Приложение. Концепция Кодекса Тюменской области об административных проступках

Приложение
к постановлению
Тюменской областной Думы
от 6 июля 1994 г. N 43

Проект

Концепция
Кодекса Тюменской области об административных
проступках

Тюмень - 1994 г.

Концепция Особенной части Кодекса Тюменской области об административных проступках основывается на идеях построения гражданского общества в нашей стране, права частной собственности и развития рыночных отношений, требующих цивилизованного юридического оформления. При этом учтены приоритеты и пределы административно-правового регулирования, обеспечивающие преемственность административного законодательства о проступках и теории административного права. Эти идеи предопределили логику и характер предлагаемых преобразований системы и структуры отраслевых административно-деликатных норм.

Основной недостаток действующего административного законодательства о проступках - его несовременность, явное несоответствие глубинным процессам, происходящим в стране, связанными с экономическими и социально-политическими преобразованиями, отсутствием ориентации на перспективы развития гражданского общества. Нарождающимся в России новым рыночным отношениям нужны новые, в основном имущественные, восстановительные, а не карательные административно-правовые санкции. Возникла настоятельная необходимость в пересмотре концепции Кодекса, уменьшении числа запретов, ориентации его на возможность разрешения правового спора путем усмотрений, дозволений.

Основные черты, характеризующие концепцию проекта административного Закона о проступках сводятся к следующему.

Во-первых, данный Закон является комплексным административно-правовым актом. Предметом его правового регулирования служат общественные отношения в сфере государственного управления, направленные на административно-правовую охрану исполнительной власти в целом. В силу этого предлагаемый проект качественно отличается от ныне действующего Кодекса, объединившего в себе более 500 правовых актов преимущественно ведомственного, отраслевого и межотраслевого характера.

Во-вторых, генеральной линией предлагаемого Закона, пронизывающей все его положения, является идея необходимости научно-обоснованного сочетания интересов личности, общества и государства.

В-третьих, подобное сочетание интересов обеспечивается в проекте наличием, специфического метода административно-правового регулирования, объединяющего многовариантную систему воздействия на физических и юридических лиц (наличием не только запретов, но и дозволений, возможности выбрать вариант должного поведения) и мерами административно-правового воздействия за совершенные виновные деяния, санкции которых дифференцированы в зависимости от их общественной вредности, личности правонарушителя, характера и размера причиненного ущерба.

В-четвертых, нормы Закона отражают механизм исполнения административно-правовых предписаний. Данный механизм предполагает систему экономически стимулирующих, профилактических мер и мер административно-правового воздействия на правонарушителей. Сочетание таких мер позволит в комплексе реально учитывать экономические интересы субъектов, основанные на формируемых рыночных отношениях со строгой административной ответственностью за допущенные нарушения правовых предписаний.

В-пятых, одним из центральных положений закона является научно-практическое обоснование классификации административных проступков по признакам их состава, что позволяет уточнить и упорядочить их последующую квалификацию в законе.

В-шестых, настоящий Закон является основным базовым правовым актом в системе административно деликатных актов. Это означает, что все положения относительно административно-правовой охраны общественных отношений в сфере исполнительной власти государства, содержащиеся в других отраслевых нормативных актах уголовного, гражданского, экологического, хозяйственного и т.п. законодательства должны соответствовать данному административному закону о проступках. Любые противоречия в этой части, встречающиеся в действующем отраслевом законодательстве, являются нарушением данного головного закона и нуждаются в безотлагательном устранении.

Структурная часть Закона о проступках закрепляет приоритеты ценностей и интересов, подлежащих административно-правовой охране. Прежде всего это здоровье человека, его права и свободы, а затем уже - экология, нравственность и культура, собственность, хозяйство, правосудие, общественный порядок и безопасность, установленный порядок управления.

В отличие от действующего административного законодательства о проступках главы и статьи Особенной части будут сгруппированы по единому объектовому критерию. Проведенные теоретико-правовые исследования данной проблемы показали, что использование законодателем при конструировании норм Особенной части действующего Кодекса двойного критерия (и объектового, и отраслевого) не оправдано ни с теоретических, ни с практических позиций, поскольку не позволяет большое количество разнородных административно-деликатных норм привести в заданную систему.

По структуре Особенная часть Кодекса должна состоять из десяти самостоятельных глав.

