Приложение. Основные требования (стандарты) к порядку организации и осуществления финансового контроля органами исполнительной власти Тюменской области

Приложение
к постановлению
Правительства
Тюменской области
от 1 июня 2007 г. N 122-п

Основные требования (стандарты)
к порядку организации и осуществления финансового контроля органами
исполнительной власти Тюменской области

С изменениями и дополнениями от:

3 июня 2008 г.

I. Основные положения

1. Настоящие стандарты финансового контроля (далее - Стандарты) разработаны в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, бюджетным законодательством Российской Федерации, Тюменской области и стандартами Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI).

2. Стандарты являются нормативным документом, устанавливающим основные принципы и единые требования к осуществлению финансового контроля органом финансового контроля, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств (далее - органами исполнительной власти) в финансово-бюджетной сфере в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Тюменской области.

3. Целью стандартов является определение основных унифицированных требований к правилам и процедурам осуществления контроля, согласно которым оценивается качество, эффективность и результативность контроля, а также обеспечение целостности, взаимосвязанности, последовательности и объективности контроля, осуществляемого органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.

4. Структура стандартов состоит из общих стандартов и рабочих стандартов.

4.1. Общие стандарты устанавливают единые требования к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти в осуществлении финансового контроля.

4.2. Рабочие стандарты устанавливают единые требования к организации контрольной деятельности органов исполнительной власти и их работников, осуществляющих контрольную деятельность.

5. Практическая реализация настоящих стандартов органами исполнительной власти обеспечивается путем разработки, утверждения в установленном порядке и применения законодательства, регламентирующего организацию контрольной деятельности органов исполнительной власти и работников органов исполнительной власти.

II. Сфера действия и применения стандартов

1. Стандарты обязательны для применения органами исполнительной власти Тюменской области при организации и осуществлении контрольной деятельности, а также работниками иных организаций, участвующих в осуществлении контроля в качестве контролеров, специалистов или экспертов.

2. При осуществлении контрольной деятельности органы исполнительной власти должны придерживаться следующих основных принципов:

2.1. Деятельность органов исполнительной власти должна осуществляться в строгом соответствии с их полномочиями, установленными законодательством, и соответствовать настоящим стандартам.

2.2. Органы исполнительной власти должны иметь собственное обоснованное мнение и самостоятельно оценивать различные ситуации, возникающие в ходе осуществления контроля.

2.3. В органах исполнительной власти должна быть создана система контроля, обеспечивающая применение мер, предотвращающих ошибки и нарушения работников органов исполнительной власти.

2.4. Органы исполнительной власти должны совершенствовать организацию финансового контроля и повышать квалификацию работников, осуществляющих контрольную деятельность.

3. В ходе реализации своих полномочий органы исполнительной власти должны обеспечивать контроль:

3.1. За соблюдением объектом контроля бюджетного законодательства.

3.2. За правомерностью финансовых и хозяйственных операций, осуществляемых объектом контроля.

3.3. За целевым использованием бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и других средств, выделенных объекту контроля целевым назначением в пределах полномочий главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств.

3.4. За целесообразным и эффективным использованием бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и материальных ценностей в пределах полномочий главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств.

III. Общие стандарты

Стандарт N 1. Законность в контрольной деятельности

1. Законность в контрольной деятельности означает, что органы исполнительной власти и работники органов исполнительной власти при осуществлении контроля обязаны осуществлять свои функции и полномочия в точном соответствии с нормами и правилами, установленными законодательством, а также проверять соблюдение объектами контроля законодательства применяемого ими при исполнении бюджета (сметы доходов и расходов), условий государственных контрактов (договоров), областных целевых программ, использовании государственной собственности Тюменской области, а также в финансово-хозяйственной деятельности (далее - деятельность) хозяйствующих субъектов.

2. Целью стандарта "Законность в контрольной деятельности" является определение требований к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти, обеспечивающих правомерность и эффективность контрольной деятельности.

