Комментарий к распоряжению Администрации г. Тюмени от 28 июля 1998 г. N 2389 "Об утверждении Положения о порядке осуществления сноса самовольно строящихся и выстроенных строений и сооружений на территории г. Тюмени"

Вопрос о статусе самовольных строений, правовых последствия возведения самовольных построек, сопутствующих процедурах и механизмах следует рассматривать с различных точек зрения.

Во главе угла стоит вопрос об имущественных правах на самовольно выстроенные объекты. Регулированию этого вопроса посвящена ст. 222 ГК РФ, и суть этого регулирования заключается в следующем: самовольная постройка не становится объектом гражданских прав и подлежит сносу лицом, осуществившим ее, либо за его счет, за исключением случаев, когда право на нее признается судом за лицом, осуществившим постройку, либо за обладателем земельного участка, на котором постройка возведена, что в свою очередь возможно только при доказанности наличия либо приобретения прав на землю под строением и соответствия строения строительным и градостроительным нормам и правилам, а также отсутствия нарушения прав и законных интересов иных лиц. ГК РФ обходит стороной вопрос о том, кем именно осуществляется снос самовольного строения за счет лица, осуществившего самовольное строительство, при отказе такого лица произвести снос самостоятельно.

Земельный кодекс РФ касается вопроса о самовольных постройках при разрешении вопроса о последствии их сноса, закрепляя норму, аналогичную ГК РФ: снос самовольного строения, а также снос строения при самовольном занятии земельного участка (что, заметим, одно и то же, так как строение, возведенное на земельном участке, не отведенном в установленном порядке для этих целей, является самовольным) осуществляется лицом, допустившим данное земельное правонарушение либо за его счет (ст. 76 ЗК РФ).

Следует обратить внимание на то, что земельный кодекс РФ относит возведение самовольной постройки к земельным правонарушениям. Таким образом, возведение самовольной постройки подпадает под сферу действия ст. 74 ЗК РФ, а как следствие - ст. 7.1 КоАП РФ. Здесь статус самовольных построек рассматривается с точки зрения административного права. Сама же ст. 76 ЗК РФ, хоть и расположенная в гл. XIII "Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель", гласит не о юридической ответственности как таковой, а о восстановительных мерах, возлагаемых на правонарушителя.

Вопрос о самовольных постройках остается за рамками регулирования Градостроительного кодекса РФ, что представляется обоснованным. Гражданско-правовое правило о том, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности, является отражением общей концепции самовольной постройки как дефектного объекта права, возникшего в результате правонарушения. Само по себе создание такого объекта влечет только одно последствие: обязанность возместить причиненный ущерб и понести ответственность. В отношении такого объекта нельзя совершить ни одного правомерного действия, влекущего правовые последствия, за исключением следующего: с соблюдением установленных законом условий узаконить самовольную постройку, после чего она становится полноценным объектом правоотношений, в том числе и градостроительных. До момента узаконения самовольной постройки градостроительное законодательство не имеет в данном вопросе предмета регулирования.

Как следует из ст. 130 Конституции РФ, к компетенции органов местного самоуправления относится решение вопросов местного значения. Применительно к вопросу о самовольных постройках, органы местного самоуправления не вправе определять элементы их статуса либо изменять таковые, установленные федеральным законодателем (ст. 71 Конституции РФ), а в случаях с земельным и административным законодательством - совместно федеральным и региональным законодателями (ст. 72 Конституции РФ). Вопросы местного значения, относящиеся к самовольным постройкам, могут иметь место, когда органы местного самоуправления компетентны осуществлять те действия в отношении самовольных построек, которые предписаны федеральным законодательством.

Самовольной постройкой является объект недвижимости, возведенный на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке. Ст. 7 ЗК РФ закрепляет допустимые виды целевого использования земельных участков. Таких допустимых видов насчитывается семь: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Подробности статуса земель той или иной категории, в том числе возможность возведения на них объектов недвижимости, регламентируются главами XIV-XVIII ЗК РФ. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается землепользователем самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (ст. 7 ЗК РФ).

