Решение Арбитражного суда Тюменской области от 29 января 2010 г. N А70-12931/2009 Суд признал спорные абзацы постановлений Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п и от 02.07.2007 N 144 не соответствующими Земельному кодексу Российской Федерации и недействующими (извлечение)

Решение Арбитражного суда Тюменской области
от 29 января 2010 г. N А70-12931/2009
(извлечение)

Арбитражный суд Тюменской области в составе председательствующего судьи Минеева О.А., судей Крюковой Л.А., Тихомирова В.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ильичевым А.Ю.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области к Правительству Тюменской области о признании абзаца 2 пункта 8.2 Порядка осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п, не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим, о признании части 2 пункта 19 Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменской области муниципального образования городской округ город Тюмень, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п, не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим и Положению о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденному постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2008 N 148-п,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя - Москвичева О.Н., удостоверение N 5729 б/д, на основании доверенности N 5 от 11.01.2010;

от ответчика - Сидоров А.А., паспорт 7103 841789 от 24.03.2003, на основании доверенности от 10.12.2009 (исх. N 29 от 10.12.2009),

установил:

В Арбитражный суд Тюменской области поступило заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее - заявитель, Управление) к Правительству Тюменской области (далее - ответчик, Правительство) о признании абзаца 2 пункта 8.2 Порядка осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п, не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим; о признании части 2 пункта 19 Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменское# области муниципального образования городской округ город Тюмень, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п, не А70-12931/2009 2 соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим.

Ответчик с заявленными требованиями не согласен, представил суду отзыв на заявление (л.д. 49 - 55).

Заявитель представил суду возражения на отзыв ответчика (л.д. 101 - 102).

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ 19.01.2010 в судебном заседании представитель заявителя представил уточнение к заявлению (л.д. 103 - 104), просил суд проверить часть 2 пункта 19 Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменское# области муниципального образования городской округ город Тюмень, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п, также на соответствие Положению о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденному постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2008 N 148-п. Судом названные уточненные требования заявителя приняты к рассмотрению (протокол судебного заседания от 19.01.2010 - л.д. 116).

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и возражениях на отзыв ответчика.

Представитель ответчика требования не признал на основании изложенных в отзыве доводов.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, суд считает, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Постановлением Правительства от 13.05.2006 N 122-п "О порядке осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства" (л.д. 63 - 64) был утвержден Порядок осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства (далее - Порядок) (приложение к постановлению) (л.д. 65 - 67).

Как следует из пункта 1 Порядка, он обязателен для органов исполнительной власти области при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, когда органы исполнительной власти осуществляют в соответствии с действующим законодательством распоряжение такими участками. Порядок обязателен также для органов местного самоуправления в случае наделения их государственными полномочиями по распоряжению земельными участками в установленном законодательством порядке.

Пунктом 2 Порядка установлено, что земельные участки для жилищного строительства предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных Земельным кодексом Российской Федерации.

Порядком предусмотрено, что после подготовки проектов границ и требований к назначению, размещению и параметрам объекта капитального строительства Департамент имущественных отношений области либо уполномоченный орган местного самоуправления незамедлительно (но не позднее 10 дней со дня издания акта о проведении работ по формированию земельных участков) дают поручение о проведении межевания земельного участка (подпункт 7.2). Межевание земельного участка осуществляется соответствующей уполномоченной организацией в течение 15 дней со дня дачи поручения (подпункт 7.5). После получения результатов межевания земельного участка незамедлительно (но не позднее 25 дней со дня издания акта о проведении работ по формированию земельных участков) департамент имущественных отношений области либо уполномоченный орган местного самоуправления обращается за: а) экспертизой межевого дела и постановкой земельного участка на государственный кадастровый учет; б) оценкой прав на земельный участок (пункт 8). Оценка земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка осуществляется уполномоченной организацией в течение 30 дней со дня дачи поручения (подпункт 8.2).

Постановлением Правительства от 21.05.2007 N 113-п (л.д. 68 - 69) были внесены изменения и дополнения в постановление от 13.05.2006 N 122-п. В частности, подпункт 8.2 пункта 8 Порядка дополнен вторым абзацем следующего содержания: "Средства для проведения оценочных работ и работ по межеванию земельных участков ежегодно предусматриваются в составе расходов областного бюджета на очередной финансовый год и подлежат возмещению победителем торгов в областной бюджет" (пункт 7).

