема муниципального долга города Красноярска и расходов на его обслуживание в пределах значений, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 18.12.2012 N 21-328 "О бюджете города на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов".

Оценка рисков

Основной риск достижения ожидаемого эффекта связан с увеличением дефицита бюджета города вследствие снижения объема доходов бюджета города и (или) увеличения объема расходов бюджета города по сравнению с плановыми значениями.

IV. Муниципальные программы как инструмент повышения
эффективности бюджетных расходов

6. Переход от действующей системы ведомственных целевых программ к
формированию системы муниципальных программ города Красноярска

Существующее положение

В городе Красноярске переход к программно-целевым методам планирования и исполнения бюджета осуществляется с 2006 года. В рамках Программы реформирования муниципальных финансов города Красноярска на 2006-2007 годы был принят порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

В 2009 году порядок был существенно доработан и утвержден постановлением администрации города Красноярска от 07.07.2009 N 86-а "Об утверждении Положения о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ". В данном постановлении определены макеты программ и отчетов об их реализации, что позволило унифицировать программы, приведены показатели результативности деятельности органов администрации города Красноярска для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств.

В 2013 году в городе Красноярске реализуется 10 ведомственных целевых программ (далее - ВЦП), которые определяют цели и задачи, направленные на осуществление муниципальной политики в установленных сферах, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития города Красноярска, повышение результативности расходов бюджета города Красноярска. Программы содержат комплекс мероприятий по их решению с указанием необходимых финансовых ресурсов, ожидаемых результатов и сроков реализации.

ВЦП города Красноярска охватывают большую часть сфер жизнедеятельности города (социальная сфера, транспорт, городское хозяйство, градостроительная политика и т.д.) и, следовательно, большую часть расходов бюджета города:

2009 год - 66 процентов;

2010 год - 92 процента;

2011 год - 90 процентов;

2012 год - 94 процента.

Программы включают в себя все расходы главных распорядителей средств бюджета города.

Оценка эффективности ВЦП осуществляется в соответствии с постановлением Главы города Красноярска от 22.11.2006 N 912 "О порядке проведения оценки эффективности и результативности расходов бюджета города" на основе показателей, характеризующих достижение цели и результатов реализации программ.

По итогам 2011 года эффективность реализации 6 программ из 11 превысила 100 процентов.

Кроме того, в городе реализуются долгосрочные городские целевые программы (далее - ГЦП), под которыми понимается комплекс социально-экономических, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, взаимосвязанных и согласованных между собой по задачам, ресурсам, исполнителям и срокам реализации, обеспечивающий эффективное решение наиболее значимых проблем общегородского значения в области экономического, социального, культурного и иного развития города Красноярска. Почти все городские целевые программы включены в состав ВЦП города Красноярска.

Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года введено понятие государственной программы Российской Федерации (далее - государственная программа), под которой понимается документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Данное понятие также определено Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, в котором под государственной программой понимается система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Согласно вышеуказанному порядку государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (далее - подпрограммы).

Аналогичное понятие - понятие государственной программы - предстоит определить на уровне Красноярского края как субъекта Российской Федерации.

Проведенный анализ внедрения инструмента государственных программ на уровне регионов и муниципальных образований показал отсутствие единого подхода к составу программ.

Так, в Хабаровском крае государственная программа включает в себя долгосрочные краевые целевые программы и основные мероприятия. В Брянской области государственная программа включает в себя долгосрочные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов исполнительной власти Брянской области.

Учитывая, что город проводит консолидированную с краем политику, представляется целесообразным разработку муниципальных программ города Красноярска осуществлять с учетом подходов, которые будут определены для разработки государственных программ Красноярского края.

Учитывая специфику ведомственных целевых программ города Красноярска, которые, как следует из самих определений понятий государственной программы и ВЦП (в трактовке города), близки, предлагается внедрение муниципальных программ осуществить путем перехода от действующей системы ведомственных целевых программ к системе муниципальных программ.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 N 239 "Об утверждении Положения о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ" дано следующее определение ВЦП: "утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами".

В Красноярске ВЦП решают не тактические задачи, а "задачи деятельности, направленной на осуществление муниципальной политики в установленных сферах" (постановление администрации города Красноярска от 07.07.2009 N 86-а "Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ").

Таким образом, город Красноярск находится в более выигрышном положении, имея опыт реализации ВЦП, которые близки по сути государственным программам.

Принципиальные отличия ВЦП и планируемых к формированию муниципальных программ заключаются в следующем:

формирование действующих ВЦП происходит вне увязки с долгосрочными целями социально-экономического развития города.

Анализ расходов на реализацию ВЦП показал, что в 2011 году доля программ, по которым утвержденный объем расходов в течение финансового года изменился более чем на 15 процентов от первоначального, составила 63,6 процента, в 2012 году - 54,5 процента.

В отличие от действующих ВЦП, новые муниципальные программы должны формироваться исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития города и индикаторов их достижения;

инвентаризация расходов бюджета города в 2012 году на предмет внедрения программно-целевого метода формирования расходов показала, что 93 процента всех расходов бюджета - программные расходы (т.е. расходы, сформированные в рамках ВЦП), а 7 процентов - непрограммные. Из 40 главных распорядителей средств бюджета города 25 имеют программные расходы в объеме 100 процентов.

Муниципальные программы предполагают охват всех сфер деятельности органов администрации города и соответственно большей части бюджетных ассигнований.

Не войдут в муниципальные программы расходы, осуществляемые вне системы органов администрации города. Например, расходы Красноярского городского Совета депутатов, Избирательной комиссии города Красноярска, Контрольно-счетной палаты города Красноярска. Поскольку данные органы не входят в структуру органов администрации города Красноярска, администрация города не вправе устанавливать для них какие-либо цели и настаивать на принятии программ;

в настоящее время ресурсным обеспечением реализации ВЦП являются бюджетные ассигнования, выделяемые из бюджетов всех уровней. Однако бюджетные ассигнования - лишь часть имеющегося в распоряжении органов местного самоуправления ресурса.