Как следует из ст. 8 ЗК РФ, органы местного самоуправления имеют право определять и изменять целевое назначение земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, в соответствии со ст. 209 ГК РФ, п. 2 ст. 11 ЗК РФ.

В настоящее время осуществляется процесс разграничения государственной собственности на землю, в процессе которого выделяются земли, принадлежащие Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям (Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю").

В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Как следует из ст. 2 ЗК РФ, под законодательством в данном случае следует понимать как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ. Статьями 14, 15 Закон Тюменской области от 5 октября 2001 г. N 411 "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" установлено, что в Тюменской области до разграничения государственной собственности на землю распоряжение всеми государственными землями за прямо оговоренными исключениями осуществляется уполномоченным органом государственной власти Тюменской области.

Что касается контроля за целевым использованием земель, в том числе и в целях установления того, является ли строение самовольным, то он может осуществляться органами местного самоуправления на основании ст. 72 ЗК РФ, которая, в свою очередь, отсылает к актам органов местного самоуправления.

Как следует из ст. 44 Устава г. Тюмени, осуществление земельного контроля отнесено к компетенции Администрации города. В соответствии с п.п. 1.1, 1.2, 3.26 Положения о земельном комитете администрации г. Тюмени, утвержденного распоряжением Администрации г. Тюмени от 19 июня 2000 г. N 2281, осуществление земельного контроля является функцией земельного комитета. Следует, однако, отметить, что в указанных нормативных правовых актах не регламентированы формы, методы и иные элементы осуществления муниципального земельного контроля.

Вторую группу оснований, по которым строение признается самовольным, составляют: отсутствие необходимых разрешений либо грубое нарушение градостроительных или строительных норм и правил. Как установлено в ст. 54 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, соблюдение данных условий выясняется в процессе государственного строительного надзора. Такой надзор осуществляется федеральными органами государственной власти либо органами власти субъектов РФ. Названной статьей установлен прямой запрет на осуществление иного вида надзора за строительством, помимо установленного данным кодексом. Таким образом, органы местного самоуправления не вправе устанавливать факты нарушения градостроительных и строительных норм и правил.

С другой стороны, как следует из ст.ст. 8, 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство в большинстве случаев, за прямо оговоренными исключениями, выдается органами местного самоуправления, и именно разрешение на строительство является документом, дающим право на застройку и подтверждающим наличие всех остальных требуемых разрешений и согласований. Следовательно, в таких случаях именно органы местного самоуправления будут компетентны установить факт отсутствия необходимых разрешений при строительстве того или иного объекта.

Рассмотрев вопросы о компетенции органов местного самоуправления в определении статуса самовольных строений (таковая отсутствует) и в установлении фактических обстоятельств, связанных с признанием строения самовольным (таковая имеется в тех случаях, когда органы местного самоуправления полномочны распоряжаться землями или определять целевое назначение земельных участков, а также выдавать разрешения на строительство), следует обратиться к участию органов местного самоуправления в реализации последствий признания строения самовольным.

Последствия, установленные законодательством, таковы:

1. лицо, осуществившее самовольную постройку, обязано осуществить ее снос,

либо

2. снос осуществляется за счет этого лица,

либо

3. самовольная постройка может быть узаконена.

Что касается первого возможного последствия - сноса самовольного строения лицом, осуществившим строительство, - закон не ставит возникновение данной обязанности в зависимость от действий каких-либо иных лиц, в том числе органов местного самоуправления. Данная обязанность возникает уже в силу самого факта осуществления самовольного строительства. Тем не менее, оценивая ситуацию с практической точки зрения, нельзя не отметить, что лицо, осуществившее самовольную постройку, вне зависимости от своего психического отношения к данному действию (добросовестное заблуждение относительно статуса строения либо сознательное совершение правонарушения) едва ли по завершении строительства без промедления приступит к разрушению возведенного. Даже для добровольного сноса самовольного строения лицом, осуществившим строительство, в большинстве случаев необходим внешний толчок в виде официального акта компетентного органа.