Глава 1.
"Проступки против здоровья человека"

включает 12 статей. Место данной главы и ее название, имеющейся в действующем Кодексе, в целом сохранено. Тем самым признано, что интересы конкретного человека в системе приоритетов ценностей стоят выше государственных и общественных интересов и полностью соответствует требованиям Конституции РФ. В этом, в частности, проявляется гуманистическая сущность настоящего проекта. В то же время содержательная часть данной главы будет уточнена и расширена за счет включения в нее новых норм: "незаконное врачевание" (ст.2), "незаконное обращение с радиоактивными, сильнодействующими, ядовитыми и наркотическими веществами" (ст.8), и др.

Глава 2.
"Проступки против прав и свобод граждан"

является новой для административного законодательства России. Ее включение в проект Кодекса обусловлено необходимостью укрепления механизма административно-правовой защиты субъективных прав, свобод и интересов граждан. Правовой основой данной главы станут нормы Основного Закона РФ и формируемого текущего конституционного законодательства. Включение механизма административно-правовой защиты в систему правовых гарантий усиливает защищенность прав и законных интересов человека и гражданина от мощи государства и его бюрократического аппарата.

Глава 3.
"Проступки против экологии"

является также новой в практике административного законодательства РФ. Ее появление в проекте Кодекса вызвано особой необходимостью защиты обитания человека. В данной главе должен быть сформулирован целый ряд новых норм об ответственности как физических, так и юридических лиц за проступки человека как объекта живой природы, вытекающие из Закона РФ "Об охране окружающей природной среды". В отличие от главы 7 действующего Кодекса, содержащей нормы, основанные лишь на отраслевом природоохранительном законодательстве (по принципу охраны отдельных природных объектов), в предлагаемом проекте формулировка административно-правовых норм будет содержать новые экологические требования к работе источников вредного воздействия на окружающую природную среду, функционирующих на всей территории хозяйственного пространства. При этом особое внимание необходимо уделить охране здоровья человека, защите его экологического благополучия. Поэтому не случайно в ряде норм человек будет рассматриваться и как субъект воздействия на окружающую среду, несущий административную ответственность за вред, причиненный природной среде, и как объект такого воздействия, имеющий право требовать ограничения или прекращения вредного воздействия на окружающую среду его обитания и возмещения соответствующих потерь, нанесенных его здоровью либо причиненного реального ущерба.

Глава 4.
"Проступки против нравственности и культуры"

образует новую отдельную главу в проекте по причине острой необходимости правовой защиты нравственной и культурной среды обитания человека, составляющих основу формирования гражданского общества. Включение механизма административно-правовой защиты нравственности, культуры способствует цивилизованному развитию личности, сохранение самобытности всех народов России, созданию и сохранению культурных ценностей. По этой причине в проект Кодекса впервые будут включены нормы об административной ответственности за "распространение порнографии", "сутенерство", "пропаганду насилия и жестокости", "разжигание национальной розни", "надругательство над могилой".

Глава 5.
"Проступки против собственности"

является наиболее значимой и принципиальной в предполагаемом проекте. Особенность данной главы состоит в том, что в ней должна содержаться большая группа новых административно-правовых норм, унифицировавших ответственность за различные посягательства на все виды собственности, вытекающие из Закона РФ "О собственности" и Конституции России. Поэтому в данной главе в равной мере административными проступкодеяния, направленные как против индивидуальной собственности (личной, частной), так и собственности коллективно (государственной, общественной, долевой).

Глава 6.
"Хозяйственные проступки"

являются также новой для действующего административного законодательства. Впервые в предлагаемой главе должны аккумулироваться более разнообразные формы административно-правовой защиты хозяйственных отношений. В действующем Кодексе их регламентация необоснованно раздута и рассредоточена по различным главам исходя из неоправдавшего себя на практике отраслевого подхода к их группировке. Это обусловлено тем, что с принятием в декабре 1990 года Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", определившего экономический механизм перехода к рынку, идея кодификации административного законодательства с ее ориентацией на социалистическую систему хозяйствования и жестокое ведомственное правовое регулирование исчерпала самое себя. В современных условиях формирования новых рыночных отношений возникла необходимость в комплексном экономическом и правовом регулировании всего хозяйственного механизма с опорой на экономические, восстановительные, а не карательные санкции. Выход здесь просматривается в усилении экономических стимулов и интересов, а не только и не столько в совершенствовании механизма административно-правовой ответственности за хозяйственные проступки (хотя это тоже очень важно и необходимо).

