Решение Арбитражного суда Тюменской области от 27 января 2011 г. N А70-10207/2010 Суд частично удовлетворил заявленные требования о признании недействующими отдельных пунктов Правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска (извлечение)

Решение Арбитражного суда Тюменской области
от 27 января 2011 г. N А70-10207/2010
(извлечение)

Первый заместитель Прокурора Тюменской области обратился в арбитражный суд с заявлением к Тобольской городской Думе о признании недействующими пунктов 3.2, 3.3 в той мере как они возлагают обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственниками такого имущества и 3.8 в части слов "уборка закрепленных территорий возлагается на торгующие организации и частных лиц" Правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска, принятых решением Тобольской городской Думы от 24.02.2009 N 20, как несоответствующих части 1 статьи 2, части 1 статьи 3, статье 210 Гражданского кодекса РФ, статье 71 Конституции РФ, частям 1 и 4 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16, пункту 9 части 1 статьи 17, пункту 1 части 1 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ", пункту 15 части 6 статье 40 Устава города Тобольска

До принятия судом судебного акта, которым рассмотрение настоящего дела заканчивается по существу, прокурор уточнил предмет заявленных требований. Просит арбитражный суд признать недействующими пункты 3.2, 3.3, в той мере как они возлагают обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником такого имущества, пункт 3.7 в части слов "правообладателей объектов недвижимости, размещенных в жилищном фонде" и пункт 3.8 в части слов "уборка закрепленных территорий возлагается на правообладателей таких объектов в пределах границ земельных участков, отведенных под размещение таких объектов или в пределах границ, определенных соглашением о благоустройстве прилегающей территории" Правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска, принятых решением Тобольской городской Думы от 24.02.2009 N 20 (в редакции решения Тобольской городской Думы от 30.11.2010 N 26 "О внесении изменений в Правила благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории года Тобольска, утвержденные решением городской Думы от 24.02.2009 N 20") как несоответствующие ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3, ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ст. 71 Конституции Российской Федерации, частям 1 и 4 ст. 7, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 9 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 15 ч. 6 ст. 40 Устава города Тобольска.

Судом уточненные требования прокурора приняты к рассмотрению.

Третьим лицом, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен индивидуальный предприниматель Ямуков Сергей Николаевич.

Прокурор в судебном заседании заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и уточнении к нему.

Представитель ответчика заявленные требования не признал на основании изложенных в отзыве доводов и дополнении к отзыву.

Как следует из материалов дела, решением Тобольской городской Думы от 24.02.2009 N 20 приняты Правила благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска (далее - Правила). Решение опубликовано в газете "Тобольская правда" N 41 от 14.03.2009.

Решением Тобольской городской Думы от 30.11.2010 N 26 в Правила внесены изменения. Указанное решение опубликовано в газете "Тобольская правда" N 184 от 02.12.2010.

Исходя из анализа правового режима прилегающей и придомовой территорий, определенного в п. 1.3 Правил, во взаимосвязи с пунктами 3.2, 3.3, 3.7 и 3.8 в редакции решения Тобольской городской Думы от 30.11.2010 N 26, прокурором сделан вывод о том, что на граждан и субъектов предпринимательской деятельности возложены обязанности по уборке и содержанию территорий, прилегающих к объектам недвижимости (благоустройства), являющимся их местом нахождения или осуществления ими предпринимательской деятельности, и в то же время не являющихся объектами их права собственности.

Ответчик считает указанные прокурором доводы необоснованными, считает, что Правилами предусмотрено, что только на основании договора и только после оформления правоустанавливающих документов на существующие объекты недвижимости и временные постройки за собственниками объектов недвижимости на добровольной основе может быть закреплена для уборки и содержания определенная территория, прилегающая к объектам недвижимости, в связи с чем, пункты 3.2, 3.3, 3.7 и 3.8 Правил не противоречат действующему законодательству и не возлагают на организации и граждан необоснованные обязанности.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 и частью 3 статьи 191 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В соответствии с частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ 2. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд на основании главы 23 АПК РФ устанавливает наличие или отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым нормативным правовым актом, наличие у органа, принявшего данный нормативный правовой акт, полномочий на его принятие, соответствие оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 05.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 131-ФЗ следует читать как "06.10.2003"

Организация благоустройства и озеленения территории городского округа отнесены, на основании пункта 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 15 части 6 статьи 40 Устава города Тобольска организация благоустройства территорий города, привлечение на договорной основе к этой работе предприятий, учреждений, иных организаций, а также населения отнесены к полномочиям администрации города Тобольска в области жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения.