Постановлением Правительства от 07.07.2008 N 187-п (л.д. 70) были внесены изменения и дополнения в постановление от 13.05.2006 N 122-п (в редакции от 21.05.2007), в частности, по тексту Порядка слово "межевание" заменено словами "установление на местности границ" в соответствующем падеже.

Также постановлением Правительства от 02.07.2007 N 144-п (л.д. 71) было утверждено Положение о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменской области муниципального образования городской округ г. Тюмень (далее - Положение) (приложение к постановлению) (л.д. 72 - 87).

Как следует из пункта 2 Положения, оно устанавливает на территории административного центра Тюменской области муниципального образования городской округ город Тюмень порядок принятия решения о предоставлении в собственность, аренду или пользование земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области независимо от места их расположения.

Положением предусмотрено, что Департамент имущественных отношений Тюменской области либо уполномоченная департаментом организация, определяемая по результатам размещения государственного заказа, осуществляет работы по формированию земельного участка, его оценке, изготовлению градостроительного паспорта и постановке указанного земельного участка на государственный кадастровый учет (пункт 16). В течение 5 (пяти) дней с момента принятия указанных работ Департамент имущественных отношений Тюменской области издает распоряжение о проведении торгов по продаже земельного участка либо права на заключение договора аренды земельного участка для строительства и в течение 5 (пяти) дней с момента издания распоряжения направляет его организатору торгов с приложением документов по формированию земельного участка, градостроительного паспорта и отчета об оценке рыночной стоимости земельного участка или стоимости права аренды земельного участка (пункт 17). Результаты торгов оформляются протоколом, который подписывается победителем и организатором торгов, а также всеми членами конкурсной (аукционной) комиссии, присутствующими на торгах (пункт 18).

Пунктом 19 Положения установлено, что в срок не позднее 5 (пяти) дней со дня подписания протокола о результатах торгов Департамент заключает с победителем торгов договор купли-продажи или аренды земельного участка для строительства (абзац первый). Договор заключается при условии полной оплаты победителем предложенной им выкупной цены или годового размера арендной платы земельного участка, возмещения средств областному бюджету и организатору торгов (абзац второй). Оплата подтверждается платежным поручением (с удостоверением банка о принятии платежа), представляемым победителем в Департамент (абзац третий).

Постановлением Правительства от 26.11.2007 N 292-п (л.д. 88 - 90) были внесены изменения и дополнения в постановление от 02.07.2007 N 144-п. В частности, название постановления после слов "город Тюмень" дополнено словами ", а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения" (пункт 1). Название Положения после слов "город Тюмень" дополнено словами ", а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения" (пункт 3).

Оспариваемыми заявителем в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ нормативными положениями являются:

- абзац 2 пункта 8.2 Порядка осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п, следующего содержания: "Средства для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков ежегодно предусматриваются в составе расходов областного бюджета на очередной финансовый год и подлежат возмещению победителем торгов в областной бюджет.";

- абзац 2 пункта 19 Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменской области муниципального образования городской округ город Тюмень, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п, следующего содержания: "Договор заключается при условии полной оплаты победителем предложенной им выкупной цены или годового размера арендной платы земельного участка, возмещения средств областному бюджету и организатору торгов.". Суд отмечает, что по правилам юридической техники данное оспариваемое нормативное положение является абзацем вторым, а не частью 2 пункта 19 Положения, что следует из анализа содержания постановлений Правительства, которыми были внесены изменения и дополнения в постановление от 02.07.2007 N 144-п (л.д. 88 - 94).

Заявитель полагает, что оспариваемые им нормативные положения не соответствуют Земельному кодексу РФ. Кроме того, абзац 2 пункта 19 Положения, по мнению заявителя, также не соответствует Положению о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденному постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2008 N 148-п. В связи с этим, заявитель полагает, что оспариваемые нормативные положения подлежат признанию недействующими.

В обоснование заявленных требований Управление приводит следующие доводы.

Заявитель указывает, что Земельным кодексом РФ, на соответствие которому он просит проверить оспариваемые нормативные положения, в полном объеме определена процедура предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, жилищного строительства, а также комплексного освоения в целях жилищного строительства. Однако, возложение на победителя торгов (аукциона) обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков, возмещение средств организатору торгов Земельным кодексом РФ не предусмотрено.

