Комментарий к Закону Тюменской области от 5 октября 2001 г. N 411 "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области"

5 октября 2001 года Губернатором Тюменской области был подписан закон "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области". Однако, как следует из ст.18 данного закона, большинство его статей - с первой по тринадцатую - вступают в действие со дня введения в действие Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", и только оставшиеся пять статей - со дня официального опубликования.

Цель введения данной нормы вполне оправдана, поскольку статьи 1-13 комментируемого Закона регулируют отношения, касающиеся земельных участков, находящихся в государственной собственности Тюменской области, в то время как на дату принятия данного закона таковая отсутствовала. Более того, в Российской Федерации на тот момент существовала только государственная собственность на землю.

Для того, чтобы пояснить принципиальную разницу между данными двумя понятиями, необходимо сделать следующие замечания.

В Конституции РСФСР в редакции еще 16 июня 1990 года нет упоминания ни о субъектах федерации, ни о муниципальных образованиях, ни о соответствующей собственности. Только в редакции от 15 декабря 1990 года появляется упоминание о государственной собственности субъектов федерации (абз.3 ст.11.1), а в редакции от 24 мая 1991 года - о муниципальной собственности (абз.3 ст.138).

В Конституции СССР (последняя существующая редакции - от 26 декабря 1990 года) ни один из указанных видов собственности не обозначен вплоть до редакции от 20 декабря 1989 года. В редакции от 14 марта 1990 года, ее статье 13 впервые фигурируют сближающиеся с вышеназванными понятия "собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей" (близко по значению к современному понятию собственности субъектов федерации) "и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность)" (под коммунальной собственностью в теории также называют муниципальную собственность, хотя муниципальные образования административно-территориальными единицами в строгом смысле этого слова не являются).

Вышеприведенные нормы являются хорошей иллюстрацией тому факту, что в советский период публичная собственность была едина и не делилась между различными субъектами ни по уровню, ни территориально. Это была государственная собственность.

В РСФСР с 15 декабря 1990 года, а позднее - и в Российской Федерации сложилась трехступенчатая структура публично-правового устройства: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Последние не являются административно-территориальными единицами и как таковые выпадают из системы "федерация - субъект федерации" (одно из проявлений этого - определение органа местного самоуправления в ст.1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где специально подчеркивается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти). Однако, и муниципальные образования также являются публично-правовыми образованиями, что в вопросах разграничения публичной собственности ставит их в один ряд с первыми двумя видами субъектов.

Все имущество, которое ранее находилось в государственной собственности, с возникновением трех видов (и еще большего числа) публичных образований предстояло распределить между этими субъектами. В отношении иного имущества, помимо земельных участков, это было сделано сравнительно оперативно. 27 декабря 1991 года Верховным Советом РФ было принято постановление N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в котором были заложены основные критерии разграничения государственной собственности и тем самым запущен процесс разграничения. Этот процесс продолжался в течение значительного времени, а вытекающие из него судебные споры продолжаются и по сей день.

Однако, еще большую неторопливость законодатель допустил в вопросе разграничения государственной собственности не землю. Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" вступил в действие 18 января 2002 года - более чем через одиннадцать лет после возникновения потребности в таком разграничении. И с вступлением его в действие процесс разграничения только начался. Подробности данного процесса в Тюменской области регулируются постановлением Администрации Тюменской области от 24 октября 2002 г. N 387 "Об организации работ по разграничению государственной собственности на землю на территории Тюменской области".

Таким образом, говорить в настоящее время о фактическом действии статей 1-13 комментируемого Закона преждевременно. Как указывалось выше, они введены в действие со дня введения в действие Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", то есть с 18 января 2002 года. Однако, в настоящее время у этих статей отсутствует предмет регулирования поскольку отсутствуют сами земельные участки, находящиеся в государственной собственности Тюменской области. По ходу процедуры разграничения часть земельных участков, находящихся в государственной собственности будет поступать в государственную собственность Тюменской области и с этого момента в отношении таких участков будут действовать ст.ст.1-13 комментируемого закона.

В настоящее же время большинство земель, расположенных на территории области, продолжают находиться в государственной собственности.

В отношении последней нельзя не отметить, что она представляет собой уникальное в своем роде явление - право, у которого, по сути, нет субъекта. Ведь законодатель последовательно и в постановлении от 27 декабря 1991 года N 3020-1, и в законе от 17.07.2001 N 101-ФЗ, и в иных нормативных правовых актах, касающихся вопроса разграничения государственной собственности, избегает приравнивания государственной собственности к какому-либо из существующих видов собственности, например, к федеральной. Государственная собственность не была признана федеральной государственной собственностью с последующей передачей части объектов в государственную собственность субъектов федерации и в муниципальную собственность, а продолжала оставаться государственной собственностью для последующего ее разграничения. Таким образом, земельные участки, не принадлежащие гражданам или юридическим лицам на праве собственности, т.е. находящиеся в государственной собственности, принадлежали и продолжают принадлежать неизвестно кому, а точнее - никому.

Такая конструкция - субъективное право без субъекта - является правовым нонсенсом. Правильнее было бы говорить, что так называемое право государственной собственности (до разграничения) правом собственности в собственном смысле не является. Соответствующие земли до момента разграничения на праве собственности никому не принадлежат, однако в силу закона определенные органы государственной власти или, чаще, органы местного самоуправления, наделяются правомочием по распоряжению данными землями. И в результате осуществления таких правомочий определенные субъекты получают правомочия по владению и пользованию земельными участками.

Еще раз следует подчеркнуть: правомочия по распоряжению с одной стороны и по владению и пользованию с другой стороны возникают не в силу принадлежности земельных участков какому-то субъекту на праве собственности и не являются ни содержанием этого права, ни производными от него. Данные правомочия возникают непосредственно из указаний закона, причем законодатель в данном случае выступает как публично-правовая фигура, и данное наделение правомочиями носит сугубо публично-правовой характер. С завершением же разграничения "право собственности" обретет субъекта и станет правом собственности в классическом смысле.

Интерес представляют ст.ст.14 и 15 комментируемого Закона, закрепляющие порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до завершения разграничения. Нормы данных статей построены следующим образом: определяется круг случаев, в которых распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления (ст.15 Закона), а в остальных случаях распоряжение осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти по управлению государственным имуществом Тюменской области (в настоящее время - Департамент имущественных отношений Тюменской области) на основании решения совместной комиссии, образованной при данном органе, в состав которой входят представители органов местного самоуправления и комитета по земельным ресурсам и землеустройству Тюменской области.

Между тем, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Однако, данная кажущаяся коллизия разрешается с учетом всех относящихся к данному вопросу норм законодательства.

Как указано в п.1 ст.2 Земельного кодекса РФ, земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, то "иное", о котором говорится в п.10 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ", может быть установлено, в том числе, и законом субъекта федерации, поскольку возможность установления такого иного законодательством (которое, как видно из п.1 ст.2 ЗК РФ, включает и законы субъектов) предусмотрена федеральным законом - п.10 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Добавим только, что на статью 14 комментируемого закона дважды был принесен протест прокурора, и один раз - на статью 15. Однако, все указанные протесты были постановлениями Тюменской областной Думы отклонены.