Комментарии к Закону Тюменской области "О внесении изменений в Закон Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области"

Закон Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области" принят Тюменской областной Думой 28 сентября 2001 года. Первоначальный текст указанного закона опубликован в издании "Парламентская газета "Тюменские известия" (N 204, 18.10.2001). Закон вступил в силу с 1 января 2002 года.

В Закон Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области" неоднократно вносились изменения. Последние корректировки внесены Законом Тюменской области "О внесении изменений в Закон Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области" (далее - Закон) от 26.09.2007 N 25.

Вызвано это необходимостью приведения бюджетного законодательства области в соответствие с Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Основным изменением является переход к среднесрочному планированию областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, т.е. их формирование на трехлетний период - на очередной год и плановый период. Что нашло уже отражение при принятии областной Думой в октябре 2007 года Закона Тюменской области "Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", а также Закона Тюменской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Тюменской области на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

Областной бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов сформирован в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах".

Основными концептуальными и структурными особенностями областного бюджета на 2008 год и на период до 2010 года являются:

- планирование и утверждение параметров и показателей областного бюджета на трехлетний период в форме областного закона (в предыдущие годы перспективный финансовый план областного бюджета на три года лишь рассматривался одновременно с проектом областного бюджета на очередной финансовый год);

- утверждение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме, эквивалентном 2,5 и 5% от расходной части, позволяющих в режиме "скользящей трехлетки" переходить к более эффективному планированию новых расходных обязательств;

- утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;

- формирование областного бюджета в соответствии с новой бюджетной классификацией, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- создание регионального фонда софинансирования расходов.

Изменения, внесенные Законом (за исключением некоторых положений), вступили в силу со дня опубликования в официальных печатных изданиях "Парламентская газета "Тюменские известия" (N 176, 28.09.2007), "Тюменская область сегодня" (N 178, 28.09.2007). С 1 января 2008 года все положения Закона действуют в полном объеме.

В статье 1 уточнен перечень участников бюджетного процесса в Тюменской области в соответствии с новой редакцией статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Добавлены: главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

В статьях 2 и 3 уточнены полномочия Тюменской областной Думы и Правительства Тюменской области в соответствии с новой редакцией статей Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающих полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Расширен перечень полномочий Тюменской областной Думы, в том числе по установлению порядка рассмотрения проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и утверждения отчетов об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Правительству области среди других изменений добавлены полномочия:

- по установлению нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления;

- по временному осуществлению отдельные бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

- по установлению в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами Тюменской области, ответственности за нарушение нормативных правовых актов Тюменской области по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Введена новая статья 3.1, устанавливающая бюджетные полномочия финансового органа Тюменской области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Финансовый орган области составляет проект областного бюджета, представляет его с необходимыми документами и материалами для внесения в Тюменскую областную Думу, организует исполнение областного бюджета, осуществляет иные полномочия, установленные бюджетным законодательством. Например, согласно статьи 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации: "Финансовый орган субъекта Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения".

В новой статье 3.2 говорится о том, что составление, рассмотрение и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, отчетов об их исполнении осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Законом для составления, рассмотрения и утверждения областного бюджета. Положения Закона распространяются на бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Тюменской области.

В статье 4 установлена процедура изменения параметров планового периода областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда: проекты законов об областном бюджете и бюджете территориального государственного внебюджетного фонда утверждаются путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета; а также в данной статье исключены из перечня документов, которые являются основанием для составления проекта областного бюджета, прогноз сводного финансового баланса области и план развития государственного сектора экономики области, поскольку эти документы включены в разделы прогноза социально-экономического развития области.

Кроме того, установлен срок принятия законов Тюменской области о внесении изменений в областное законодательство о налогах и сборах.

В соответствии со статьей 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального Закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации о внесении изменений в законодательство субъекта Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации.

В связи с этим также откорректирована статья 7. Из перечня документов и материалов, представляемых в областную Думу одновременно с проектом закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, с 1 января 2008 года исключен проект закона Тюменской области о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии с планом законопроектных работ Тюменской областной Думы на 2008 год проект закона Тюменской области "О предоставлении налоговых льгот на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов отдельным категориям налогоплательщиков" предполагается рассмотреть областной Думой в III квартале 2008 года.