3. Органы исполнительной власти при организации и осуществлении контрольной деятельности должны неуклонно и точно соблюдать нормы и правила осуществления контроля, установленные законодательством Тюменской области.

4. Работники органов исполнительной власти, руководствуясь законодательством, должны проявлять объективность, принципиальность и требовательность при осуществлении контрольной деятельности.

5. Программа и план проверки (далее - контрольное мероприятие) должны быть направлены на установление законности, целесообразности и эффективности принимаемых решений, распорядительных и исполнительных действий по управлению государственными финансовыми ресурсами и обнаружение нарушений бюджетного законодательства.

6. При проведении контрольного мероприятия работники органа исполнительной власти, в соответствии с его программой, должны давать оценку соответствия деятельности объекта контроля бюджетному законодательству.

7. Работники органов исполнительной власти при организации контрольного мероприятия должны профессионально подходить к определению перечня законов и других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность объекта контроля.

Стандарт N 2. Системность в контрольной деятельности

1. Системность в контрольной деятельности означает единство правовых основ деятельности органов исполнительной власти, нормативно закрепленную организацию их взаимодействия, взаимодействия органов исполнительной власти с органами государственной власти и местного самоуправления, обоснованную периодичность осуществления контрольных мероприятий, правила и порядок контроля.

2. Целью стандарта "Системность в контрольной деятельности" является определение требований к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти, обеспечивающих формирование и соблюдение единых правовых основ деятельности и взаимодействия органов исполнительной власти.

3. Руководители органов исполнительной власти должны обеспечивать системность, эффективность и непрерывность функционирования органа исполнительной власти, основываясь на применении законодательства и настоящих стандартов.

4. Законодательством, регламентирующим деятельность органов исполнительной власти, должны быть определены функции, полномочия и права органов исполнительной власти, а также порядок их взаимодействия и координации с другими органами исполнительной власти по стратегическому и оперативному планированию и систематизации результатов контроля без ущерба для организационной и функциональной независимости органа исполнительной власти.

5. Органы исполнительной власти должны строить свою работу на основе годового плана проверок, утвержденного в установленном порядке. Годовой план проверок составляется исходя из необходимости охвата контролем группы объектов, подлежащих контролю в течение определенного периода времени, установленного законодательством Тюменской области, в целях формирования обобщенного, объективного и целостного представления о законности, целесообразности и результативности распределения и использования государственных финансовых ресурсов, а также материальных ценностей.

6. Орган финансового контроля устанавливает правила и процедуры осуществления контроля.

7. Органы исполнительной власти должны осуществлять системный анализ результатов контрольной деятельности, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных нарушений.

Стандарт N 3. Независимость в контрольной деятельности

1. Независимость в контрольной деятельности означает, что органы исполнительной власти независимы в части осуществления контрольной деятельности и предполагает недопущение вмешательства, подрывающего независимость органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти во всех вопросах контрольной деятельности должны быть независимыми от объекта контроля и неправомерного воздействия.

Воздействие на органы исполнительной власти с целью изменения результатов контрольной деятельности не допускается и преследуется в соответствии с законодательством.

2. Целью стандарта "Независимость в контрольной деятельности" является определение требований к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти, обеспечивающих беспристрастность, объективность и достоверность результатов их деятельности.

3. Органы исполнительной власти должны иметь функциональную независимость, необходимую для выполнения возложенных на них функций и полномочий, и не допускать действия или бездействие, ограничивающие их независимость и объективность при осуществлении контроля.

4. Органы исполнительной власти должны иметь установленный в законодательстве правовой статус, обеспечивающий им полный и свободный доступ в помещения и к документам, касающимся деятельности объекта контроля, а также гарантированное право на получение необходимой информации от объекта контроля и других организаций, обладающих информацией, касающейся деятельности объекта контроля.

5. Органы исполнительной власти должны иметь установленное законодательством право доступа к конфиденциальной информации, необходимой для выполнения своих функций и полномочий.

