Приложение N 1. Программа Правительства Тюменской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года

Приложение N 1
к распоряжению
Правительства
Тюменской области
от 15 ноября 2010 г. N 1700-рп

Программа
Правительства Тюменской области по повышению эффективности
бюджетных расходов на период до 2012 года

Программа Правительства Тюменской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года".

I. Необходимость разработки и реализации Программы

Начиная с 2000 года бюджетная система и бюджетный процесс в Тюменской области находились в стадии реформирования. В результате структурных перестроек в Тюменской области сформирована современная система управления общественными финансами.

Результатом проводимых в Тюменской области мероприятий явились:

организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

ликвидация "необеспеченных мандатов";

введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

создание и развитие казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджета, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;

внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, областных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных заданий);

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

реструктуризация сети бюджетных учреждений.

Однако преобразования полностью не закончены. Ситуация в Тюменской области усугубилась в 2008 году экономической нестабильностью на финансовых рынках и потерей с 2010 года одного из бюджетообразующих налогов - налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.

В настоящих условиях, учитывая потребность выработки долгосрочных приоритетов, необходима адаптация бюджета области к сокращению его доходной части и в связи с этим разработка и реализация мер по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти Тюменской области, в том числе совершенствование системы управления общественными финансами.

II. Цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти Тюменской области по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития региона.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Тюменской области.

Для достижения цели Программы необходимо решение следующих основных задач:

обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций, определение оптимальных форм поддержки реального сектора экономики;

создание условий для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти области по обеспечению государственных услуг;

создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

повышение качества финансового управления в общественном секторе путем внедрения инструментов финансового менеджмента;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов исполнительной власти области, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в областной собственности, и полномочиями органов исполнительной власти области;

совершенствование системы межбюджетных отношений;

создание условий для рационального потребления энергоресурсов.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

развитие программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти;

совершенствование формата "программного" бюджета;

развитие новых форм оказания государственных услуг и их финансового обеспечения;

совершенствование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных закупок;

дальнейшее совершенствование информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

рациональное использование государственного имущества области.

Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы).

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной
системы Тюменской области

Состояние бюджетной системы Тюменской области на протяжении многих лет характеризуется стабильностью. Бюджет традиционно сбалансирован. Все законодательно закреплённые за Тюменской областью полномочия обеспечены финансовыми ресурсами. Объём государственного долга Тюменской области по сравнению с доходной частью бюджета незначителен. Кредиторская задолженность по всем принятым обязательствам отсутствует. Социальные обязательства и обязательства перед органами местного самоуправления выполняются своевременно и в полном объёме.

В условиях централизации нефтяных поступлений в федеральном бюджете сокращение объёма доходов бюджета области в среднесрочной перспективе сокращает финансовые возможности Тюменской области для принятия решений в целях достижения заявленных ранее долгосрочных стратегических целей.

В сложившейся ситуации значение последовательной и ответственной бюджетной политики, как одной из важнейших предпосылок для обеспечения экономической стабильности региона, ещё более возрастает.

В целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти Тюменской области, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов бюджетной политики, к которым относятся:

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование областного бюджета с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Тюменской области, основанных на реалистичных оценках;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга;

стабильность и предсказуемость налоговой политики;

недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей региональной политики области (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения с учетом сроков и механизмов их реализации;

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы области, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий;

создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

Для дальнейшего развития указанных принципов планируется реализовать следующие основные меры:

формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии области;

использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;

уточнение порядка ведения реестра расходных обязательств;

установление Правительством Тюменской области среднесрочных индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (областным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе соответствующих органов исполнительной власти области;

формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности органов исполнительной власти Тюменской области за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

обеспечение оптимального выбора объектов для предоставления государственной поддержки в форме налоговых льгот и оптимального срока их действия с учетом социальной и экономической оценки эффективности;

совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения областного бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств областного бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.

В рамках проведения последовательной бюджетной и экономической политики в целях обеспечения предпосылок для устойчивости бюджетной системы региона планируется:

продолжить практику поддержки деловой активности посредством предоставления налоговых льгот;

сохранить основные формы и направления государственной поддержки малого и среднего предпринимательства;

сохранить основные формы и направления государственной поддержки промышленности Тюменской области;

сохранить основные формы межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

обеспечить приоритетное направление бюджетных инвестиций на завершение начатых объектов;

продолжить реализацию мероприятий по энергосбережению и энергоэффективности.