Статья 5 определяет организацию работы по составлению проекта областного бюджета. Работа по составлению проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период начинается не позднее чем за 9 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок составления прогноза социально-экономического развития области, проекта областного бюджета, иных документов и материалов, составляемых одновременно с проектом областного бюджета, определяется Правительством области. В развитие положения этой статьи принято постановление Правительства Тюменской области от 24.12.2007 N 322-п "Об утверждении Порядка разработки проекта закона Тюменской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период".

В статье 6:

- исключен пункт о доведении до органов местного самоуправления показателей об объеме субсидий из регионального фонда муниципального развития для долевого софинансирования инвестиционных программ в связи с исключением такого фонда в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Согласно статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов;

- в соответствии с Законом Тюменской области "О межбюджетных трансфертах в Тюменской области" уточнены формы межбюджетных трансфертов.

В статье 7 областного Закона откорректирован перечень показателей, который должен содержаться в проекте закона об областном бюджете, а также перечень документов и материалов, представляемых в областную Думу одновременно с проектом закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В статьях 8 - 11 уточнена процедура рассмотрения проекта областного бюджета.

Поступивший в областную Думу проект закона об областном бюджете председатель областной Думы направляет в комитет по бюджету, налогам и финансам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 7 настоящего Закона.

Председатель областной Думы на основании заключения комитета по бюджету, налогам и финансам принимает решение о принятии к рассмотрению областной Думой проекта закона об областном бюджете либо о возвращении его в Правительство области на доработку. Проект закона об областном бюджете, внесенный с соблюдением требований настоящего Закона, в течение трех дней со дня внесения направляется председателем областной Думы в комитеты областной Думы для внесения предложений и замечаний, а также в Счетную палату Тюменской области для подготовки заключения.

Ответственным за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Тюменской области, а также областных программ является комитет по экономической политике и природопользованию.

Ответственным за рассмотрение проектов законов об областном бюджете, о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов является комитет по бюджету, налогам и финансам.

Ответственным за рассмотрение основных принципов взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами является комитет по государственному строительству и местному самоуправлению.

Для более тщательного обсуждения представленных документов и материалов комитеты областной Думы могут проводить открытые депутатские слушания.

Областная Дума рассматривает проект закона Тюменской области об областном бюджете в трех чтениях.

При рассмотрении проекта закона об областном бюджете в первом чтении анализируется прогноз социально-экономического развития области, проект закона об областном бюджете, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период, основные принципы взаимоотношений областного бюджета и местных бюджетов.

Предметом рассмотрения проекта областного бюджета в первом чтении являются следующие показатели:

1) общий объем доходов областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

2) общий объем расходов областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

3) дефицит областного бюджета и источники финансирования дефицита;

4) верхний предел государственного долга Тюменской области на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

5) условно утверждаемые расходы на плановый период.

В случае принятия в первом чтении областной Думой указанного законопроекта утверждаются основные характеристики областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В статье 9 к предметам рассмотрения проекта областного бюджета в первом чтении добавлен показатель: условно утверждаемые расходы на плановый период. В соответствии со статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования. Общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае принятия бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода устанавливается в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета.

Областная Дума при рассмотрении проекта закона об областном бюджете во втором чтении утверждает расходы по разделам классификации расходов областного бюджета в пределах общего объема расходов областного бюджета, утвержденного в первом чтении.

Поправки к принятым в первом чтении показателям областного бюджета направляются в комитет по бюджету, налогам и финансам в срок, установленный областной Думой в соответствии с предложением комитета по бюджету, налогам и финансам. Комитет проводит экспертизу указанных поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам классификации расходов областного бюджета и направляет их в согласительную комиссию.

На рассмотрение областной Думы вносятся согласованные основные характеристики областного бюджета, а также текст проекта закона об областном бюджете с учетом решений согласительной комиссии.

Предметом рассмотрения проекта закона об областном бюджете в третьем чтении являются:

1) распределение расходов областного бюджета по подразделам классификации расходов областного бюджета и ведомственной структуре расходов;

2) расходы на областные программы;

3) программа государственных внутренних заимствований Тюменской области на очередной финансовый год и плановый период;

4) программа государственных гарантий Тюменской области на очередной финансовый год и плановый период;

5) программа государственных внешних заимствований Тюменской области на очередной финансовый год и плановый период;

6) текст законопроекта в целом.

