Решение Арбитражного суда Тюменской области от 27 октября 2004 г. N А-70-7457/7-2004 Суд частично удовлетворил заявленные требования о признании недействительным отдельного пункта положения, регулирующего пассажирские перевозки, поскольку спорный пункт данного положения затрагивает интересы лиц в сфере предпринимательской деятельности и создает препятствия для ее осуществления (извлечение)

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 27 октября 2004 г. N А-70-7457/7-2004
(извлечение)

Арбитражный суд Тюменской области, ознакомившись с заявлением Прокурора Тюменской области о признании недействующим п. 7 Положения о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам, утвержденного распоряжением Главы города Тюмени от 02.06.03 г. N 2166, установил:

2 июня 2003 г. Глава города Тюмени издал Распоряжение N 2166 "О привлечении автотранспорта к регулярным пассажирским перевозкам на маршрутах г. Тюмени", которым утверждено Положение о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам, состав конкурсной комиссии (Комиссии) по привлечению автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам. Согласно п. 3 распоряжения Комиссии поручено разработать и на своем заседании утвердить регламент работы комиссии, конкурсную документацию, график проведения конкурса в соответствии с объемом требуемых перевозок.

П. 7 Положения о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам предусмотрено, что перечень необходимых документов, порядок предоставления документов и работы Комиссии, основные требования к перевозчикам и транспортным средствам (техническому состоянию, возрасту), выявление победителя конкурса определяется регламентом работы Комиссии, который принимается на заседаниях Комиссии и утверждается ее председателем. Дата и место проведения заседания Комиссии назначается ее председателем или лицом, его замещающим, и публикуется в средствах массовой информации.

Прокурор Тюменской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим п. 7 Положения о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам, утвержденного распоряжением Главы города Тюмени от 02.06.03 г. N 2166, не соответствующим требованиям Федерального закона от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

По мнению прокурора указанный пункт Положения не соответствует требованиям ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", согласно которой решение вопросов местного значения отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

П. 7 указанного Положения Комиссия по привлечению автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным маршрутным перевозкам по городским и пригородным маршрутам (Комиссия) наделена полномочиями органа местного самоуправления путем предоставления ей права решения вопроса об организации маршрутных перевозок по городским и пригородным маршрутам. Оспариваемый нормативный акт нарушает права хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности, поскольку открывает возможность органу, который не является органом местного самоуправления, устанавливать свои правила привлечения автотранспорта к пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам.

До вынесения решения по настоящему делу прокурор в соответствии со ст. 49 АПК РФ увеличил размер заявленных требований, дополнительно просит признать не соответствующим требованиям Федерального закона от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах местного организации местного самоуправления в РФ" и не действующим п. 3 распоряжения Главы города Тюмени от 2 июня 2003 г. N 2166 "О привлечении автотранспорта к регулярным пассажирским перевозкам на маршрутах города Тюмени" по тем же основаниям.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.

Глава города Тюмени заявленные требования не признал. По его мнению, оспариваемый нормативный акт не ограничивает права хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности Распоряжение от 02.06.03 г. N 2166 принято Главой города в пределах своих полномочий, предусмотренных Уставом города Тюмени. Глава города вправе издать нормативный правовой акт, регулирующий порядок организации привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам.

Представители Комиссии в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие Комиссии.

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив его материалы, суд пришел к следующим выводам..

Распоряжение Главы города Тюмени N 2166 от 2 июня 2003 г. и Приложения к нему опубликованы 10 июня 2003 г. в газете "Тюменский курьер".

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Ст. 1 Закона относит к вопросам местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;

Ст. 6 Устава г. Тюмени одним из вопросов местного значения относит организацию транспортного обслуживания населения города.

Таким образом, организация городских и пригородных маршрутных пассажирских перевозок относится к вопросам местного значения, решение которых осуществляется органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 49 Устава города Тюмени Глава города Тюмени является выборным должностным лицом местного самоуправления, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории города.

В соответствии со ст. 54 Устава города Тюмени городская Администрация является постоянно действующим исполнительным органом местного самоуправления при Главе города.

Ст. 72 Закона РФ от 06.07.91 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" к полномочиям городской администрации относит осуществление контроля за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждение графика движения транспортных средств, организация и контроль обслуживания пассажиров, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города.