Реализация намеченных планов в Тюменской области должна привести к созданию условий для обеспечения долгосрочной стабильности экономики и устойчивости бюджетной системы, как её составляющей.

IV. Совершенствование взаимодействия с органами местного
самоуправления Тюменской области

Проведение ответственной бюджетной политики предполагает совершенствование системы межбюджетных отношений. В условиях сложившейся диспропорции между доходной базой органов местного самоуправления и объёмом их расходных полномочий значение межбюджетного регулирования возрастает.

Итогом проведённой работы по реформированию в Тюменской области межбюджетных отношений с органами местного самоуправления явилось создание прозрачной и предсказуемой системы. Разработаны единые формализованные методики межбюджетных трансфертов. Более 80 процентов объёма межбюджетных трансфертов закрепляется за муниципальными образованиями на очередной финансовый год и плановый период законом о бюджете, что создаёт условия для повышения прозрачности и качества планирования местных бюджетов.

В рамках межбюджетных отношений в Тюменской области проводится мониторинг соблюдения органами местного самоуправления требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления местными бюджетами, реализация Соглашений с органами местного самоуправления о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, проведение финансовой экспертизы проектов местных бюджетов на очередной финансовый год и плановый период.

Дальнейшее совершенствование взаимодействия с органами местного самоуправления должно быть основано на следующих принципах:

обеспечение условий для самостоятельного формирования расходных обязательств органов местного самоуправления в рамках установленных приоритетов региональной политики;

недопустимость возникновения "необеспеченных мандатов";

обеспечение объективности и прозрачности вводимых механизмов межбюджетного регулирования;

наличие стимулов для повышения эффективности муниципального управления, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.

В целях реализации указанных принципов целесообразно:

отказаться от неформализованных каналов предоставления местным бюджетам финансовой поддержки из областного бюджета;

усилить обусловленность предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Тюменской области путем установления обязательств по повышению качества управления муниципальными финансами, проведения структурных реформ и повышения результативности деятельности;

осуществить, начиная с 2012 года, постепенный переход к предоставлению субсидий местным бюджетам с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижение поставленных целей предоставления;

предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе оценки созданных институциональных условий для привлечения инвесторов в муниципалитет;

проводить мониторинг управления муниципальным долгом с учетом показателей задолженности муниципальных унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности.

Решение обозначенных в разделе задач обеспечит дальнейшее развитие механизмов межбюджетного регулирования.

V. Совершенствование программно-целевого планирования в целях
повышения эффективности бюджетных расходов

Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти является программно-целевой принцип организации их деятельности.

В Тюменской области планомерно и последовательно проводится внедрение программно-целевых методов планирования бюджетных расходов и бюджетирования, ориентированного на результат.

Начиная с 2005 года внедрение комплексной системы бюджетного планирования осуществляется на основе ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, в которых отражаются основные достигнутые результаты деятельности, определяются приоритетные направления деятельности на плановый период, в том числе реализуемые в рамках областных целевых программ.

Оценка результативности деятельности органов исполнительной власти проводится по степени достижения ключевых измеримых показателей деятельности в рамках реализуемых областных целевых программ. По результатам оценки вносятся предложения по уточнению целей, задач и показателей.

Областные целевые программы представляют собой совокупность взаимоувязанных мер, направленных на достижение конкретных целей, решение актуальных социальных и экономических проблем, развитие отраслей социально-культурной ориентации и материального производства.

Цели и задачи областных целевых программ увязаны со стратегической целью и приоритетами долгосрочного социально-экономического развития Тюменской области, определенными "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Тюменской области до 2020 года и на перспективу до 2030 года". Оценка эффективности и результативности реализации областных целевых программ выполняется по Методике.

В Тюменской области сформирована и постоянно совершенствуется нормативная правовая база, регламентирующая процессы программно-целевых методов планирования бюджетных расходов (в т.ч. методов среднесрочного планирования) и бюджетирования, ориентированного на результат.

Применение программно-целевого метода бюджетного планирования в Тюменской области будет продолжено и получит дальнейшее развитие.

После внесения изменений в федеральные нормативные акты, регламентирующие деятельность в данной сфере, планируется внесение изменений в Порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации областных целевых программ Тюменской области.