Например, не учитывается такой фактор, как налоговые льготы. Направленность у таких льгот самая разная: от развития экономики до решения социальных вопросов.

Немаловажную роль играет и муниципальное имущество: в частности, здания, имущество учреждений, которые в этих зданиях располагаются, активы муниципальных предприятий, которые пока тоже напрямую не оцениваются как ресурс.

Еще один из важнейших ресурсов, который должен быть задействован в рамках реализации муниципальных программ, - это административный ресурс, связанный с теми широкими возможностями, которые дает нормативное регулирование. В некоторых случаях оно позволяет избежать необходимости тратить бюджетные средства для достижения некоего результата. Учесть этот ресурс - важнейшая задача, поэтому в состав муниципальных программ будут включаться планы законотворческой деятельности с концепциями соответствующих законов.

Таким образом, муниципальные программы, в отличие от ВЦП, помимо бюджетных ассигнований будут интегрировать регулятивные (правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные) и финансовые (бюджетные, налоговые, имущественные, кредитные, долговые) инструменты для достижения целей;

принцип формирования ВЦП - ведомственный. Это означает, что средства на содержание, например, образовательных учреждений распределены по ВЦП всех органов администрации города, имеющих их в своем ведении: главное управление образования администрации города, главное управление культуры администрации города; главное управление по физической культуре, спорту и туризму администрации города.

Принцип формирования муниципальных программ прямо противоположный - это принцип достижения целей. На упомянутом выше примере это означает, что все органы администрации города, имеющие в ведении образовательные учреждения, должны будут включить средства на их содержание и предоставление образовательных услуг в муниципальную программу "Развитие образования".

Когда они будут перемещены в соответствующую муниципальную программу, ответственность за которую будет нести профильный орган администрации города, это серьезно повлияет на качество их управления. Распорядителями бюджетных средств останутся те же органы администрации города, что и сейчас, однако в рамках муниципальных программ им придется гораздо более активно взаимодействовать с органом администрации города, ответственным за реализацию муниципальной программы;

в отличие от действующего порядка разработки, утверждения и реализации ВЦП порядок формирования муниципальных программ подразумевает более жесткие требования к проведению оценки результативности и эффективности их реализации, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ. Также появляется требование об обязательной внешней экспертизе муниципальных программ.

Цели реформирования

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности всех органов администрации города и ее территориальных подразделений.

Механизм реализации

Установление перечня муниципальных программ города Красноярска.

Предполагается при установлении перечня муниципальных программ города взять за основу перечень государственных программ Красноярского края, учитывая при этом приоритеты, определенные в Программе социально-экономического развития города до 2020 года;

корректировка полномочий органов администрации города и их должностных лиц, осуществляющих управление муниципальными программами, в части наделения полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ.

Смысл перехода на муниципальные программы гораздо шире задачи разработки программ как таковых и изменения структуры бюджета. По сути, речь идет не о бюджетной реформе, а о реформе муниципального управления. Будут затронуты все аспекты деятельности органов местного самоуправления, и им придется выстраивать свои усилия и собственную структуру именно вокруг муниципальных программ.

Таким образом, может потребоваться перераспределение ответственности между органами администрации города и, как следствие, внесение изменений в положения об указанных органах;

разработка и утверждение порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ с учетом следующих принципов:

формирование муниципальных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития города Красноярска и индикаторов их достижения;

определение органа администрации города, отвечающего за реализацию муниципальной программы (достижение конечных результатов);

установление для муниципальных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

охват муниципальными программами всех сфер деятельности органов администрации города и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований;

проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации программ, в том числе внешней (независимой) экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики города, с возможностью их корректировки или досрочного прекращения;

установление персональной ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ;

подготовка проектов муниципальных программ с отражением в них следующих основных вопросов:

обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития города Красноярска;

анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;

прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, муниципальных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

перечень целевых индикаторов и показателей муниципальной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

сроки реализации муниципальной программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;

основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;

перечень включенных в состав муниципальной программы долгосрочных городских целевых программ;

обоснование общего объема бюджетных ассигнований из бюджета города по годам реализации муниципальной программы.

Ожидаемый эффект

Сохранение достигнутого уровня доли программных расходов (расходов, охваченных муниципальными программами).

Снижение доли муниципальных программ, по которым утвержденный объем финансирования (за исключением средств федерального и краевого бюджетов) изменился в течение отчетного года более чем на 15 процентов от первоначального.

Оценка рисков

Оценивая возможные риски реализации данного мероприятия, можно предвидеть:

нежелание менять ставшую привычной схему формирования ВЦП и ГЦП и активно взаимодействовать с ответственным за реализацию муниципальной программы в целом;

сложность формирования разделов программ, отражающих материальные ресурсы, находящиеся в распоряжении органов администрации города помимо бюджетных ассигнований, и регулятивные инструменты (правоустанавливающие, налоговые, имущественные) для достижения целей программ.

7. Внедрение инструмента ДРОНД (докладов о результатах и основных
направлениях деятельности) во всех органах администрации города вне
зависимости от реализации ими муниципальных программ

Существующее положение

В рамках масштабных реформ, проводимых в Российской Федерации (административной реформы, реформирования бюджетного процесса), в качестве ключевого постулата был обозначен переход на управление по результатам.

Основным элементом финансового планирования должны были стать доклады о результатах и основных направлениях деятельности (далее - Доклады).

В целях реформирования бюджетного процесса, направленного на распределение бюджетных расходов в зависимости от конкретных результатов, а также в целях повышения эффективности расходов бюджета города было утверждено постановление администрации города от 09.09.2005 N 471 "О мероприятиях по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах на территории Красноярска".

Данным постановлением утверждено Положение о порядке подготовки Докладов субъектами бюджетного планирования.

Доклады формируются главными распорядителями и получателями бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования) в соответствии с ведомственной структурой бюджета города, т.е. независимо от наличия ведомственной целевой программы.