6. Деятельность органов исполнительной власти должна осуществляться в соответствии с приоритетами, определенными в установленном порядке, утвержденными на их основе планами, программами и самостоятельно определенными методами контроля.

7. Органы исполнительной власти не должны вносить изменения в порядок и объем контрольного мероприятия или отказываться от его проведения, а также изменять результаты контрольного мероприятия в тех случаях, когда на них оказывается неправомерное воздействие.

8. На работников органов исполнительной власти не должно оказываться воздействие со стороны руководства органов исполнительной власти или их вышестоящих органов с целью изменения объемов и направлений контрольных мероприятий, осуществляемых в соответствии с утвержденными программами, а также их правомерных результатов.

Все изменения и дополнения в программы контрольных мероприятий вносятся и утверждаются в установленном порядке.

9. Работники органов исполнительной власти должны сохранять финансовую, личную и функциональную независимость от объектов контроля для свободного и объективного выполнения своих функций.

Работники органов исполнительной власти должны соблюдать нормы этического поведения государственных служащих, не допускать взаимоотношений, которые могут повлиять на их независимость и объективность по политическим, психологическим, идеологическим причинам или на основе финансового и имущественного интереса.

10. Работник органа исполнительной власти должен письменно сообщить своему руководителю о невозможности участия в контрольном мероприятии в связи с родством или свойством с должностным лицом или учредителем объекта контроля, т.е. личной или косвенной заинтересованности в исходе проверки. Руководитель, которому стало известно о возникновении у работника органа исполнительной власти личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения работника от участия в проведении проверки на объекте контроля.

11. Не допускается участие в контрольном мероприятии работников органов исполнительной власти, работавших на объектах контроля в течение периода, подвергаемого контролю.

12. Если независимость работников органа исполнительной власти ставится под сомнение руководителями органов исполнительной власти, то данные работники должны быть незамедлительно переведены на другие объекты контроля без сохранения обязанностей, которые они выполняли в отношении первоначальных объектов контроля. Работники органов исполнительной власти в этом случае должны подготовить промежуточные акты или справки о совершенных контрольных действиях, их результатах и за своей подписью в установленном порядке представить руководителям органов исполнительной власти.

13. В целях сохранения независимости и объективности работников органов исполнительной власти целесообразно периодически менять направления их контрольной деятельности по истечении срока, гарантирующего сохранение независимости и объективности работников органа исполнительной власти, определяемого руководителями органов исполнительной власти.

14. Независимость органов исполнительной власти и работников органов исполнительной власти не противоречит поддержанию доброжелательных отношений и взаимодействию с объектами контроля по вопросам контрольной деятельности.

Допускается сотрудничество органов исполнительной власти с научными, профессиональными и другими организациями, если данные отношения не ограничивают независимость органов исполнительной власти.

Стандарт N 4. Компетентность работников, осуществляющих
контрольную деятельность

1. Работники органов исполнительной власти обязаны исполнять возложенные на них обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне, осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством компетенции органа исполнительной власти.

2. Целью стандарта "Компетентность работников, осуществляющих контрольную деятельность" является определение требований к формированию должного профессионального уровня работников органов исполнительной власти для осуществления качественного контроля.

3. Контроль осуществляется работниками органов исполнительной власти в соответствии с обязанностями, закрепленными в должностном регламенте.

4. Работники органов исполнительной власти должны иметь и проявлять квалификацию, необходимую для осуществления всего процесса контроля - от предварительного изучения объекта контроля до подготовки заключения на возражения и замечания объекта контроля и реализации материалов по результатам контроля.

5. Работники органов исполнительной власти имеют право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном законодательством.

6. Повышение квалификации работников органов исполнительной власти осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

7. Профессиональные знания, умения и навыки работников органов исполнительной власти должны совершенствоваться путем проведения профессионального непрерывного обучения и самообразования, обмена опытом контрольной деятельности.

8. Руководители органов исполнительной власти должны обеспечить работников органов исполнительной власти регламентами, методическими материалами, правилами, а также аналитическими обзорами практики контрольной деятельности органов исполнительной власти.