Таким образом, принятие нормативного правового акта по вопросам регулирования привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам, находится в ведении Главы города Тюмени.

Исполняя обязанность по урегулированию вопроса по организации транспортного обслуживания населения города, Глава города вправе был издать распоряжение, касающееся порядка привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам.

Распоряжением N 2166 от 2 июня 2003 г. Глава города установил, что привлечение и организация работы автотранспорта юридических и физических лиц на регулярных и конкурсных перевозках по городским и пригородным маршрутам, работающих по коммерческим тарифам, осуществлять на конкурсной основе, а в исключительных случаях - по распоряжению Главы города.

Этим же распоряжением утверждено Положение о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам, а также состав конкурсной комиссии по привлечению автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам.

П. 3 Распоряжения комиссии предписывается разработать на своем заседании и утвердить регламент работы комиссии, конкурсную документацию, график проведения конкурса в соответствии с объемом требуемых перевозок.

Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова определяет понятие "регламент" как правила, регулирующие порядок какой-то деятельности. В свою очередь, понятие "правила" - это предписание, устанавливающее порядок чего-нибудь.

"Порядок" в этом словаре определен как последовательный ход чего-то.

Таким образом, регламент - это предписание, устанавливающее последовательность хода чего-либо. Регламент работы конкурсной комиссии по привлечению автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам - это предписание, устанавливающее последовательность хода работы конкурсной комиссии по привлечению автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам.

П. 1 Положения о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам (Положение) предусмотрено, что Положение регулирует деятельность Комиссии.

Указанное положение содержит следующие нормы, регулирующие деятельность Комиссии:

проведение конкурса по привлечению автотранспорта осуществляется Комиссией, состав которой утверждается Главой города (п. 5 Положения);

перечень необходимых документов, порядок предоставления необходимых документов и работы Комиссии, основные требования к перевозчикам и транспортным средствам (техническому состоянию, возрасту), выявление победителей конкурса определяется регламентом работы Комиссии, который принимается на заседания Комиссии и утверждается ее председателем. Дата и место проведения заседания Комиссии назначается ее председателем или лицом, его замещающим, и публикуется в средствах массовой информации (п 7);

Комиссия в своем решении отдает предпочтение перевозчикам, которые предполагают более низкий размер тарифа за проезд пассажиров на более продолжительный срок (п. 8);

заседание Комиссии оформляется протоколом, утверждается председателем Комиссии в течение десяти дней со дня проведения заседания (п. 10).

Разрешение вопросов, перечисленных в п. 7 Положения, являющихся частью организационных мероприятий по привлечению автотранспорта в пассажирским перевозкам, отнесено к компетенции Комиссии.

При отсутствии регламентации порядка проведения конкурса, наделение Комиссии полномочиями по определению требований к перевозчикам и транспортным средствам, а также искажение смысла понятия "регламент" открывает возможность Комиссии при принятии регламента ее работы включить в него нормы, которые по существу не касаются последовательности работы комиссии.

П. 7 Положения предоставляет Комиссии право самой определять перечень необходимых документов, порядок их предоставления, право определять требования к перевозчикам и транспортным средствам (техническому состоянию, возрасту), право выявлять победителей конкурса на основании регламента работы Комиссии. Тем самым указанный пункт Положения предписывает Комиссии включить в регламент ее работы положения, которые не определяют последовательность ход работы комиссии, а предполагает наделить эти положения содержанием, касающимся критериев определения победителей конкурса по привлечению автотранспорта к пассажирским перевозкам.

Толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие "организовать" как налаживание, подготовку чего-либо. Указанные п. 7 Положения полномочия Комиссии призваны обеспечить налаживание пассажирских перевозок по городским и пригородным маршрутам. Следовательно, Комиссия наделена полномочиями по организации городских пассажирских перевозок в указанной части (определения порядка предоставления документов, требований к перевозчикам и т.д.).

Таким образом, п. 3 Распоряжения Главы города N 2166 от 2 июня 2003 г., п. 7 Положения о порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам предоставлено Комиссии право выполнять функции, которые в соответствии со ст. 2 Закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" возложены на органы местного самоуправления.

Глава города, как должностное лицо городской администрации, устранился от решения вопросов находящихся в его ведении, что повлекло нарушение прав и законных интересов лиц, в сфере предпринимательской деятельности.