Глава 7.
"Проступки против правосудия"

являются принципиально новыми для административного законодательства РФ. Построение демократического правового государства в России все настоятельнее требуют восстановления судебного способа защиты прав и законных интересов граждан. Первым реальным шагом в этом направлении явилось принятие законодательных актов о судебном порядке защиты прав граждан от неправомерных действий и решений должностных лиц, введение с 1991 года судей по административному и исполнительному производству в системе народных судов, а также Законов РФ о Конституционном и Арбитражном судах. Принятие данных правовых актов свидетельствует о реализации конституционных норм РФ, положивших начало ликвидации беспомощности граждан перед всевластием чиновников и официальной администрации.

Выдвижение судебной работы в качестве приоритетного способа защиты субъективных прав граждан, в свою очередь, требует обеспечения надежной правовой защиты судей, прокуроров и других работников правоохранительных органов. Поэтому в данной главе впервые будут предусмотрены более разнообразные формы административно-правовой защиты работников правосудия. В частности, предусмотрена ответственность за вмешательство в рассмотрение и разрешение дел о проступках, воспрепятствование законной деятельности прокурора, оскорбление участников административного процесса, заведомо ложный донос и заведомо ложные показания.

Глава 8.
"Проступки против общественного порядка".

В целом название данной главы в проекте предполагается сохранить, но значительно уточнить содержание составляющих ее норм. Сейчас она содержит большую группу уточненных административно-правовых норм об ответственности за посягательство собственно на общественный порядок, то есть такой порядок отношений в общественных местах, который основан как на соблюдении норм права, так и норм морали, нравственности. В соответствии с предписаниями данных норм каждый гражданин, находясь в общественном месте, обязан уважать и не нарушать права других лиц, так же как и интересы общества и государства.

Глава 9.
"Проступки против общественной безопасности"

в предполагаемом проекте Кодекса будут выделены в самостоятельную главу. Это обусловлено тем, что отношения, складывающиеся в сфере общественной безопасности, существенно отличаются от отношений в области общественного порядка и установленного порядка управления, поскольку характеризуются специфическим источником опасности, требующим самостоятельного способа административно-правовой охраны.

В данную главу войдут проступки против общественной безопасности, связанные с деятельностью людей по эксплуатации транспорта, промышленного оборудования, безопасности государства, а также по использованию предметов, веществ, представляющих угрозу жизни и здоровья людей.

В действующем Кодексе нормы, направленные на охрану общественных отношений в сфере общественной безопасности, не охватываются единым объектом, разрознены терминологически и не учитывают того факта, что в их охране принимают участие различные государственные органы и должностные лица. Чем, например, можно объяснить такой факт, когда нормы, имеющие единый родовой объект административно-правовой охраны - "пожарную безопасность", расположены в разных главах. Так, норма, направленная на охрану пожарной безопасности на объектах транспорта (ст.113) помещена в главу 10 "Административные правонарушения на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи", а норма по обеспечению выполнения правил пожарной безопасности на предприятиях, в учреждениях, организациях... (ст.169) - в главу 14 "Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления". Разрыв единого родового объекта административно-правовой охраны наблюдается при сравнительно-правовом и формально-логическом анализе текста норм действующего Кодекса и в области обеспечения безопасности движения автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного транспорта (глава 10), и в сфере норм, направленных на обеспечение безопасности функционирования объектов разрешительной системы (ст.ст. 171-175 главы 14), а также обеспечения соблюдения некоторых правил пользования объектами транспорта (глава 10).

Глава 10.
"Проступки против порядка управления"

в предполагаемом проекте будет сохранена по названию, но значительно уточнена по содержанию и является заключительной в тексте Особенной части.

При группировке проступков против порядка управления предлагается исходить из узкого (буквального) понимания данного объекта административно-правовой охраны, в отличие от широкого толкования, содержащегося в главе 14 действующего административного закона. При существующем в теории административного права широком подходе к толкованию порядка управления на практике к нормам, подлежащим кодификации, могут быть отнесены более 90 составов проступков, помещенных в действующий Кодекс, что составляет практически половину объема его Особенной части. Соответственно доля данных проступков в общем объеме административных правонарушений возрастает на целый порядок, а уровень правонарушений против установленного порядка управления-как минимум в 8-9 раз. Однако, по официальным данным Госкомстата РФ, доля административных проступков против порядка управления, от общего количества зарегистрированных проступков, взятые для сравнения за последние два года составила: 1992 год 5,01%, 1993 год - 4,3%. В перерасчете на десять тысяч населения уровень данных проступков составил соответственно: в 1992 году 89,5, а в 1993 году - 81,8. Фактически доля административных проступков против установленного порядка управления в РФ составила в 1992 году - 39,8%, а в 1993 году - 36,6% от общего количества всех зарегистрированных административных правонарушений за эти годы. Уровень же данных проступков за сравниваемые два года составил соответственно 713,3 894,6, что превышает официально статистические данные более чем в восемь раз. Поэтому действующая официальная методика расчета и учета административных проступков, действующая в России, не отражает реальной ситуации в соблюдении правопорядка в сфере установленного порядка управления и требует более точного научно-теоретического и фактического обоснования.