Стандарт N 5. Ответственность в контрольной деятельности

1. Ответственность в контрольной деятельности органов исполнительной власти означает, что к нарушителям бюджетного законодательства применяются меры правовой ответственности.

2. Целью стандарта "Ответственность в контрольной деятельности" является определение требований к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти, обеспечивающих применение мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства.

3. Ответственность за точное и неуклонное соблюдение бюджетного законодательства при осуществлении деятельности объектов контроля несут соответствующие должностные лица объектов контроля в соответствии с законодательством.

4. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства наступает и применяется в соответствии с действующим законодательством.

5. Руководители органов исполнительной власти и работники органов исполнительной власти обязаны не допускать сокрытия выявленных нарушений.

6. Не допускается совершение противоправных действий руководителями органов исполнительной власти и работниками органов исполнительной власти в отношении объекта контроля. В случае совершения ими противоправных действий применяются меры ответственности в соответствии с законодательством.

Стандарт N 6. Конфиденциальность в контрольной деятельности

1. Органы исполнительной власти и работники органов исполнительной власти должны обеспечивать конфиденциальность информации, полученной при осуществлении контроля, в соответствии с законодательством.

2. Целью стандарта "Конфиденциальность в контрольной деятельности" является определение требований к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти, обеспечивающих сохранность и неразглашение информации, полученной при осуществлении контроля.

3. Органы исполнительной власти и работники органов исполнительной власти должны обеспечить конфиденциальность, сохранность информации, полученной при осуществлении контроля, и ограниченность доступа к ней.

4. Обязательства конфиденциальности органы исполнительной власти и работники органов исполнительной власти должны выполнять также после окончания исполнения функций по контролю.

5. Информация, получаемая органами исполнительной власти при осуществлении контрольной деятельности, должна использоваться органами исполнительной власти и работниками органов исполнительной власти только для выполнения возложенных на них функций.

6. Руководители органов исполнительной власти и работники органов исполнительной власти не вправе получать прямую или косвенную выгоду от информации, полученной при осуществлении контроля.

7. Руководители органов исполнительной власти и работники органов исполнительной власти не вправе делать заявления в средства массовой информации относительно каких-либо аспектов контроля до завершения контрольного мероприятия. После оформления и принятия окончательного документа по результатам контроля руководители органов исполнительной власти и/или уполномоченные ими должностные лица могут предоставлять средствам массовой информации сведения, касающиеся итогов проведенного контроля.

8. Работники органов исполнительной власти обязаны воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности объектов контроля, их руководителей и иных должностных лиц, если это не входит в их должностные (служебные) обязанности.

Стандарт N 7. Гласность в контрольной деятельности

1. Органы исполнительной власти должны осуществлять свою деятельность гласно, предоставляя обществу достоверную и объективную информацию о результатах своей деятельности, при условии сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

2. Целью стандарта "Гласность в контрольной деятельности" является определение требований к органам исполнительной власти и работникам органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию демократических основ государства, повышение эффективности контрольной деятельности и предотвращение нарушений бюджетного законодательства.

3. Основной формой обеспечения гласности органов исполнительной власти является предоставление в установленном порядке информации о результатах контрольной деятельности органам государственной власти или местного самоуправления.

4. Работники органов исполнительной власти обязаны соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

5. Гласность органов исполнительной власти реализуется при соблюдении принципов законности, объективности и в соответствии с требованиями законодательства об охране прав и свобод личности.

IV. Рабочие стандарты

Стандарт N 8. Планирование контрольной деятельности

1. Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, надлежащим образом планируется для достижения целей контроля с наименьшими затратами ресурсов.

2. Целью стандарта "Планирование контрольной деятельности" является определение требований к организации деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающих проведение планомерного, эффективного и экономичного контроля.

3. Контрольная деятельность органов исполнительной власти в целом и каждое контрольное мероприятие должны планироваться надлежащим образом для обеспечения правомерного, своевременного, обоснованного, качественного, результативного, эффективного осуществления контроля и достижения целей контроля.