В связи с этим заявитель полагает, что Правительством при принятии оспариваемых положений была нарушена часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку требование о возмещении победителем торгов средств областному бюджету и организатору торгов, затраченных на проведение оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков, создают дополнительные обременения для хозяйствующих субъектов, желающих принять участие в торгах: возлагают дополнительные затраты на потенциального победителя торгов, которые являются административным барьером для участия в торгах.

По утверждению заявителя, оспариваемые нормативные положения необоснованно ограничивают доступ заинтересованных лиц к участию в торгах, что прямо запрещено частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Заявитель также отмечает, что Порядок осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, утвержденный постановлением Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п, не был опубликован.

Кроме того, заявитель утверждает, что оспариваемый абзац 2 пункта 19 Положения, предусматривающий, в том числе, что договор аренды земельного участка для строительства заключается при условии полной оплаты победителем годового размера арендной платы земельного участка, также устанавливает необоснованное требование к хозяйствующим субъектам, желающим принять участие в торгах и может ограничивать количество потенциальных участников торгов.

Заявитель указывает на несоответствие абзаца 2 пункта 19 Положения, в части возложения на победителя торгов обязанности по внесению годового размера арендной платы А70-12931/2009 5 земельного участка, как условия для заключения с этим лицом договора аренды земельного участка для строительства, Положению о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденному постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2008 N 148-п, предусматривающему (пункт 4), что плата за пользование земельными участками вносится ежеквартально в соответствии с действующим законодательством и условиями договора аренды.

Названные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя с настоящими требованиями в арбитражный суд.

В силу части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно части 1 статьи 65, части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Постановление Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п регламентирует порядок действий органов исполнительной власти области при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности области, и земельными участками, государственная собственность ни которые не разграничена (в случаях, когда органы исполнительной власти осуществляют в соответствии с действующим законодательством распоряжение такими участками), а также порядок действий органов местного самоуправления (в случае наделения их государственными полномочиями по распоряжению земельными участками).

Постановлением Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п установлен порядок принятия решения о предоставлении в собственность, аренду или пользование земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, и земельных участков на территории муниципального образования городской округ город Тюмень, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно пункту 2 статьи 10 Земельного кодекса РФ, субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Частью 2 статьи 6 Закона Тюменской области от 05.10.2001 N 411 "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" установлено, что порядок распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Тюменской области, в том числе сдача в аренду, предоставление в залог и в порядке отвода, выделение земельного участка для размещения и строительства объектов и на иных основаниях, предусмотренных действующим законодательством, устанавливается Правительством Тюменской области.

Частью 1 статьи 14 данного Закона установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (включая обеспечение выбора земельного участка, подготовку (изготовление) и утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории), в муниципальном образовании городской округ город Тюмень, являющемся административным центром Тюменской области, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Тюменской области на основании решения совместной комиссии, образованной при данном органе.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 2 Земельного кодекса РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, в пределах своих полномочий, могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Согласно части 2 статьи 43 Устава Тюменской области, Правительство области принимает нормативные правовые и правовые акты в виде постановлений и распоряжений Правительства области.

Таким образом, судом установлено, что нормативные правовые акты, отдельные положения которых оспариваются заявителем, приняты Правительством Тюменской области в рамках его полномочий, установленных законом.

В соответствии со статьей 32 Закона Тюменской области от 07.03.2003 N 121 "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области" (в редакции, действовавшей на момент принятия рассматриваемых нормативных актов), законы области, а также нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы (часть 1). Официальным опубликованием закона и иного нормативного правового и правового акта Тюменской области признается первая публикация их полного текста в газетах "Тюменская правда", "Парламентская газета "Тюменские известия", "Тюменская область сегодня", а также в "Вестнике Тюменской областной Думы" и "Сборнике постановлений, распоряжений Губернатора Тюменской области" (часть 2). Официальное опубликование законов и иных областных нормативных правовых и правовых актов не полностью либо в изложении не допускается (часть 3).