Как следует из п. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ, предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Таким образом, в функции органов государственного строительного надзора не входит выявление фактов самовольного строительства и вынесение предписаний о сносе соответствующих строений. Не приданы такие функции органам госархстройнадзора ни в проекте федерального закона "О государственном архитектурно-строительном надзоре в Российской Федерации" (проект был отклонен Государственной Думой РФ, однако на сегодняшний день это - самое близкое, к чему подошел законодатель в вопросе регулирования статуса органов архстройнадзора), ни в приказе Госстроя РФ от 30 марта 1999 г. N 76 "Об утверждении положения о государственном архитектурно- строительном надзоре на территории Российской Федерации" (приказ был отменен в связи с подготовкой проекта вышеуказанного федерального закона).

Смежен с первым и вопрос о том, кем осуществляется снос самовольного строения за счет лица, осуществившего его возведение. Данный вопрос федеральным законодателем урегулирован весьма слабо. В настоящее время сохраняет силу в некоторой части постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390 "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках", пунктом 7 которого данная обязанность возложена на отделы коммунального хозяйства городских или поселковых исполнительных комитетов. В систему действующего нормативного регулирования данная норма вписывается с большим трудом. Мало того, что приходится проводить совершенно не очевидную аналогию между органами государственной власти того периода - городскими и поселковыми исполкомами - и ныне действующими органами местного самоуправления, но и после этого остаются вопросы соответствия такой широкой компетенции действующему в настоящее время законодательству.

Представляется, что в данном случае следует руководствоваться общими положениями действующего законодательства о компетенции органов местного самоуправления в области земельного и градостроительного законодательства, а также законодательства гражданского, но в последнем случае рассматривая орган местного самоуправления не как орган власти (как отмечалось выше, гражданское законодательство находится в исключительной компетенции Российской Федерации), а как субъекта гражданских правоотношений. При этом руководящим началом следует признать норму ст. 130 Конституции РФ: органы местного самоуправления компетентны в вопросах местного значения. Исходя из этого, органы местного самоуправления полномочны и обязаны вынести предписание о сносе либо осуществить снос самовольного строения, не снесенного лицом, осуществившим его, в добровольном порядке, в случаях, когда:

- земельный участок, на котором расположено самовольное строение, является муниципальной собственностью - с этим корреспондирует норма ст. 210 ГК РФ,

- такой земельный участок является государственной собственностью, и орган местного самоуправления в соответствии с законодательством осуществляет распоряжение им,

- орган местного самоуправления определяет целевое назначение данного земельного участка и осуществляет муниципальный земельный контроль,

- орган местного самоуправления выдавал бы разрешение на строительство данного объекта.

В комментируемом положении подобного ограничения не установлено, что представляется его недостатком. Случаи, не подпадающие ни под одно из вышеперечисленных условий, немногочисленны, но и не единичны.

Что же касается возможности узаконения самовольных строений, то ситуация здесь еще более неоднозначна. Комментируемый порядок гласит о вводе самовольного строения в эксплуатацию (раздел 3 положения) с последующим предоставлением земельного участка (п. 1.8.2 положения), при этом ключевым документом, подтверждающим соблюдение градостроительных и строительных норм и правил является проектная документация, а при ее отсутствии - градостроительное заключение, техническое заключение независимых экспертов при инспекции ГАСН.

Действующее законодательство (ст. 55 Градостроительного кодекса РФ) допускает приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов, строительство которых осуществлялось в соответствии с требованиями законодательства, а не вопреки им.