В силу пункта 1 части 1 статьи 50 Закона N 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться, в том числе указанное в частях 2 - 4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим федеральным законом вопросов местного значения, а именно, имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что обязанность по надлежащему содержанию мест общего пользования, в том числе придомовых территорий и территорий, прилегающих к местам осуществления предпринимательской деятельности, отнесена к полномочиям органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, направленные на решение задач, отнесенных действующим законодательством к компетенции данных органов. При этом нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны приниматься по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов и в пределах их полномочий.

В силу части 1 статьи 2, части 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Пунктом 1.2 Правил установлено, что их положения обязательны для выполнения всеми предприятиями, учреждениями и иными юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы (далее по тексту "Организации"), физических лиц, индивидуальных предпринимателей (далее по тексту "Граждане"), на территории города Тобольска.

Пунктом 1.3 определены термины, используемые в Правилах:

"Правообладатели" - юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, обладающие на праве собственности или ином вещном праве объектами благоустройства;

"Объект благоустройства" - территория (в том числе территория предприятий, учреждений, организаций, объектов социального и культурно-бытового назначения, территория общего пользования), здание, строение, сооружение, объекты природного происхождения, которые подлежат содержанию, текущему ремонту и (или) в отношении которых должны осуществляться иные работы по благоустройству;

"Земельный участок" - земля в границах, переданная Организациям, Гражданам в собственность, аренду, бессрочное пользование;

"Прилегающая территория" - территория, непосредственно прилегающая к объекту недвижимости или временному объекту (земельному участку, зданию, строению, сооружению, торговому павильону и др.), не находящаяся в собственности или ином вещном праве, в аренде у Организаций и Граждан, предоставленная для содержания и уборки.

"Придомовая территория" - территория, на которой расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иными предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объектами.

Пункт 3.2 Правил предусматривает, что за юридическими, физическими лицами, индивидуальными предпринимателями после оформления правоустанавливающих документов на существующие объекты недвижимости и временные постройки на договорной основе может быть закреплена обязанность по благоустройству прилегающей к этим объектам благоустройства территории. К соглашению о благоустройстве прилегающей территории прилагается план-карта прилегающей территории, являющаяся неотъемлемой его частью.

При строительстве новых или реконструкции существующих объектов недвижимости, установке временных построек юридические, физические лица, индивидуальные предприниматели после оформления правоустанавливающих документов на земельный участок обязаны соблюдать настоящие правила.

Порядок заключения соглашения о благоустройстве прилегающей территории, внесения в него изменений, перечень видов работ, которые могут быть предусмотрены соглашением о благоустройстве прилегающей территории, устанавливаются муниципальным правовым актом Администрации города Тобольска.

Соглашения заключаются в соответствии с правилами, установленными гражданским законодательством, для заключения договоров.

Прокурор полагает, что пункт 3.2 Правил возлагает обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником такого имущества. В связи с этим он не соответствует ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3, ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ст. 71 Конституции Российской Федерации, частям 1 и 4 ст. 7, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 9 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 15 ч. 6 ст. 40 Устава города Тобольска.

Суд считает, что из буквального толкования изложенных положений пункта 3.2 Правил следует, что обязанность по их соблюдению возникает у организаций и граждан после оформления правоустанавливающих документов на земельный участок. После этого, с указанными лицами может быть заключено соглашение о благоустройстве прилагающей территории в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, регулирующим порядок заключения договоров.