Как следует из материалов дела (л.д. 95), установлено судом и не оспаривается сторонами, Постановление Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п "Об утверждении Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменское области муниципального образования городской округ город Тюмень, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения" опубликовано в газете "Тюменская область сегодня" от 13.07.2007 N 123; Постановление Правительства Тюменской области от 21.05.2007 N 113-п "О внесении изменений и дополнений в постановление от 13.05.2006 N 122-п" опубликовано в газете "Тюменские известия" от 05.06.2007 N 99; Постановление Правительства Тюменской области от 07.07.2008 N 187-п "О внесении изменений и дополнений в постановление от 13.05.2006 N 122-п" опубликовано в газете "Тюменские известия" от 25.07.2008 N 129.

Постановление Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п "О Порядке осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства" опубликовано не было (л.д. 95).

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Постановление Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п "О Порядке осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства", как нормативный правовой акт, затрагивающий права и обязанности человека и гражданина, подлежал в соответствии с Законом Тюменской области от 07.03.2003 N 121 официальному опубликованию для всеобщего сведения в определенных данным законом изданиях.

Отсутствие официальной публикации данного нормативного правового акта для всеобщего сведения влечет невозможность его применения.

При этом суд отмечает, что соблюдение ответчиком установленного законом порядка официального опубликования постановлений Правительства от 21.05.2007 N 113-и от 07.07.2008 N 187-п, которыми в постановление от 13.05.2006 N 122-п были внесены изменения и дополнения, в том числе, введена оспариваемая норма абзаца 2 пункта 8.2 Порядка, не устраняет установленных частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации последствий отсутствия официального опубликования самого постановления Правительства от 13.05.2006 N 122-п и утвержденного им Порядка.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер постановления Правительства от 21.05.2007 г. следует читать: "N 113-п"

Однако, в материалы дела представлены доказательства фактического применения постановления Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п при проведении уполномоченным органом аукционов на право заключения договора аренды земельного участка для жилищного строительства, установления при проведении торгов условия о возложении на победителя торгов обязанности по возмещению суммы затрат на формирование земельного участка, что нарушает права и законные интересы граждан (л.д. 26 - 34, 58 - 62).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от 17.11.2009 N 1434-О-О, законодательство РФ не исключает возможность оспаривания в суде нормативного правового акта в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок опубликования этого акта. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт, содержащий такие положения, не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Поскольку постановление и утвержденный им Порядок не были официально опубликованы в установленном порядке, но применяются в правоприменительной практике органов исполнительной власти, абзац 2 пункта 8.2 Порядка осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, затрагивающий права и законные интересы граждан в части возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков, следует признать недействующим.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно статье 3 Земельного кодекса РФ отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации регулируются земельным законодательством, состоящим из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса РФ).

Оспариваемым абзацем вторым пункта 19 Положения определено условие для заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка для строительства - оплата победителем торгов предложенной им выкупной цены или годового размера арендной платы земельного участка, а также возмещение средств областному бюджету и организатору торгов.

Аналогичное положение о возмещении в областной бюджет победителем торгов затрат на проведение оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков установлено оспариваемым абзацем 2 пункта 8.2. Порядка.

Заявитель считает, что нормативные положения о возложении на победителя торгов обязанности по возмещению указанных затрат не соответствуют Земельному кодексу РФ, которым в полном объеме определена процедура предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, жилищного строительства, а также комплексного освоения в целях жилищного строительства (статьи 30.1, 38.1, 38.2).

Статьей 30 Земельного кодекса РФ установлен порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 2 данной статьи предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи.

Как следует из пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) проведение работ по формированию земельного участка: выполнение в отношении земельного участка работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы), осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - плата за подключение); принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

3) проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка;

4) подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

В силу пункта 7 статьи 30 Земельного кодекса РФ решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием:

2) заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;

3) заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

Статьей 30.1 Земельного кодекса РФ, определяющей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1). Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса (пункт 2).

В соответствии с пунктом 5 статьи 38 Земельного кодекса РФ порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства определяется статьей 38.1 настоящего Кодекса.

Статьей 38.1 Земельного кодекса РФ установлено, что аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка для жилищного строительства (за исключением индивидуального и малоэтажного жилищного строительства) проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, основанные на результатах инженерных изысканий параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, а также технические условия подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (пункт 1). Аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка для индивидуального и малоэтажного жилищного строительства проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, а также технические условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (пункт 2).