Доклад включает в себя разделы о целях, задачах и результатах деятельности субъектов бюджетного планирования; расходных обязательствах и администрируемых платежах в бюджет города; распределении расходов по целям, задачам, программам, функциям и мероприятиям; результативности бюджетных расходов.

Таким образом, формированием Докладов с определением непосредственных стратегических целей и соответствующих тактических задач, а также показателей результативности бюджетных расходов охвачены все субъекты бюджетного планирования вне зависимости от реализации ими ведомственных целевых программ.

Однако до настоящего времени Доклады не играют активной роли в формировании бюджетов ведомств.

Деятельность части органов администрации города не содержит непосредственных целей и задач на среднесрочный период, показателей результативности деятельности и механизма определения эффективности использования бюджетных средств.

Цели реформирования

Создание эффективной системы среднесрочного планирования и реализации органами администрации города основных направлений своей деятельности на основе стратегических приоритетов социально-экономического развития города и основных направлений деятельности администрации города на среднесрочную перспективу.

Механизм реализации

Для достижения поставленной цели необходимо провести следующие мероприятия:

утверждение нового порядка подготовки Докладов всеми органами администрации города на основе Положения о порядке подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденного постановлением администрации города от 09.09.2005 N 471, в котором будут отражены следующие вопросы:

связь Докладов с долгосрочными и среднесрочными целями и задачами Программы социально-экономического развития города Красноярска до 2020 года;

порядок составления и требования к структуре Докладов;

порядок оценки Докладов на предмет результативности и эффективности достигнутых результатов и соответствия целей, функций и задач органов администрации города закрепленным полномочиям;

порядок опубликования Докладов в средствах массовой информации и размещения на официальном сайте администрации города;

разработка методических рекомендаций для органов администрации города по составлению Докладов;

возобновление работы городской межведомственной комиссии по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов и наделение ее полномочиями по оценке Докладов;

использование материалов Докладов для подготовки сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности администрации города.

Ожидаемый эффект

Внедрение Докладов в систему среднесрочного планирования позволит повысить ответственность органов администрации города за результаты своей деятельности, будет способствовать устранению дублирующих и необоснованных функций, повысит прозрачность и качество бюджетного планирования.

Оценка рисков

Оценивая ожидаемые риски реализации данного мероприятия, можно предвидеть возможное занижение плановых значений результатов деятельности с целью снижения необходимых прилагаемых усилий по их достижению.

Минимизировать данный риск планируется за счет проведения оценки Докладов городской межведомственной комиссией по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.

Кроме того, существует риск значительных изменений федерального и краевого законодательства, в результате которых достижение плановых показателей результативности Докладов будет затруднено или нецелесообразно.

V. Переход к программной структуре расходов
бюджета города Красноярска

Существующее положение

В настоящее время в городе Красноярске утверждены и реализуются 10 ведомственных целевых программ. Они охватывают все основные сферы деятельности органов местного самоуправления и, следовательно, большую часть расходов бюджета города - 94 процента.

Однако установленный в настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок формирования бюджетов не предусматривает утверждения "программного" среза расходов, поэтому, отражаясь в составе ведомственной и функциональной структур расходов расходы на реализацию ВЦП "растворяются" в бюджете.

В решении о бюджете утверждается только общая сумма расходов на реализацию ведомственных целевых программ. Распределение расходов по каждой программе отдельно и по программным мероприятиям каждой ВЦП в бюджете не отражено. Это указывает на неполный переход к программно-целевым принципам планирования бюджета.

Цели реформирования

Переход к формированию бюджета города на основе муниципальных программ, обеспечивающих увязку стратегического и бюджетного планирования.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо:

внесение изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 11.12.2007 N 15-359 "О бюджетном процессе в городе Красноярске" в части установления порядка и сроков перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав муниципальных программ;

осуществление перехода к программно-целевому принципу представления бюджета города с 2014 года.

Программная структура должна охватывать большую часть расходов бюджета города.

Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Красноярского городского Совета депутатов, Главы города, администрации города, Избирательной комиссии города, органов администрации города предполагается по-прежнему утверждать решением о бюджете отдельно по каждому соответствующему главному распорядителю средств бюджета города.

Ожидаемый эффект

Охват программными расходами 97 процентов расходов бюджета города.

Обеспечение увязки между программным, функциональным и ведомственным разрезами расходов.

Оценка рисков

Основным риском реализации данного мероприятия является позднее внесение поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания правовой базы для перехода к программному бюджету.

VI. Повышение энергетической эффективности
в городе Красноярске

Существующее положение

Одной из важнейших стратегических задач страны является сокращение энергоемкости отечественной экономики.

Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 года предусматривает, что существенная доля прироста промышленного производства должна быть обеспечена за счет проведения целенаправленной энергосберегающей политики и структурных преобразований в экономике в направлении повышения энергоэффективности.

Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 261-ФЗ) определяет основные направления мероприятий по энергосбережению и устанавливает сроки и требования к проведению таких мероприятий.

Реализация политики энергосбережения на территории города Красноярска, основанной на принципах приоритета эффективного использования энергетических ресурсов, сочетания интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов и на финансовой поддержке мероприятий по использованию энергоэффективных технологий и приборов для учета расхода энергетических ресурсов и контроля за их использованием, обусловлена необходимостью экономии топливно-энергетических ресурсов, сокращения затрат бюджета города и стабилизации уровня платежей жителей города за коммунальные услуги.

Высокая энергоемкость предоставляемых населению жилищных услуг связана с использованием энергонеэффективного оборудования при производстве энергоносителей и оказании услуг. Большие потери ресурсов связаны с высоким процентом износа сетевого хозяйства, низкими показателями энергоэффективности жилых и общественных зданий.

Экстенсивное развитие городского хозяйства и активное строительство новых объектов жилого и делового назначения приведет к необходимости строительства значительных мощностей по генерации и распределению тепловой и электрической энергии, подаче холодной воды и отводу стоков. Продолжится рост тарифов ресурсоснабжающих организаций, а следовательно, будут расти расходы бюджета города и платежи жителей за жилищно-коммунальные услуги.