4. Планирование контрольной деятельности органами исполнительной власти должно осуществляться на каждый календарный год в соответствии с установленным порядком.

5. При планировании контрольной деятельности на каждый календарный год определяются наименование объектов контроля, срок исполнения контрольного мероприятия, ответственные исполнители - органы исполнительной власти.

В целях исключения параллелизма и дублирования органы исполнительной власти должны координировать свою деятельность по планированию и осуществлению контрольной деятельности.

6. Планы контрольной деятельности органов исполнительной власти, все изменения и дополнения к ним определяются в соответствии с установленным порядком.

7. Руководители органов исполнительной власти несут ответственность в установленном порядке за обоснованность и законность включения в план контрольных мероприятий и их выполнение, а также за внесение изменений и дополнений в план в ходе его выполнения.

8. При планировании каждого контрольного мероприятия определяются: цель, объем, проверяемый период, срок проведения контрольного мероприятия, а также необходимые для их осуществления ресурсы (трудовые, технические, материальные и финансовые).

9. Планирование каждого контрольного мероприятия осуществляется в соответствии с установленным порядком.

10. Планирование контрольного мероприятия осуществляется для обеспечения взаимосвязанности всех этапов контрольного мероприятия - от предварительного изучения объекта контроля, разработки программы контрольного мероприятия, составления акта (справки) по итогам контрольного мероприятия до реализации материалов контрольного мероприятия.

11. Программа контрольного мероприятия является детально разработанным порядком проведения контрольного мероприятия, определяет подлежащие контролю направления деятельности объекта контроля, объем, период, длительность, виды и последовательность контрольных процедур, и утверждается руководителем органа исполнительной власти или уполномоченным должностным лицом.

12. Составлению программы контрольного мероприятия должно предшествовать предварительное изучение объекта контроля на основе доступной информации, включая ознакомление с законодательством и другими документами, относящимися к деятельности объекта контроля, определяющими процедуры его финансирования и производимые им расходы, а также с материалами предыдущих контрольных мероприятий и принятыми по их результатам мерами.

13. Руководители органов исполнительной власти должны проводить работу по совершенствованию организации и методики планирования контрольной деятельности.

14. Руководители органов исполнительной власти обеспечивают осуществление контроля за реализацией плана контрольных мероприятий.

Стандарт N 9. Доказательства в контрольной деятельности

1. Доказательства, на основе которых формулируются выводы по результатам контроля, должны быть объективными, достоверными, соответствующими, компетентными, допустимыми и достаточными.

2. Целью стандарта "Доказательства в контрольной деятельности" является определение требований к организации деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающей сбор объективных и достоверных данных (информации), на основе которых могут быть сформулированы обоснованные выводы и обобщения по результатам контроля.

3. Доказательством в контрольной деятельности (далее - доказательства) является информация, полученная и задокументированная работниками органов исполнительной власти при проведении контрольных мероприятии. К доказательствам относятся, в частности, первичные документы и бухгалтерские записи, отчетные и статистические данные, таблицы, справки, информации, подписанные должностными лицами объектов контроля, результаты встречных проверок и процедур фактического контроля, произведенных в ходе осуществления контрольного мероприятия (в том числе составленные в установленном порядке промежуточные акты), заключения специалистов, письменные разъяснения должностных лиц объектов контроля, а также материалы и документы, полученные из других достоверных источников.

4. Доказательства более убедительны, если они получены из различных источников, обладают различным содержанием и при этом не противоречат друг другу. В подобных случаях работники органов исполнительной власти могут обеспечить более высокую степень уверенности в результатах контрольного мероприятия, по сравнению с той, которая была бы получена в результате рассмотрения доказательств по отдельности.

Если доказательства, полученные из одного источника, не соответствуют доказательствам, полученным из другого источника, работники органа исполнительной власти должны определить, какие дополнительные процедуры необходимо провести для выяснения причин такого несоответствия.