Как следует из пункта 7 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ продавец земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора, в том числе срок аренды. Начальная цена предмета аукциона (начальная цена земельного участка или начальный размер арендной платы) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

В соответствии с пунктом 24 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ результаты аукционов оформляются протоколом, который подписывается организатором аукциона и победителем аукциона в день проведения аукциона. В протоколе также указываются:

1) предмет аукциона, в том числе сведения о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере, о разрешенном использовании земельного участка, об основанных на результатах инженерных изысканий параметрах разрешенного использования объекта капитального строительства и о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, а также о плате за подключение;

2) победитель аукциона;

3) цена приобретаемого в собственность земельного участка или размер арендной платы.

Таким образом, положения Земельного кодекса РФ не предусматривают возможность возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков и, тем более, не устанавливают, что исполнение победителем торгов обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов, является условием для заключения с ним договора купли-продажи или аренды земельного участка для строительства.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что в части возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков (абзац 2 пункта 8.2 Порядка), и в части возложения на победителя торгов, как условия заключения договора, обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов (абзац 2 пункта 19 Положения) оспариваемые положения нормативных правовых актов ответчика не соответствуют Земельному кодексу РФ.

Ответчик, возражая против заявленных требований, ссылается на то, что обязанность победителя торгов по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов является существенным условием для заключения договора купли-продажи (аренды) земельного участка для строительства (статья 432 Гражданского кодекса РФ). Право на установление этого существенного условия, по мнению Правительства, предусмотрено пунктом 3 статьи 2, пунктом 7 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ.

Суд отклоняет указанные возражения ответчика, ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 432 Гражданского кодекса РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Таим образом, Правительством Тюменской области могут издаваться нормативные правовые акты, устанавливающие существенные условия договора.

Вместе с тем, в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которому относится земельное законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Суд полагает, что поскольку положения Земельного кодекса РФ не предусматривают возможность возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов, рассматриваемое оспариваемое положение, как противоречащие Земельному кодексу РФ, не может рассматриваться в качестве нормативно установленного существенного условия договора купли-продажи (аренды) земельного участка для строительства, применительно к пункту 1 статьи 432 Гражданского кодекса РФ.

Между тем, законодательством РФ возмещение победителем торгов средств областному бюджету и организатору торгов в качестве существенного условия договора купли-продажи (аренды) земельного участка для строительства не названо.

Следовательно, заключение с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка для строительства не может быть поставлено в зависимость от исполнения либо неисполнения данным лицом обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов, утверждение ответчика о том, что данное положение имеет силу существенного условия договора, суд находит несостоятельным.

Ответчик также в отзыве на заявление ссылается на то, что оспариваемые нормативные правовые акты не нарушают положений Закона о защите конкуренции. По убеждению ответчика, установление в качестве существенного условия договора обязанности покупателя (арендатора) по возмещению затрат по формированию земельных участков и по организации торгов не создает ограничений в доступе к участию в торгах в отношении кого-либо из претендентов, и не предоставляет кому-либо из претендентов преимуществ, то есть не приводит к недопущению, ограничению, или устранению конкуренции, и, соответственно, не препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Кроме того, ответчик указывает на то, что заявителем не представлены доказательства нарушения оспариваемыми нормативными положениями прав и законных интересов участников и победителей торгов.

Данные возражения, заявленные ответчиком, подлежат отклонению судом, по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), и в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Оспариваемые заявителем нормативные положения устанавливают требования к хозяйствующим субъектам - возмещение победителем торгов затрат на формирование земельного участка и организацию торгов, что не предусмотрено Земельным кодексом РФ. Данные требования создают дополнительные финансовые обременения для хозяйствующих субъектов, желающих принять участие в торгах, что противоречит положениям пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Очевидно, что возложение на победителя торгов дополнительных расходов создает препятствия для участия в торгах, тем самым необоснованно ограничивая доступ заинтересованных лиц к участию в торгах, что прямо запрещено частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Установление не основанных на законе требований к хозяйствующим субъектам нарушает их права и законные интересы на осуществление предпринимательской деятельности в сфере осуществления жилищного строительства. При этом, как обоснованно указало Управление, для квалификации вменяемого нарушения антимонопольного законодательства не требуется наличие жалоб со стороны хозяйствующих субъектов, поскольку одной из функций антимонопольного органа как государственного органа, наделенного контрольно-надзорными функциями, является принятие превентивных мер по защите прав хозяйствующих субъектов. *

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган имеет право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (данное право закреплено за территориальными управлениями также пунктом 5.10 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 N 324). В соответствии с частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ такие акты должны нарушать права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, обращение заявителя в арбитражный суд имеет целью защиту прав неограниченного круга заинтересованных лиц.