Так, Регламентом работы Комиссии установлено, что к участию в конкурсе не допускаются транспортные средства, принадлежащие владельцам, не имеющим прописки в г. Тюмени либо Тюменском районе.

Согласно ст. 76 Устава города Тюмени Глава города обязан принимать все предусмотренные законом меры по защите прав населения города на самоуправление.

Между тем, оспариваемым Распоряжением права населения города на осуществление местного самоуправления через соответствующие органы нарушены, что повлекло нарушение прав лиц в сфере предпринимательской деятельности.

При этом в случае допущения таких нарушений органом местного самоуправления АПК РФ, ГК РФ предусмотрено право лиц, чьи права нарушены, обратиться в суд с заявлением об оспаривании актов органов местного самоуправления.

Дела об оспаривании таких документов как Регламент органа, не являющегося государственным органом и органом местного самоуправления, арбитражным судом в соответствии с нормами АПК РФ не рассматриваются. В связи с этим сложилась ситуация, при которой Комиссия наделена полномочиями органа местного самоуправления, а ее акты и действия лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, не могут быть оспорены в арбитражном суде.

Суд соглашается с доводами Прокурора том, что п. 3 Распоряжения, п. 7 Положения, утвержденного этим Распоряжением, в части предоставления полномочий Комиссии определять перечень необходимых документов, основные требования к перевозчикам и транспортным средствам (техническому состоянию, возрасту), выявление победителей конкурса на основании регламента Комиссии, который принимается на заседаниях Комиссии и утверждается ее председателем, не соответствуют Федеральному Закону от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В указанной части оспариваемое распоряжение затрагивает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской деятельности, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Предоставление Комиссии права на принятие и утверждение регламента, определение требований к перевозчикам, порядка предоставления документов, выявления победителей конкурса на основании регламента работы Комиссии фактически предоставляет Комиссии возможность предъявлять к лицам, желающим участвовать в конкурсе, требования по своему усмотрению. Между тем, требования к перевозчикам и транспортным средствам, условия организации пассажирских перевозок и тому подобные вопросы регулируются соответствующими законодательным актами: Законом РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Законом РФ "О безопасности дорожного движения", Уставом автомобильного транспорта и т.д.

В силу ч. 2 ст. 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК РФ, с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ст. 52 АПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд полагает, что в указанной части требования прокурора законны и обоснованны.

В этой части требования заявителя подлежат удовлетворению.

В остальной части заявленные требования удовлетворению не подлежат, поскольку предоставление полномочий Комиссии по установлению порядка приема документов (последовательность), порядка работы Комиссии, предоставление полномочий председателю или лицу, его замещающему, назначать и публиковать в средствах массовой информации дату и место проведения заседания Конкурсной комиссии указанному закону не противоречат.

Руководствуясь ст. 167 - 170, ст. 195 АПК РФ, суд решил:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать п.. 3 Распоряжения Главы г. Тюмени N 2166 от 2 июня 2003 г. "О привлечении автотранспорта к регулярным пассажирским перевозкам на маршрутах г. Тюмени",

п. 7 Положения "О порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам", утвержденного Распоряжением Главы г. Тюмени N 2166 от 2 июня 2003 г. "О привлечении автотранспорта к регулярным пассажирским перевозкам на маршрутах г. Тюмени", в части предоставления полномочий Конкурсной комиссии по привлечению автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным маршрутным перевозкам по городским и пригородным маршрутам определять перечень необходимых документов, основные требования к перевозчикам и транспортным средствам (техническому состоянию, возрасту), выявления победителей конкурса на основании регламента Комиссии, который принимается на заседаниях Комиссии и утверждается ее председателем, признать не действующими и не соответствующими Федеральному закону от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

П. 7 Положения "О порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным пассажирским перевозкам по городским и пригородным маршрутам", утвержденного Распоряжением Главы г. Тюмени N 2166 от 2 июня 2003 г. "О привлечении автотранспорта к регулярным пассажирским перевозка на маршрутах г. Тюмени" в части предоставления полномочий Конкурсной комиссии устанавливать порядок предоставления документов, порядок работы Комиссии, предоставления полномочий председателю Конкурсной комиссии или лицу, его замещающему, назначать и публиковать в средствах массовой информации дату и место проведения заседания Конкурсной комиссии признать соответствующим Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В этой части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение вступает в законную силу немедленно, может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.