Комментарий к Постановлению Администрации Тюменской области от 28 августа 2000 г. N 201 "О порядке выделения средств из областного бюджета негосударственным коммерческим организациям"

Постановлением Администрации Тюменской области N 201 от 28 августа 2000 г. утвержден Порядок выделения средств из областного бюджета негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Тюменской области либо увеличения доли области в уставных капиталах этих организаций.

Действующий Гражданский кодекс предусматривает следующие формы коммерческих организаций: 1. хозяйственные товарищества; 2. хозяйственные общества; 3. государственные и муниципальные унитарные предприятия; 4. производственные кооперативы.

В соответствии со ст. 107 ГК РФ производственный кооператив представляет из себя объединение граждан, в связи с чем Тюменская область не может участвовать в качестве члена в указанной форме юридического лица.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия в силу особенностей, предусмотренных ст. 113 ГК РФ не имеют членства (участия) и не предполагают наличия долей (акций). Кроме того, юридические лица этой формы имеют уставной фонд, а не уставной капитал (ст. 113 ГК РФ).

Хозяйственные товарищества также не имеют уставного капитала, внесенное товарищами и вкладчиками имущество образует складочный капитал (ст. 70, 83 ГК РФ).

Пункт 5 утвержденного порядка устанавливает, что выделение средств из областного бюджета негосударственным коммерческим организациям производится при условии приобретения в собственность области по номинальной стоимости акций либо увеличения доли в уставном капитале этих организаций на сумму предоставленных средств.

Таким образом, исходя из особенностей форм коммерческих организаций, а также содержания утвержденного порядка выделения средств можно сделать вывод, что он распространяется только на хозяйственные общества - общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, закрытые акционерные общества, открытые акционерные общества.

В то же время действующее федеральное гражданское законодательство прямо запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не предусмотрено федеральным законом. Указанное правило в общей форме сформулировано в пункте 4 ст. 66 ГК РФ. Единственное предусмотренное в настоящий момент исключение из указанного правила - это предусмотренные законодательством о приватизации случаи реорганизации государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества (федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества").

Судебная практика Высшего арбитражного суда РФ исходит из того, что содержащийся в ст. 66 ГК РФ запрет означает запрет выступать участником именно государственному или муниципальному органу, но Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как самостоятельные субъекты гражданского права могут выступать участниками хозяйственных обществ (пункт 26 Постановления Пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ"). Аналогичную позицию выразил и Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом (письмо Госкомимущества РФ N АР-19/74 от 9 января 1997г.)

Таким образом, несмотря на положения пункта 4 ст. 66 ГК РФ, Тюменская область как субъект РФ может приобретать в собственность доли (акции) хозяйственных обществ и выступать соответственно участником этих хозяйственных обществ.

В целом с указанным подходом, выработанным арбитражной практикой, трудно согласиться. Запрет, предусмотренный частью 4 ст. 66 ГК РФ был направлен прежде всего на исключение возможного влияния публично-правовых образований на нормальную деятельностью коммерческих организаций. Именно этот запрет должен был стать барьером на пути перераспределения собственности путем захвата публично-правовым образованием участия в коммерческой организации с дальнейшим перераспределением этого участия в пользу частных структур.

Кроме того, этот же запрет выполнял определенные антимонопольные функции - общество, имеющее участие соответствующего субъекта или муниципального образования, получит преимущество в конкурентной борьбе за счет более близких отношений с органами власти.

Фактически же судебная практика норму пункта 4 ст. 66 ГК РФ сделала неработающей. В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени РФ, субъекта РФ и муниципального образования всегда выступают соответствующие государственные или муниципальные органы. И в результате тот же орган, который не может выступать участником хозяйственного общества, будет реализовывать все права, вытекающие из участия в хозяйственном обществе соответственно Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Пункт 2 утвержденного Постановлением порядка выделения средств предполагает, что выделение средств носит целевой характер - "на реализацию проектов по расширению, реконструкции, модернизации и созданию новых производственных мощностей". Однако фактически целевой характер использования средств не может быть обеспечен. Порядок выделения средств устанавливает, что выделение средств происходит путем приобретения в собственность Тюменской области долей в уставном капитале (акций) получателя средств. Денежные средства, поступившие в оплату долей (акций) становятся собственностью соответствующего юридического лица (пункт 1 ст. 66 ГК РФ), участники утрачивают какие-либо права на внесенное имущество и не могут требовать его возврата. Собственник вправе самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом.