При рассмотрении настоящего дела судом был сделан вывод о несоответствии Земельному кодексу РФ оспариваемых нормативных положений: в части возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков (абзац 2 пункта 8.2 Порядка) и в части возложения на победителя торгов, как условия заключения договора, обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов (абзац 2 пункта 19 Положения).

Оспариваемый абзац 2 пункта 8.2 Порядка, помимо указанного выше положения, признанного не соответствующим Земельному кодексу РФ, содержит также положение о том, что средства для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков ежегодно предусматриваются в составе расходов областного бюджета на очередной финансовый год.

Вместе с тем, доводы в обоснование несоответствия Земельному кодексу РФ (иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу) абзаца 2 пункта 8.2 Порядка в указанной части заявителем не приводились, данное положение заявителем не оспаривается, судом его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение им прав и законных интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, не установлено.

Далее, оспариваемый абзац 2 пункта 19 Положения, помимо указанного выше положения, признанного не соответствующим Земельному кодексу РФ, содержит также положения о том, что Департамент имущественных отношений Тюменской области заключает договор купли-продажи или аренды земельного участка для строительства при условии полной оплаты победителем предложенной им выкупной цены или годового размера арендной платы земельного участка.

В уточнениях к заявлению, принятых судом к рассмотрению, заявитель указал на несоответствие абзаца 2 пункта 19 Положения, в части заключения Департаментом имущественных отношений Тюменской области договора аренды земельного участка для строительства при условии полной оплаты победителем годового размера арендной платы земельного участка, Положению о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденному постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2008 N 148-п.

Как следует из части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд осуществляет проверку нормативного правового акта (его отдельного положения) на соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Между тем, Постановление Правительства Тюменской области от 09.07.2008 N 148-п не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к Постановлению Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п, устанавливающему специальные нормативные положения по порядку внесения арендной платы при реализации права аренды земельных участков на торгах, в связи с чем, арбитражный суд не может проверить оспариваемое заявителем положение на соответствие указанному нормативному правовому акту по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Доводы в обоснование несоответствия Земельному кодексу РФ (иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу) абзаца 2 пункта 19 Положения в части заключения Департаментом имущественных отношений Тюменской области договора купли-продажи земельного участка для строительства при условии полной оплаты победителем предложенной им выкупной цены земельного участка, заявителем не приводились, данное положение заявителем не оспаривается, судом его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение им прав и законных интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, не установлено.

Исходя из изложенного, по результатам рассмотрения дела суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормативные положения - абзац 2 пункта 8.2 Порядка, в части возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков, и абзац 2 пункта 19 Положения, в части возложения на победителя торгов, как условия заключения договора, обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов, не соответствуют Земельному кодексу РФ и подлежат признанию недействующими. Заявленные требования суд находит подлежащими удовлетворению частично.

В соответствии с частью 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать абзац 2 пункта 8.2 Порядка осуществления органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления действий по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 122-п, в части возложения на победителя торгов обязанности по возмещению средств для проведения оценочных работ и работ по установлению на местности границ земельных участков, не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим.

Признать абзац 2 пункта 19 Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков на территории административного центра Тюменское области муниципального образования городской округ город Тюмень, а также земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, независимо от места их расположения, утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 02.07.2007 N 144-п, в части возложения на победителя торгов, как условия заключения договора, обязанности по возмещению средств областному бюджету и организатору торгов, не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия (изготовления в полном объеме), может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа через Арбитражный суд Тюменской области.

Копии решения в течение десяти дней со дня его принятия направить в арбитражные суды в Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Министерство юстиции Российской Федерации.

Вступившее в законную силу решение направить для опубликования в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", а также в изданиях "Тюменская область сегодня" и "Парламентская газета "Тюменские известия".

Председательствующий судья Судьи

О.А. Минеев Л.А. Крюкова В.В. Тихомиров