Теоретически можно представить несколько вариантов регулирования узаконения самовольных строений:

- если строение возведено на земельном участке, не отведенном лицу, осуществившему строительство, либо отведенном для других целей, это также предполагает отсутствие либо юридическую неполноценность разрешения на строительство, так как последнее выдается только при наличии всех остальных разрешений и согласований, необходимых для осуществления строительства; в таком случае для ввода объекта в эксплуатацию было бы необходимо осуществить отвод земельного участка либо изменение его целевого назначения с последующей выдачей документа, аналогичного разрешению на строительство, с той существенной разницей, что данный документ, подытоживая наличие всех необходимых в конкретном случае согласований и разрешений, не дает собственно дозволения строить, поскольку необходимость в такому дозволении уже отсутствует - все эти действия, как указывалось выше, не во всех случаях находятся в компетенции органов местного самоуправления; после этого останется лишь установить соответствие объекта градостроительным и строительным нормам и правилам, если это технически возможно в отношении готового объекта, у которого отсутствует доступ к результатам скрытых работ;

- если строение возведено с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил, то единственным способом узаконить его является устранение этих нарушений, если такое возможно, после чего вновь следует этап установления соответствия объекта градостроительным и строительным нормам и правилам.

Однако, оставляя в стороне догадки о мотивах законодателя, следует отметить, что никаких подобных механизмов для узаконения самовольных строений в законодательстве не предусмотрено. Более того, как указывалось выше, градостроительный кодекс РФ вообще не касается вопроса самовольных строений. В вопросе узаконения следует обратиться к ГК РФ.

ГК РФ, если говорить строго, не касается вопроса об узаконении самовольного строения в целом, а в силу предмета регулирования гражданского права ограничивается вопросами признания права собственности на этот объект. Однако, рассматривая норму ст. 222 ГК РФ в системе со ст.ст. 218, 219 ГК РФ, следует сделать вывод, что возникновение права собственности на вновь созданный объект является следствием его создания в качестве легитимного объекта гражданского оборота. Поэтому регулирование признания права собственности на самовольное строение следует экстраполировать на узаконивание самовольного строения вообще.

Таким образом, в силу федерального законодательного регулирования придать самовольному строению статус легитимного объекта градостроительных и, как следствие, гражданских правоотношений возможно только в судебном порядке. Делая попытку на секунду все же проникнуть в суть мотивов федерального законодателя, предположим наличие такой логики в основе данного регулирования: там, где уже совершено правонарушение (возведено самовольное строение), с большой вероятностью имеются те или иные условия и предпосылки для его совершения, и избежать продолжения их совершения в дальнейшем, в особенности в рамках административной процедуры, будет затруднительно. Суд должен выступить гарантом перевода правоотношений в легитимное русло, обеспечения законности при придании строению законного статуса.

Комментируемое положение вступает с данным регулированием в прямой конфликт, закрепляя административный порядок узаконения самовольных строений. Еще одно коренное отличие комментируемого положения от норм ГК РФ в том, что, согласно последнему, узаконение возможно только при условии предоставления земельного участка для указанных целей, в положении же ситуация обратная: участок предоставляется под узаконенный объект.

Следует также отметить, что Администрация г. Тюмени, издавая комментируемый нормативный правовой акт, не устанавливает критериев, по которым определяется, в каких случаях самовольное строение подлежит сносу, а в каких - может быть узаконено. На первый взгляд, нет таких критериев и в ГК РФ. Однако, согласно федеральному регулированию, суд принимает решение по итогам исследования всех относящихся к делу обстоятельств. В комментируемом же положении установлен обратный порядок: глава города либо начальник территориального управления вначале принимает решение о сносе строения либо о передаче документов для разрешения вопроса о вводе в эксплуатацию, при этом критерии для выбора положением не установлены, и только после этого межведомственной комиссией вопрос об узаконении рассматривается по существу.

Остается отметить, что в качестве нормативной основы комментируемого положения (п. 1.1) приведен развернутый перечень нормативных правовых актов, большая часть из которых в настоящее время утратила силу.