VI. Переход к программной структуре расходов бюджетов

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации.

Учитывая планируемые в 2010 году изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность (исходя из степени подготовленности), порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав государственных программ и их подпрограмм, начиная с 2012 года, возможен переход на программно-целевой принцип формирования областного бюджета.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, областных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

С введением новой бюджетной классификации не должна быть утеряна преемственность данных, объем информации не должен быть сокращен, а напротив, содержательно расширен и систематизирован.

VII. Оптимизация функций государственного управления и повышение
эффективности их обеспечения

Данное направление программы предполагает продолжение реализации административной реформы.

Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти области планируется осуществлять по следующим основным направлениям:

противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

совершенствование контрольной деятельности;

оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти области, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

передача функций органов исполнительной власти области, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

повышение мотивации руководителей органов исполнительной власти Тюменской области в отношении оптимизации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

оптимизация в органах исполнительной власти области соотношения численности государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы;

формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами государственной власти в электронной форме;

утверждение и реализация отраслевых планов повышения эффективности бюджетных расходов органами исполнительной власти области;

принятие органами исполнительной власти Тюменской области планов повышения качества финансового менеджмента, организация его мониторинга и оценки.

Важной сферой оптимизации деятельности органов государственной власти Тюменской области является управление государственной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

упорядочение состава имущества Тюменской области и обеспечение его учета;

инвентаризация объектов государственной собственности области, оформление прав на них;

создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного имущества;

проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;

оптимизация сети государственных унитарных предприятий;

совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного имущества;

формирование экономически обоснованной дивидендной политики.

VIII. Повышение эффективности предоставления государственных услуг

На территории Тюменской области проведена серьезная работа по реорганизации бюджетных учреждений и переходу на нормативное планирование, как основных предпосылок для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. Практическая реализация мер, направленных на повышение качества и доступности бюджетных услуг путем преобразования государственных учреждений в организации иной организационно-правовой формы, начата в 2004 году.

С принятием Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" продолжена работа по созданию автономных учреждений, как на базе автономных некоммерческих организаций, так и на базе бюджетных учреждений.

К 2010 году перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения практически завершен. Изменение статуса бюджетных учреждений повлекло расширение их финансовой самостоятельности, повышение ответственности за расходованием бюджетных средств, предоставило возможность оперативного решения вопросов, возникающих при оказании услуг населению, способствовало увеличению уровня охвата населения услугами, повышению заработной платы работников. Реорганизация бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы на данном этапе не повлияла на общий объем бюджетного финансирования в связи с сохранением ассигнований, выделяемых на реализацию государственного задания.

При проведении планируемых мероприятий в первую очередь должна быть решена задача повышения качества государственных услуг и только потом оптимизации бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание условий для дальнейшей оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы государственных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

снижение неустановленных видов оплаты услуг государственных учреждений;

внедрение в деятельность государственных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового статуса государственных учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.

Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих государственные услуги:

перевести их до 1 января 2012 года со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение государственного задания;

предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

исключить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);

расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган исполнительной власти, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.

Создание нового типа государственных учреждений - казенного учреждения, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

На 2011 год будет установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав), так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений вновь не открываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

В целях создания условий и стимулов по оптимизации сети государственных учреждений будут предприняты меры, направленные на сохранение объемов бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных услуг потребует продолжения совершенствования практики формирования государственных заданий для государственных учреждений и их финансового обеспечения.

Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов государственных заданий на оказание государственных услуг при планировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на плановый период.

В этих целях органам исполнительной власти, разрабатывающим проекты государственных заданий на оказание государственных услуг государственными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета разрабатывать и представлять в департамент финансов Тюменской области сводные показатели государственных заданий.

IX. Развитие государственного финансового контроля в Тюменской области

Финансовый контроль в Тюменской области осуществляется за законностью, рациональностью и эффективностью использования бюджетных средств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, за использованием областной собственности (далее бюджетные средства).

Правительством Тюменской области определён общий порядок осуществления финансового контроля, установлены формы финансового контроля, периодичность проведения проверок, требования к планированию контрольной деятельности, проведению и оформлению результатов проверок и предоставлению отчетов о контрольной деятельности, а также порядок реализации м