Областная Дума рассматривает внесенные к законопроекту поправки и принимает закон об областном бюджете в целом. В случае рассмотрения согласительной комиссией всех основных характеристик областного бюджета и поступивших предложений в ходе подготовки проекта закона ко второму чтению областная Дума вправе принять закон об областном бюджете во втором и третьем (окончательном) чтениях на одном заседании областной Думы.

Принятый областной Думой закон об областном бюджете в течение пяти дней со дня принятия направляется для подписания Губернатору области.

Порядок создания и деятельности согласительной комиссии по доработке проекта закона об областном бюджете вынесен в отдельную статью 8.1. Согласительная комиссия может создаваться как до рассмотрения проекта закона об областном бюджете в первом чтении, так и после. Как правило, работа по созданию и организации деятельности согласительной комиссии начинается после внесения законопроекта об областном бюджете в областную Думу до рассмотрения проекта закона в первом чтении и продолжается до принятия проекта закона во втором и третьем (окончательном) чтении.

В своей деятельности согласительная комиссия руководствуется Регламентом работы, утвержденным совместным постановлением Губернатора Тюменской области и Тюменской областной Думы от 14.11.2007 N 86 и от 25.10.2007 N 328.

С целью исключения дублирования федерального законодательства статья 13 областного Закона, устанавливающая порядок временного управления областным бюджетом, изложена в новой редакции со ссылкой на Бюджетный кодекс Российской Федерации, поскольку в статьях 190 и 191 кодекса данный порядок урегулирован в полном объеме.

Статья 14 определяет порядок внесения изменений в закон об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В статье уточнен перечень представляемых одновременно с проектом закона документов и материалов:

1) пояснительная записка к проекту закона;

2) оценка ожидаемого исполнения областного бюджета в текущем финансовом году.

А также упорядочен перечень случаев, когда субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты законов о внесении изменений в закон об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В статье 15 в связи с изменением бюджетного законодательства уточняются основания внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон об областном бюджете. Кроме этого, согласно части 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о бюджете могут быть установлены иные основания изменения показателей сводной бюджетной росписи, связанные с особенностями исполнения бюджетов, перераспределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств. В статье 15 Закона Тюменской области "Об областном бюджете на 2003 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" дополнительно установлены основания:

11) перераспределение бюджетных ассигнований в связи с внесением изменений в областные целевые программы;

12) изменение объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам за счет перераспределения бюджетных ассигнований;

13) увеличение бюджетных ассигнований на реализацию программы "Сотрудничество", межбюджетные трансферты местным бюджетам, в объекты капитального строительства, на взносы в уставный капитал открытого акционерного общества "Западно-Сибирский инновационный центр нефти и газа" за счет остатков средств областного бюджета;

14) увеличение бюджетных ассигнований на сумму остатков средств, поступивших из федерального бюджета;

15) увеличение бюджетных ассигнований на сумму средств, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета;

16) изменение бюджетной классификации расходов бюджетов;

17) увеличение бюджетных ассигнований на сумму средств, предусмотренных к финансированию государственной корпорацией "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Статьей 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации до рассмотрения его законодательным (представительным) органом. В соответствии со статьей 16 областного Закона годовой отчет об исполнении областного бюджета Губернатором области направляется в Счетную палату Тюменской области до 1 апреля текущего года для подготовки заключения. Заключение Счетной палаты до 1 мая представляется в областную Думу и Правительство области. В Тюменскую областную Думу годовой отчет об исполнении областного бюджета представляется Губернатором области не позднее 15 мая текущего года.

Новая редакция статьи 16 также уточняет показатели, утверждаемые законом об исполнении бюджета. Законом утверждается отчет об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета. Отдельными приложениями к закону об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год утверждаются:

1) доходы областного бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

2) доходы областного бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;

3) расходы областного бюджета по ведомственной структуре расходов бюджетов;

4) расходы областного бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;

5) источники финансирования дефицита областного бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

В целях реализации настоящего областного Закона предполагается принятие подзаконных актов, вносящих изменения в существующие положения, регламенты и порядки, регулирующие бюджетный процесс в Тюменской области.

Председатель комитета по бюджету, налогам и финансам

Тюменской областной Думы

В. Крамской