Фактически это означает, что в случае нецелевого использования хозяйственным обществом полученных денежных средств Тюменская область не может потребовать возврата внесенных денежных средств или иного имущества, равно как и не сможет привлечь хозяйственное общество к какой-либо ответственности.

В то же время действующее бюджетное законодательство предусматривает гораздо более эффективные средства именно для полноценного целевого выделения средств, позволяющие контролировать целевое использование средств и предусматривающие различного рода неблагоприятные последствия:

- предоставление юридическому лицу из бюджета Тюменской области субвенций - бюджетных средств, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в случае нецелевого использования субвенций полученные суммы подлежат возврату в соответствующий бюджет;

- предоставление юридическому лицу из бюджета Тюменской области бюджетного кредита - денежных средств на возвратной и возмездной основах (ст. 6, 76 Бюджетного кодекса РФ).

Бюджетный кредит предоставляется в соответствии с гражданско-правовым договором (ст. 76 Бюджетного кодекса), который по своей природе будет представлять заем. В соответствии со ст. 814 ГК РФ договор займа может предусматривать обязательное целевое использование суммы займа. Нецелевое использование суммы займа влечет возможность его досрочного истребования. Невозврат займа повлечет для заемщика неблагоприятные последствия вплоть до обращения в суд с заявлением о признании должника банкротом.

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ предусматривает целый ряд обязательных мер, обеспечивающих возврат бюджетного кредита: 1. обязательное наличие высоколиквидного обеспечения определенных видов; 2. обязательная предварительная проверка финансового состояния заемщика; 3. наличие права проведения проверки финансового состояния заемщика в любой момент в течение срока пользования кредитом

Кроме вопроса о соответствии рассматриваемого Порядка выделения средств законам и иным нормативным актам необходимо также поставить вопрос о целесообразности участия Тюменской области в хозяйственных товариществах и обществах. Как уже отмечалось, участие Тюменской области в уставном капитале юридического лица повлечет предоставление юридическому лицу конкурентных преимуществ. Политика равноудаленности и невмешательства со стороны публично-правовых образований в деятельность хозяйствующих субъектов гораздо более соответствует целям построения демократического гражданского общества (если предполагать, что такие цели действительно стоят перед нашим обществом).

В целом комментируемый Порядок выделения средств из областного бюджета негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Тюменской области либо увеличения доли области в уставных капиталах этих организаций следует оценить отрицательно, поскольку:

- не обеспечивается контроль за целевым использованием средств, тем самым страдают интересы бюджета (при том, что законодательством предусмотрены иные гораздо более эффективные механизмы целевого выделения средств из бюджета);

- указанный нормативный акт может повлечь злоупотребления с бюджетными средствами в виде скрытого "дарения" средств из бюджета путем участия Тюменской области в уставном капитале акционерного общества с приобретением незначительного пакета акций - при наличии другого крупного акционера (как в большинстве открытых акционерных обществ в РФ) пакет акций до 24% от уставного капитала стоит гораздо меньше его номинальной стоимости, поскольку он не позволяет влиять на принятие решений. В таком случае акционерное общество на безвозвратной основе получит денежные средства, которые сможет использовать на любые цели.

В дальнейшем приобретенный Тюменской областью пакет акций может быть приватизирован, при этом: 1. интерес к приобретению такого пакета будет только у крупного акционера общества (иных лиц ничего не значащий пакет акций просто не заинтересует); 2. в силу незначительности доли в уставном капитале его оценка будет ниже номинальной стоимости. Разница между оплаченной Тюменской областью номинальной стоимостью акций и стоимостью, полученной в результате приватизации, составит доход крупного акционера.

Юридическая фирма

"ЗапСибПравЭкс"