Теплоснабжение, как отрасль городского хозяйства, концентрирующая в себе комплекс потребления топлива, электроэнергии и воды, является важнейшим направлением реализации мероприятий по экономии энергоресурсов. Энергетический комплекс, поставляя энергоресурсы организациям и населению, является одной из основ жизнеобеспечения города.

Развитие экономики и социальной сферы города, новое жилищное строительство приводит к значительному увеличению нагрузки на энергоснабжающие предприятия и системы городских инженерных коммуникаций.

Централизованное теплоснабжение города Красноярска осуществляется на базе трех ТЭЦ, крупных районных и промышленных котельных (ООО "Сибирская генерирующая компания", ООО "КраМЗ-Энерго", ООО "Региональная тепловая компания", ОАО "Красноярский ЭВРЗ", ООО "Красноярская теплоэнергетическая компания", ООО "Красноярский жилищно-коммунальный комплекс") и ряда небольших котельных.

Теплоэнергетический комплекс города Красноярска является сложной теплофикационной системой. Протяженность тепловых сетей в двухтрубном исполнении составляет более 1000 км. При этом износ энергетического оборудования теплоисточников и тепловых сетей города достигает 60 процентов и более.

Учитывая, что в настоящее время две трети объема отпускаемой тепловой энергии в городе направлено на теплоснабжение жилищного фонда, энергосбережение в системе теплоснабжения приобретает все более ярко выраженную экономическую окраску. Энергосбережение необходимо начинать с наведения порядка в учете коммунальных ресурсов. Низкая оснащенность жилищного фонда приборами учета тепловой энергии (около 40 процентов) приводит к тому, что часть потерь тепловой энергии предъявляется жителям к оплате. Возрастает социальная напряженность, поскольку жители не могут проконтролировать объемы потребляемой тепловой энергии. Значительная часть жилищного фонда не оборудована общедомовыми приборами учета холодной воды (около 70 процентов) и общедомовыми приборами учета электрической энергии (около 70 процентов).

Оснащение приборами учета муниципальных учреждений значительно выше. В среднем по тепловой энергии процент оснащенности составляет 81, по холодной воде - 97, по электрической энергии - 70. Большое число муниципальных учреждений располагается во встроенно-пристроенных помещениях либо в зданиях, где объемы потребления тепловой энергии не превышают 0,2 Гкал/ч. В таких помещениях в соответствии с Федеральным законом N 261-ФЗ установка приборов учета тепловой энергии не обязательна. Для организации рационального потребления коммунальных ресурсов в последующем необходимо предусмотреть установку приборов учета и в таких зданиях и помещениях.

Существующая система транспортирования тепловой энергии со значительными ее потерями является высокозатратной и, как следствие, дорогостоящей для потребителей.

Для повышения надежности теплоснабжения города, снижения затрат на транспорт тепла, увеличения полезного отпуска тепловой энергии необходимы:

реконструкция существующих и строительство новых тепловых сетей с применением современных энергоэффективных технологий;

оснащение максимально возможного количества объектов городского хозяйства, жилищного фонда и организаций муниципальной бюджетной сферы приборами учета энергетических ресурсов, контроль их использования.

Значительные расходы несет бюджет города на обеспечение функционирования систем водоснабжения и водоотведения города, сетей наружного освещения и системы городского электротранспорта. Указанные сферы городского хозяйства потребляют большое количество электроэнергии, сократить которое необходимо путем реконструкции и модернизации несовершенного и изношенного энергетического оборудования.

Во исполнение Федерального закона N 261-ФЗ в городе планируется утвердить программу энергосбережения и повышения энергоэффективности на 2013-2015 годы (далее - Программа).

Программой будет предусмотрена реализация комплекса мероприятий, направленных на создание экономических и организационных стимулов для энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории города Красноярска.

Мероприятия Программы будут направлены на решение задач, скоординированных по времени, ресурсам и исполнителям, с учетом уже имеющейся в городе практики энергосбережения.

Основами решения проблемы энергосбережения в городе являются:

комплексный подход к решению задач энергосбережения;

распределение полномочий и ответственности исполнителей мероприятий Программы;

эффективное планирование и мониторинг результатов реализации Программы;

целевое финансирование комплекса энергосберегающих мероприятий.

Анализ существующего энергопотребления объектов городского хозяйства позволяет сделать вывод о том, что реализация Программы позволит не только сэкономить топливно-энергетические ресурсы, но и провести модернизацию и реконструкцию городских инженерных коммуникаций и энергетического оборудования на объектах городского хозяйства за счет сэкономленных средств.

Цели реформирования

Оптимизация расходов на оплату энергетических ресурсов, потребляемых муниципальными бюджетными организациями и в жилищном фонде города.

Снижение потребления энергоресурсов в муниципальных учреждениях, коммунальных и энергоснабжающих организациях.

Повышение эффективности производства коммунальных ресурсов и надежности работы ресурсоснабжающих организаций города.

Снижение потерь тепловой энергии, электрической энергии, холодной воды и канализационных стоков при транспортировке.

Повышение надежности работы городского общественного транспорта.

Механизм реализации

Реализация Программы будет осуществляться органами администрации города Красноярска, организациями жилищно-коммунального хозяйства города, ресурсоснабжающими организациями во взаимодействии с организациями - исполнителями мероприятий Программы.

Цели Программы могут быть достигнуты при выполнении следующих задач:

изменение уровня энергетической эффективности организаций бюджетной сферы;

изменение уровня энергетической эффективности в жилищном фонде.

