Приложение. Заключение по проекту Закона "Об отношениях автономного округа, входящего в административно-территориальные границы края (области)"

Приложение
к постановлению
Тюменской
областной Думы
от 16 июня 1994 г. N 29

Заключение по проекту Закона
"Об отношениях автономного округа, входящего в
административно-территориальные границы
края (области)"

Представленный проект Закона совершенно не отвечает целям разработки подобного рода нормативного акта, который диктуются реалиями сложившейся в правовой, экономической, социально-политической ситуации на территории краев, областей, в состав которых входят автономные округа.

Проект не решает задачи, обозначенные в названии, поскольку не регулирует всего спектра отношений краев(областей) и входящих в них округов. И по названию, и по целям законодательства(ст.1), и по кругу охваченных вопросов - это достаточно узкий документ.

Иными словами не представляется пригодным сама концепция проекта, поскольку проблема отношений, действительно требующая урегулирования, проектом не снимается. В случае принятия Закона в таком виде неизбежно встает вопрос о необходимости иных(специальных либо адресных) законов, дополняющих его. Отсюда вопрос о целесообразности такого Закона.

Разработка такого Закона будет иметь смысл, если он будет преследовать целью формирование в интересах всего населения области, края прочной и непротиворечивой законодательной базы, регламентирующей основной пласт взаимоотношений края(области) и автономного округа, в особенности те из них, которые относятся к числу спорных или даже остро конфликтных и которые достаточно сложно или невозможно урегулировать в договорном порядке. К сожалению, представленный проект очень далек от такой цели.

Прежде всего вызывает возражение само название проекта. Конституция Российской Федерации говорит не об округах, входящих в границе (только) области или края, а об округах, входящих в состав края (области). Это гораздо шире и уже само по себе предопределяет иной, более широкий и основательный подход к решению проблем их взаимоотношений.

И в целом такая интерпритация (подход - "округ в административных границах края, области") - сохраняется (ст.1). Представляется, что, наоборот, подобный Закон должен исходить из факта целостности краев, областей, закрепленной в Конституции.

Достаточно узкой и частной является цель проекта - "установления основ отношений для реализации конституционных полномочий". Вряд ли целесообразно только для этого принимать Закон. Важно, чтобы он был направлен на сохранение территориальной целостности краев, областей и входящих в них округов, на сохранение единого экономического, социально-культурного и правового пространства в интересах всего населения края, области.

Непонятно, почему и зачем проект ограничивает сферы действия Закона (ст.2). Во-первых, почему только данные сферы? Вполне возможны и реально существуют иные сферы отношений. Во-вторых, несмотря на то, что проект достаточно пространной и объемной, в нем не прописан, либо прописан не в полной мере, детально и конкретно ряд вопросов: о территории края (области) и автономного округа, о порядке выхода округа из состава края (области), о взаимоотношении с федеральными органами и органами местного самоуправления, о разграничении компетенции, о разграничении государственной собственности, о разграничении полномочий по недропользованию и использованию природных ресурсов.

Представляется, что Закон должен раскрыть содержание конституционной дефиниции "автономный округ, входящий в состав края или области". Для этого необходимо определить понятия "территория области", "территория автономного округа" и их соотношения. Следует законодательно определиться с особенностями формирования и полномочиями органов представительной и исполнительной власти области и края, имея в виду, что они получают полномочия от всего населения области, края, включая автономный округ.

В Законе важно определить сферы совместных полномочий области, края и автономного округа и механизм их реализации, попытаться найти развязки сложных проблем природопользования и недропользования, включая распределение платежей между бюджетами в интересах всего населения области, края и т.д.

Не понятный смысл и назначение главы 2 "Конституционные основы отношений...". Во-первых, это предмет Конституции. Во-вторых, в главе либо повторяются положение Конституции, либо излагаются неконституционные положения, либо фиксируются изменяющие смысл Конституции формулировки.

Вызываются мнения принципы отношений краев, областей и округов (ст.4). Например, "целостности Российской Федерации", "учета особенностей правового регулирования в автономных округах" (каких? в чем?). Многие статьи сформулированы так, как если бы речь шла о законопроекте о самостоятельности и независимости округа, а не о его взаимоотношениях с краем, областью.

В главе 3 из всего спектра экономических отношений области, края и автономного округа в проекте упомянуты лишь два: возможность принятие совместных программ и проектов, а также образования совместной (может быть, общей долевой?) собственности. В остальном же проект либо воспроизводит положение действующего законодательства, либо содержит прямые ссылки на него, не отражая тем самым имеющуюся специфику отношений области, края и автономного округа, которые длительное время представляли собой, да и сейчас фактически представляют, единый экономический комплекс.

Глава 4 почему-то посвящена договорным отношениям органов государственной власти округов и краев, областей. С этой точки зрения предмет главы представляется предметно суженным. С другой стороны, фактически он оказался более широким, размытым, поскольку охватывает отношения и с федеральными органами, и с органами местного самоуправления.

Проект Закона мало нормативен, изобилует пространными декларациями и даже общими рассуждениями, более уместными в тезисах выступлений на семинарах, конференциях и т.д. (ст.12, 13, 17 и др.).

Ряд положений проектов противоречит действующему законодательству и нарушает конституционные правомочия Федерации и субъектов Федерации: право законодательной инициативы (ст.12 проекта), право создания территориальных, федеральных органов государственной власти (ст.15 проекта).

Вывод: Представительный проект направлен не на урегулирование, гармонизирование отношений области, края и автономного округа в интересах всего населения области, края, а на дальнейшее правовое обеспечение полной самостоятельности автономных округов и, в конечном счете, законодательно оформленное разделение областей, краев и входящих в их состав автономных округов.

В целом проект требует пересмотрения с точки зрения концепции, подходов, структуры, содержания а также тщательного юридического, стилистического и грамматического редактирования.

Полагаем целезообразным вернуться к первоначальному проекту Закона "Об отношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов", разработанному Миннацем Российской Федерации на совместном заседании руководителей законодательной и исполнительной власти краев, областей и входящих в их состав округов.