5. Руководители органов исполнительной власти должны сопоставлять расходы, связанные с получением доказательств, и необходимость получаемой при этом информации. Сложность работы и существенные расходы не являются достаточным основанием для отказа от выполнения действий, необходимых для получения доказательств.

6. При наличии серьезных сомнений относительно правомерности хозяйственных операций, работники органов исполнительной власти должны получить достаточные надлежащие доказательства для устранения такого сомнения, в том числе письменные объяснения должностных лиц объекта контроля. В случае невозможности получения достаточных надлежащих доказательств работники органов исполнительной власти должны выразить свое мнение с соответствующей оговоркой или отказаться от выражения мнения.

7. Для полного и объективного сбора доказательств работники органов исполнительной власти должны обладать умениями и навыками осуществления таких способов и приемов контрольного мероприятия, как например: проверка, сличение записей, подтверждение, пересчет, запрос, встречная проверка, аналитические процедуры.

8. Документы, предъявляемые должностными лицами объектов контроля работникам органа исполнительной власти при проведении контрольного мероприятия, должны содержать достаточный объем информации, служащей доказательством достоверности и объективности выводов по результатам контрольного мероприятия.

9. Доказательства должны соответствовать таким качественным характеристикам, как уместность в отношении цели контроля, объективность, полнота, компетентность и достоверность.

10. Основой доказательств могут служить фактические сведения о нарушениях, материалы и информация, собранные непосредственно на объекте контроля, а также полученные из других достоверных источников.

11. Сбор и обработка информации должны производиться тщательным образом в соответствии с утвержденной программой контрольного мероприятия.

12. Выводы по результатам контрольного мероприятия должны основываться на документальных и аналитических доказательствах, быть обоснованы, обеспечены надежными сведениями, фактическими материалами и подтверждениями.

13. Все ошибки, отклонения и неясные моменты должны быть выяснены, задокументированы и решены, либо вынесены на суждение вышестоящего или более компетентного в данном вопросе органа.

14. Поскольку работники органов исполнительной власти не всегда имеют возможность рассмотреть весь объем информации о деятельности объекта контроля, решающим является тщательный сбор и отбор информации.

15. В процессе контрольных мероприятий, в случае необходимости, для осуществления своих функций и полномочий органы исполнительной власти должны привлекать специалистов государственных органов и иных организаций для получения консультаций или заключений по вопросам, не входящим напрямую в компетенцию органов исполнительной власти.

Работникам органа исполнительной власти должны быть открыты возможности получения специальных знаний из внешних источников (если от этого зависит успешное выполнение контрольного мероприятия) с тем, чтобы выводы по результатам контроля были обоснованы.

16. Методы сбора и обработки информации должны быть адекватны целям и задачам контроля. При сборе информации работники органов исполнительной власти должны использовать все доступные приемы и способы, совершать необходимые контрольные действия и процедуры, не противоречащие требованиям законодательства.

17. При осуществлении контрольных мероприятий у работников органов исполнительной власти могут возникнуть сомнения в отношении объективности и достоверности информации, получаемой от объектов контроля, или трудности доступа к необходимой информации. В этом случае работники органов исполнительной власти должны осуществить пересмотр методов и порядка получения необходимых данных.

18. В тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть скрыты или по ним необходимо принять срочные меры к их устранению или привлечению должностных и (или) материально ответственных лиц к административной или уголовной ответственности, в ходе контрольных мероприятий составляются отдельные (промежуточные) акты, и от этих лиц запрашиваются необходимые письменные объяснения.

19. По окончании контрольных мероприятий должны быть составлены и оформлены в установленном порядке акты (справки). В актах (справках) отражаются все необходимые действия (способы и приемы), осуществляемые работниками органов исполнительной власти в целях реализации программ контрольных мероприятий, а также указаны все выявленные нарушения.

Акты (справки) подлежат согласованию с должностными лицами объектов контроля. При наличии возражений и замечаний должностных лиц объектов контроля по актам (справкам) работники органов исполнительной власти готовят аргументированные заключе