В 2013-2014 годах в соответствии с Федеральным законом N 261-ФЗ планируется оснащать приборами учета энергоресурсов многоквартирные дома города за счет средств ресурсоснабжающих организаций;

создание городской информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

повышение эффективности производства коммунальных ресурсов (тепло-, электро-, водоснабжения и канализования) и надежности работы ресурсоснабжающих организаций города должно произойти за счет реализации ресурсоснабжающими организациями энергосберегающих мероприятий по результатам проведенных энергетических обследований;

снижение потерь тепловой энергии, электрической энергии, холодной воды и канализационных стоков при транспортировке должно произойти за счет:

реконструкции и модернизации технологического оборудования на объектах городского хозяйства;

применения энергоэффективных технологий на объектах городских инженерных коммуникаций;

выявления бесхозяйных объектов недвижимого имущества, используемых для передачи энергетических ресурсов;

организации управления этими объектами в целях поддержания работоспособности;

замены подвижного состава городского электротранспорта новыми, высокоэффективными образцами.

Ожидаемый эффект

Выполнение программных мероприятий должно способствовать:

оптимизации расходов на оплату потребленной тепловой энергии, горячей и холодной воды в организациях муниципальной бюджетной сферы, на объектах городского хозяйства и жилищного фонда;

повышению надежности работы ресурсоснабжающих организаций города и обеспечению бесперебойного и качественного снабжения населения тепловой и электрической энергией, горячей и холодной водой;

повышению комфорта проживания в жилищном фонде города и оптимизации расходов жителей города на оплату жилищно-коммунальных услуг;

повышению надежности работы городского общественного транспорта.

Оценка рисков

Основным риском при реализации Программы энергосбережения и повышения энергоэффективности в городе Красноярске является сложившееся предвзятое отношение населения к мероприятиям в области повышения энергоэффективности, в частности, к установке приборов учета, а также энергоэффективных осветительных устройств. Поэтому особое внимание предстоит уделять изменению менталитета граждан в отношении экономии потребляемых энергоресурсов путем проведения пропаганды энергосбережения в средствах массовой информации.

VII. Оптимизация функций муниципального управления и повышение
эффективности их обеспечения, повышение качества финансового
менеджмента главных распорядителей бюджетных средств

8. Оптимизация функций муниципального управления

Существующее положение

В связи со вступлением с 01.01.2006 в силу Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и утверждением Законом Красноярского края от 27.12.2005 N 17-4354 Реестра должностей муниципальной службы возникла необходимость в пересмотре структурной схемы управления администрацией города Красноярска.

Проведение данной работы условно было разделено на два этапа: подготовительный и создания новой структуры.

На первоначальном этапе был проведен анализ каждого органа администрации города, проанализированы его функции и определено, какая штатная численность необходима для эффективной работы. В ходе работы выяснилось, что некоторые функции являются дублирующими, а иногда и избыточными.

В результате реорганизации были упразднены некоторые органы администрации города. Новая структура администрации города Красноярска сформирована в соответствии с требованиями статей 16 и 17 Федерального закона N 131-ФЗ, которыми определены предметы ведения и полномочия городского округа, а также переданными государственными полномочиями Красноярского края.

Структура администрации города состоит из четырех блоков: департаменты, главные управления, управления и территориальные подразделения.

Работа по оптимизации структуры администрации города, в том числе централизации функций и по исключению из положений органов администрации города дублирующих функций, ведется в администрации города Красноярска постоянно.

Для проведения данной работы под руководством Главы города создана рабочая группа по оптимизации штатной численности органов, в том числе территориальных подразделений администрации города. На рассмотрение рабочей группы выносятся предложения по пересмотру структур отдельных органов администрации города с учетом изменений действующего законодательства и полномочий органов местного самоуправления в отдельных отраслях.

В результате:

в 2011 году проведен предварительный анализ функций на предмет их детального обоснования и соответствия требованиям действующего законодательства, а также исключения из положений об органах администрации города дублирующих, избыточных функций и подфункций;

в 2012 году упразднено управление по охране окружающей среды численностью 9 единиц, данные функции переданы в ведение департамента городского хозяйства, для чего в его структуре создан отдел численностью 5 единиц, проведена реорганизация градостроительного блока путем централизации функций в департаменте градостроительства, проведено внутреннее перераспределение функциональных обязанностей между заместителями руководителя и начальниками отделов, исходя из того, что один заместитель руководителя координирует деятельность не менее двух отделов.

Цели реформирования

Сокращение расходов на муниципальное управление, связанных с выполнением избыточных и дублирующих функций.

Сокращение расходов на выполнение обеспечивающих функций.

Повышение мотивации руководителей органов, в том числе территориальных подразделений, администрации города Красноярска в отношении оптимизации предельной численности и сокращения бюджетных расходов на их деятельность.

Механизм реализации

Для достижения целей реформирования необходимо:

исключение необоснованной реорганизации органов, в том числе территориальных подразделений, администрации города Красноярска;

проведение постоянного анализа функций, исполняемых органами, в том числе территориальными подразделениями, администрации города, централизация функций, оценка результатов, исключение избыточных функций;

представление органами, в том числе территориальными подразделениями, администрации города обоснованного доказательства необходимости введения дополнительных функций и численности;

передача невластных, обеспечивающих функций органов, в том числе территориальных подразделений, администрации города в муниципальные учреждения.

Ожидаемый эффект

Результатом проводимых мероприятий должно стать исключение дублирования функций и полномочий, оптимизация управления, численности муниципальных служащих и бюджетных расходов на деятельность органов, в том числе территориальных подразделений, администрации города Красноярска, повышение качества муниципального управления.

Оценка рисков

К рискам данного мероприятия относятся:

опасность непринятия управленческого решения по результатам функционального анализа;

опасность необоснованного "раздувания" штатов;

переход служащих, обеспечивающих муниципальные полномочия, в подведомственные муниципальные учреждения (искусственное создание вакансий).

9. Переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых
действий органами местного самоуправления в электронной форме

Существующее положение

В администрации города создано единое информационно-коммуникационное пространство для всех структурных подразделений.

С 2009 года в деятельность администрации города поэтапно внедряется система электронного документооборота. На сегодняшний день делопроизводство ведется в системе электронного документооборота, в том числе переписка между структурными подразделениями администрации города, регистрация и контроль входящей корреспонденции, работа с обращениями граждан, регистрация заявлений на предоставление муниципальных услуг, подготовка, издание и рассылка нормативных правовых актов администрации города.