Отличительной чертой расположения статей предлагаемого проекта Кодекса будет являться то, что оно осуществляется в зависимости от общественной вредности каждого из деяний, административная ответственность за которые установлена в рамках каждой отдельной главы. Так, каждая новая глава начинается с норм, устанавливающих более суровые санкции за проступки, общественная вредность которых выше, чем следующих за ними норм. Последующие административно-правовые нормы должны содержать соответственно и меньшую санкцию за ее нарушение. В обратном порядке будут расположены санкции статей, установленные за каждый из помещенных в главе проступок. Так, административное наказание, предусмотренное частью первой какой-либо статьи, меньше, чем наказание, которое может быть назначено за совершение деяния, предусмотренного частью второй, третьей и т.д. этой же статьи. В действующем Кодексе данный принцип вообще не применяется, что вызывает существенные затруднения в квалификации административных проступков.

В отличие от действующего законодательства об административных проступках в предполагаемом проекте Кодекса большое внимание будет уделено вопросам классификации административных деликтов (проступков). Теория административного права пока не выработала четкой и стройной системы классификации проступков. Нет и научно обоснованных критериев такой классификации. В то же время административные проступки весьма разнообразны и многочисленны, что их дальнейшее исследование и изучение без четкой классификации не эффективно. В связи с этим в проекте административные проступки будут классифицированы по признакам их состава: родовому объекту административно-правовой охраны, объективной стороне, видам субъектов посягательства и субъективной стороне.

Предложенная классификация административных проступков на законотворческом уровне и, соответственно, отнесение тех или иных деяний к различным классификационным группам будет произведено во-первых, на основе действующего законодательства об административной ответственности за проступки, во-вторых, на основе экспертных оценок работников органов административной юрисдикции, народных судей, в-третьих, на основе изучения и анализа правоприменительной практики органов внутренних дел и других административно-юрисдикционных органов по назначению и исполнению административного наказания за проступки.

При определении санкций конкретных статей необходимо исходить из следующего правила: за умышленные административные проступки наказание должно быть установлено в полном объеме, предусмотренном Кодексе. При этом размер штрафа устанавливается в следующих пределах - на граждан от однократного до стократного размера минимальной месячной оплаты труда, установленной в РФ; - на должностных лиц - от трехкратного до трехсоткратного размера минимальной оплаты труда и на юридических лиц - от ста тысяч до ста миллионов рублей. Целесообразным, а в современных условиях формирования рыночных отношений и оправданно, возобновление практики наложения административных штрафов на юридических лиц, существовавшей в административном законодательстве РФ до 1961 года. Цель предлагаемой новеллы - включить экономический механизм защиты общественных отношений в сфере управления, материально заинтересовать юридических и физических лиц в соблюдении норм административно-деликатного права, сделать законопослушную деятельность составной частью хозяйственного процесса, непременным атрибутом прибыльности и рентабельности хозяйствующих субъектов. Одновременно со штрафными санкциями предлагается использовать восстановительные - возмещение причиненного ущерба либо восстановление нарушенного права. При этом суммы взыскиваемых с виновных административных штрафов перечислять на специальные счета местного бюджета.

За неосторожные проступки в проекте будет предусмотрено наложение административного взыскания в виде предупреждения или штрафа с обязательным возмещением причиненного ущерба либо восстановлением нарушенного права. При этом размер штрафа на граждан может быть установлен в пределах от однократного до пятидесятикратного размера минимальной оплаты труда, на должностных лиц - от двухкратного до семидесятипятикратного размера минимальной оплаты труда, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пяти миллионов рублей. Наложение штрафа во всех случаях не освобождает физических и юридических лиц от обязанностей по возмещению причиненного ущерба.

За составы правонарушений, имеющих административную преюдицию, административное взыскание может быть наложено в тех же пределах, что и за умышленные проступки.

В целях усиления административной ответственности за отдельные виды проступков административное взыскание может быть усилено за счет включения в санкцию административно-правовой нормы одного из видов дополнительных взысканий, которые будут предложены в проекте Кодекса.