В 2010 году начат перевод муниципальных услуг в электронный вид. Утвержден и опубликован на официальном сайте Реестр муниципальных услуг (функций), состоящий из четырех разделов:

услуги, предоставляемые органами и территориальными подразделениями администрации города;

услуги, оказываемые муниципальными учреждениями;

услуги, необходимые и обязательные для предоставления муниципальных услуг;

муниципальные функции.

Реализована возможность подать заявление и иные документы в электронном виде: для 26 муниципальных услуг с использованием официального сайта, для 15 муниципальных услуг - с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг.

С 2009 года администрацией города реализуется проект "Удаленная запись на прием к врачу" в сети Интернет и в сенсорных терминалах. В проекте задействованы все городские учреждения здравоохранения.

С 2011 года "запись на прием к врачу" реализована посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг.

Цели реформирования

Повышение доступности и качества муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города и муниципальными учреждениями гражданам и организациям, в том числе в социальной сфере.

Повышение эффективности муниципального управления.

Снижение бюджетных расходов, направленных на обеспечение текущей деятельности органов местного самоуправления.

Механизм реализации

В части повышения качества услуг, предоставляемых администрацией города гражданам и организациям, планируется продолжить работу по внедрению принципа "одного окна" при оказании муниципальных услуг и переводу муниципальных услуг в электронный вид.

Переход на предоставление муниципальных услуг в электронной форме предполагает развитие инфраструктуры, обеспечивающей предоставление услуг в электронном виде.

В 2013 году в бюджете города в рамках долгосрочной городской целевой программы "Информатизация города Красноярска" на 2012-2014 годы (далее - Программа) предусмотрено:

1 500,0 тыс. рублей на автоматизацию деятельности центров по приему граждан на принципах "одного окна". Планируется создание и внедрение системы управления потоком посетителей "Электронная очередь" для правобережного центра приема граждан департамента муниципального имущества и земельных отношений;

62,4 тыс. рублей на разработку и размещение на официальном сайте администрации города 12 электронных форм заявлений;

4 816,8 тыс. рублей на перевод муниципальных услуг с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг.

В результате интеграции официального сайта и системы электронного документооборота администрации города у жителей города появится возможность отслеживать процесс оказания услуги (отчеты в виде рассылки смс-сообщений или на адрес электронной почты).

Создание системы информирования пассажиров о движении городского транспорта позволит предоставлять жителям города достоверную и оперативно обновляющуюся информацию о маршрутной сети города, действующих расписаниях городского пассажирского транспорта и о фактическом времени прибытия автобусов на интересующую остановку. В 2013 году в Программе на создание системы предусмотрено 500,0 тыс. рублей.

Для формирования современной системы информационного сопровождения процессов планирования и контроля за реализацией принятых градостроительных решений в сфере культуры, образования, здравоохранения, жилищного строительства и ЖКХ, обеспечения комплексного социально-экономического и градостроительного развития территорий, сокращения времени обработки обращений граждан и юридических лиц по вопросам, связанным с пространственной информацией о территории города, планируется на основе промышленной геоинформационной системы создать портал, состоящий из внутренней части для работы с конфиденциальной информацией и публичной - для информирования населения города и обеспечения обратной связи.

В рамках развития единой информационно-справочной системы администрации города предполагается развитие официального сайта и интерактивной системы "Информационный киоск администрации города". В 2013 году в бюджете города в рамках Программы на эти цели предусмотрены средства в размере 1 357,9 тыс. рублей.

Повышение эффективности муниципального управления предполагается достигнуть, в том числе за счет ускорения и оптимизации внутренних информационных потоков, внедрения системы межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении муниципальных услуг.

В 2013 году на эти цели предусмотрено:

1 520,0 тыс. рублей на развитие информационно-коммуникационной сети администрации города;

8 200,0 тыс. рублей на модернизацию парка компьютерной техники структурных подразделений администрации города;

761,1 тыс. рублей на разработку и внедрение системы межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении муниципальных услуг в электронной форме.

В части оптимизации межведомственного взаимодействия предполагается проведение анализа на предмет автоматизации деятельности структурных подразделений администрации города при оказании муниципальных услуг и возможности централизованного использования информационных систем всеми заинтересованными участниками процесса.

В рамках автоматизации процесса контроля исполнения муниципальных заданий на оказание услуг муниципальными учреждениями предполагается расширение функционала автоматизированной системы по формированию и оценке муниципальных заданий. Предусмотренный в 2013 году объем финансирования в рамках Программы - 529,2 тыс. рублей.

В целях сокращения времени, затрачиваемого муниципальными заказчиками на предварительное согласование документации, сокращения трудозатрат уполномоченного органа, внедрения средств сбора, оперативной актуализации и публикации плана-графика закупок предполагается дальнейшее развитие автоматизированной системы поддержки процессов подготовки и размещения муниципального заказа. Для этого в Программе заложены средства в объеме 2000,0 тыс. рублей.

Разработка и внедрение системы управления и распоряжения муниципальной собственностью позволит повысить эффективность деятельности администрации города в области муниципального имущества и земельных отношений. В 2013 году в программе предусмотрено финансирование в объеме 2 700,0 тыс. рублей.

Создание системы "Электронный архив" с целью перевода бумажных документов в электронный вид в департаменте муниципального имущества и земельных отношений позволит повысить качество муниципальных услуг и сократить сроки межведомственного взаимодействия между структурными подразделениями администрации города. В Программе на создании системы в 2013 году предусмотрено 6 500,0 тыс. рублей.

Создание в городе единой базы данных по учету граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, позволит усилить контроль за процессом распределения жилья из муниципального фонда. В 2013 году в Программе предусмотрено финансирование в размере 476,2 тыс. рублей.

В 2013 году планируется продолжить внедрение электронного документооборота в деятельность администрации города. На выполнение работ по внедрению и разработке модулей программно-технического комплекса "Электронный документооборот" в администрации города в 2013 году в Программе предусмотрено 8 815,9 тыс. рублей.

Ожидаемый эффект

Снижение бюджетных расходов, направленных на обеспечение текущей деятельности администрации города, за счет автоматизации рабочих процессов.

Оценка рисков

Риски при реализации мероприятий по переходу на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами местного самоуправления в электронной форме связаны с человеческим фактором, а также со слабой формализацией рабочих процессов.

Кроме того, в процессе достижения поставленных целей могут возникнуть трудности, обусловленные следующими факторами:

низкий уровень готовности населения к возможности предоставления услуг в электронной форме;

недостаточно развитая инфраструктура доступа к получению услуг в электронной форме.

10. Повышение эффективности управления муниципальной собственностью

Существующее положение

По состоянию на 01.01.2013 в городе Красноярске финансово-хозяйственную деятельность осуществляют 579 организаций муниципальной формы собственности, в том числе 517 учреждений, 40 административных структур и 22 муниципальных предприятия.

В собственности города находятся акции 3 хозяйственных обществ и доля муниципального образования в уставном капитале ООО "КрасКом".

Доля акций городской собственности, превышающей 50 процентов, в открытом акционерном обществе "Автоспецбаза".

В реестре муниципальной собственности города Красноярска (далее - Реестр) учитывается 24 056 объектов нежилого фонда. Из них государственную регистрацию права имеют 10 263 объекта.

Не оформлена государственная регистрация права муниципальной собственности на 3 257 объектов недвижимого имущества, из них:

нежилые объекты (здания, строения, сооружения) - 370;

объекты инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры - 2 799;

объекты незавершенного строительства - 88.

Цели реформирования

Оптимизация структуры муниципальной собственности и повышение эффективности управления собственностью.

Обеспечение более тесной связи между количеством и составом имущества, находящегося в муниципальной собственности, и полномочиями органа местного самоуправления.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо реализовать мероприятия по следующим основным направлениям:

управление муниципальными предприятиями и учреждениями, недвижимым имуществом.

При осуществлении управления муниципальными предприятиями и учреждениями ставятся задачи:

стимулирования экономики в направлении увеличения доходности их деятельности;

эффективности использования муниципального имущества;

наиболее полной реализации функций органов местного самоуправления, регулирующих деятельность муниципальных предприятий и учреждений;

оптимизации состава муниципальных предприятий путем преобразования в открытые акционерные общества либо в муниципальные учреждения, ликвидации нерентабельных;

управление паями и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих долю муниципальной собственности.

Оптимизация структуры муниципального имущества будет достигаться за счет продажи пакетов акций открытых акционерных обществ;

приватизация объектов нежилого фонда.

На реализацию данного мероприятия в бюджете города на 2013 год предусмотрена сумма 11 312,4 тыс. рублей.

Главной целью приватизации является создание условий для повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Приватизационные процессы направлены на решение следующих задач:

приватизация муниципального имущества, не отнесенного к имуществу, необходимому для исполнения полномочий органа местного самоуправления;

реализация Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

формирование доходов бюджета города;

оформление технической документации и регистрация права муниципальной собственности на объекты недвижимого имущества.

На реализацию данного мероприятия в бюджете города на 2013 год предусмотрено 56 838,4 тыс. рублей.

Государственная регистрация прав является единственным юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество.

Наличие государственной регистрации прав на объекты недвижимости дает возможность более эффективно управлять объектами недвижимости, а именно вовлекать в хозяйственный оборот, совершать сделки, а также проводить отчуждение объектов с целью пополнения доходов бюджета города.

Наличие зарегистрированных прав собственности является необходимым условием при защите имущественных интересов города в арбитражном суде и судах общей юрисдикции.

В 2013-2014 годы необходимо:

осуществить подготовку технической документации на 3 252 объекта недвижимого имущества;

государственную регистрацию права муниципальной собственности на 3 252 объекта;

управление земельными ресурсами.

На реализацию мероприятий по формированию земельных участков под объектами муниципальной собственности в бюджете города на 2013 год предусмотрено 6 129,7 тыс. рублей.

Планируется продолжение работы по разграничению права государственной собственности на землю (топографическая съемка, инвентаризация земельных участков под объектами муниципальной собственности и формирование земельных участков, занимаемых дорогами).

Ожидаемый эффект

Реализация программных мероприятий позволит достичь следующих результатов:

регистрации права собственности объектов муниципального имущества, в том числе земельных участков;

получение дополнительных доходов бюджета города за счет поступлений от использования новых объектов, планируемых к включению в Реестр муниципальной собственности, а также от приватизации муниципального имущества.

Оценка рисков

Риски реализации мероприятий программы связаны с возможным отсутствием спроса на объекты, предлагаемые к приватизации.

11. Мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств

Существующее положение

В целях повышения эффективности расходов бюджета города и качества управления бюджетными средствами администрацией города с 2010 года проводится мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств.

Проведение мониторинга регулируется Положением, утвержденным распоряжением администрации города от 21.07.2010 N 853-ж.

Мониторинг качества финансового менеджмента проводится по каждому главному распорядителю средств бюджета города, по двум группам: имеющим и не имеющим подведомственные учреждения, с периодичностью 1 раз в квартал и по итогам финансового года.

В настоящее время мониторинг качества управления муниципальными финансами охватывает в основном блок бюджетного процесса, относящийся к исполнению бюджета в части расходов, и включает следующие показатели:

уровень исполнения расходов главных распорядителей бюджетных средств;

равномерность освоения текущих расходов;

выполнение графика освоения капитальных расходов;

наличие просроченной кредиторской задолженности;

наличие просроченной дебиторской задолженности;

точность оценки уровня исполнения бюджета города, проводимой главными распорядителями бюджетных средств;

объем подготовки конкурсной документации для размещения муниципального заказа по капитальным расходам;

наличие правовых актов главных распорядителей бюджетных средств о порядке ведения мониторинга финансового менеджмента подведомственных муниципальных учреждений;

исполнение судебных актов.

По результатам проведения мониторинга устанавливается итоговая оценка качества финансового менеджмента по каждому главному распорядителю бюджетных средств и формируется их сводный рейтинг. Результаты деятельности главных распорядителей анализируются, и вырабатываются соответствующие рекомендации по устранению выявленных недостатков.

Цели реформирования

Целью данного направления повышения эффективности бюджетных расходов является контроль за уровнем освоения расходов бюджета города и финансовой дисциплиной главных распорядителей бюджетных средств.

Механизм реализации

Для достижения поставленной цели планируется:

продолжить проведение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого органами администрации города и территориальными подразделениями администрации города;

осуществлять оценку качества финансового менеджмента муниципальных учреждений на единой методологической основе с учетом типа учреждений и отраслевой специфики их деятельности;

проведение органами администрации города и территориальными подразделениями администрации города анализа причин низких результатов качества управления финансами;

по результатам мониторинга на уровне органов администрации города и территориальных подразделений администрации города проводить совещания, разрабатывать методические рекомендации по повышению рейтинга.

Ожидаемый эффект

Реализация программных мероприятий позволит достичь следующих результатов:

повышение уровня освоения расходов бюджета города;

определение текущего уровня качества управления финансами органами администрации города и территориальными подразделениями администрации города;

совершенствование системы управления муниципальными финансами в проблемных областях;

прирост средней по органам администрации города и территориальным подразделениям администрации города оценки качества финансового менеджмента в отчетном году по отношению к предыдущему.

Оценка рисков

Основным риском реализации данного мероприятия является применение органами администрации города и территориальными подразделениями администрации города единого подхода к расчету показателей мониторинга качества финансового менеджмента муниципальных учреждений без учета отраслевых особенностей.

Минимизировать указанный риск планируется путем проведения разъяснительной работы по заполнению форм отчетности для проведения мониторинга.

VIII. Развитие информационной системы управления муниципальными финансами

Существующее положение

Развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) влияет как на подъем науки и техники, так и на эффективность муниципального управления.

В связи с этим одной из важнейших задач на сегодняшний день по-прежнему является развитие существующих информационно-аналитических систем с целью повышения качества управления муниципальными финансами и обеспечения открытости деятельности органов городского самоуправления.

В настоящее время автоматизированная система управления бюджетным процессом обеспечивает исполнение бюджета города от формирования бюджетной росписи до осуществления кассовых расходов и формирования отчетности бюджета города. Система включает в себя рабочие места распорядителей бюджетных средств бюджета города, финансового органа и Территориального отдела казначейства Красноярского края.

Функционирует система электронного документооборота между федеральным казначейством и финансовым органом, главными распорядителями бюджетных средств.

Внедрена автоматизированная система планирования и анализа бюджета, обеспечивающая подготовку решения о бюджете города, поправок к нему, ведение реестра расходных обязательств.

Внедрение ИКТ в сфере бюджетных финансов содействовало решению задач управления финансовыми ресурсами бюджета на основе реализации требований к финансовой информации: достоверности, своевременности, достаточности и полноты.

Современные условия развития экономики и общества требуют:

обеспечения высокой степени подотчетности деятельности органов местного самоуправления;

повышения публичности и прозрачности бюджетного процесса.

Информация о бюджете, представляемая для жителей города, лучше воспринимается, когда имеет популярный характер, преподносится в понятной форме.

В связи с этим на официальном сайте администрации города размещена презентация "Открытый бюджет": характеристика бюджета города на 2013 год в картинках, диаграммах и графиках.

Цели реформирования

Содействие повышению уровня организации бюджетного процесса за счет усиления проникновения ИКТ в деятельность финансового органа, главных распорядителей средств бюджета города и получателей бюджетных средств города.

Повышение качества и оперативности процесса подготовки проекта решения Красноярского городского Совета депутатов о бюджете города и внесения изменений в решение.

Расширение функциональных возможностей, повышение операционности, производительности и эксплуатационных характеристик программных систем.

Обеспечение бесперебойности работы программных средств.

Обеспечение обратной связи между органами местного самоуправления и горожанами при формировании и исполнении бюджета города.

Повышение уровня информированности и грамотности жителей города в вопросах формирования, утверждения и исполнения бюджета города.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей и решения задач планируется проведение следующих мероприятий:

внедрение модернизированной АСУ исполнения бюджета города;

проведение процедур по размещению заказа и заключение муниципальных контрактов на разработку, закупку и внедрение модернизированных программных средств;

обучение и консультирование специалистов финансового органа, распорядителей и получателей бюджетных средств города;

разработка и внедрение раздела "Открытый бюджет города Красноярска" на официальном сайте администрации города.

Ожидаемый эффект

Внедрение модернизированной АСУ исполнения бюджета города у распорядителей и получателей бюджетных средств города.

Внедрение модернизированной системы планирования и анализа бюджета у распорядителей бюджетных средств города.

Обеспечение доступности и прозрачности бюджета города Красноярска.

Оценка рисков

Основными факторами риска для развития информационной системы управления муниципальными финансами могут явиться:

отсутствие надежной сети передачи данных на всех объектах внедрения автоматизированных систем;

особенности Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", не позволяющие заказчику при проведении торгов на оказание услуг по приобретению или сопровождению программных продуктов предъявлять к исполнителю услуг требования к квалификации, стажу работы и опыту работы в данной сфере услуг.

IX. Организация реализации программы

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в соответствии с утвержденным планом.

Органы администрации города, ответственные за реализацию мероприятий Программы, по итогам 1-го полугодия и ежегодно в срок до 1 числа месяца, следующего за отчетным периодом представляют в департамент финансов администрации города отчет о реализации плана мероприятий.

Руководство реализацией Программы, а также координацию и контроль за ее реализацией предлагается возложить на рабочую группу по реформированию бюджетных учреждений города Красноярска в целях реализации N 83-ФЗ, разработке и реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов города Красноярска.