Из указанного следует вывод о том, что пунктом 3.2 Правил предусмотрена возможность заключения договора на благоустройство прилегающей территории. При этом условия данного договора будут определены по соглашению сторон, то есть размер и параметры территории благоустройства, виды работ, сроки и порядок их выполнения подлежат определению в процессе согласования сторонами всех условий данного договора исходя из принципов гражданского законодательства.

В соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами.

В этой связи, пункт 3.2 Правил не противоречит действующему законодательству и не возлагает на лиц, которые не являются собственниками данной территории несоответствующие закону обязанности, а определяет правовую возможность заключения соглашения о благоустройстве прилегающей территории на принципах диспозитивности, изложенных в гражданском законодательстве.

Пункт 3.8 с учетом внесенных в Правила изменений изложен в следующей редакции: "Содержание в чистоте и исправном состоянии конструктивных элементов зданий магазинов, торговых павильонов и киосков, а также уборка закрепленных территорий возлагается на правообладателей таких объектов в пределах границ земельных участков, отведенных под размещение таких объектов или в пределах границ, определенных соглашением о благоустройстве прилегающей территории.".

Прокурор полагает, что пункт 3.8 Правил в части слов "уборка закрепленных территорий возлагается на правообладателей таких объектов или в пределах границ, определенных соглашением о благоустройстве прилегающей территории" возлагает обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником такого имущества. В связи с чем не соответствует ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3, ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ст. 71 Конституции Российской Федерации, частям 1 и 4 ст. 7, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 9 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 15 ч. 6 ст. 40 Устава города Тобольска.

Суд считает, что положения пункта 3.8 Правил соответствуют действующему законодательству и приняты в развитие положений пункта 3.2 Правил, так как регламентируют обязанность правообладателей земельных участков, на которых расположены магазины, торговые павильоны и киоски, в пределах границ этих земельных участков или в пределах границ, определенных соглашением о благоустройстве прилегающей территории осуществлять уборку названных территорий.

В связи с тем, что названный пункт в оспариваемой части предусматривает выполнение уборки правообладателями обозначенных торговых объектов в пределах границ земельных участков на которых они размещены, суд считает, что указание на возложение названной обязанности не противоречит указанным нормам действующего законодательства. Пункт 3.8 в той части, в которой уборка закрепляется также за лицами, заключившими соглашение на благоустройство прилегающей территории, также не противоречит действующему законодательству, поскольку организации и граждане в случае такого соглашения буду выполнять свои обязанности в рамках заключенного договора.

На основании изложенного, суд считает, что оспариваемые пункты 3.2 и 3.8 Правил не возлагают обязанности по уборке прилагающих территорий и содержанию имущества на лиц, не являющихся собственниками такого имущества, а предусматривают правовую возможность заключения соглашений о благоустройстве таких территорий на добровольной основе в порядке, регулируемом гражданским законодательством.

В этой связи вопросы компенсации расходов организаций и граждан по выполнению мероприятий благоустройства прилегающей территории также могут быть урегулированы в названном соглашении в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Таким образом, пункты 3.2 и 3.8 Правил в оспариваемой части не противоречат федеральному законодательству и подлежат реализации с учетом правового регулирования, содержащегося в гражданском законодательстве.

Пункт 3.3 Правил предусматривает, что границы санитарной уборки определяются соглашением, заключенным с правообладателями объектов недвижимости, включая земельные участки, здания, сооружения, с комитетом ЖКХ, транспорта и связи администрации города, и наносятся на план-карту. В случае невозможности закрепления границ санитарной уборки в непосредственной близости от расположения объекта недвижимости, по соглашению сторон границы могут быть определены в другом месте.

При подготовке соглашения о благоустройстве прилегающей территории учитываются следующие требования:

а) прилегающая территория определяется в длину по всей протяженности объекта недвижимости (земельного участка, здания, строения, сооружения) или временной постройки, в ширину - до проезжей части; территории, выходящие на набережные, - на всю ширину набережной и прилегающие к ней тротуары, а также спуски к реке;

б) в случае отсутствия вблизи объекта недвижимости или временной постройки указанных в пункте "а" настоящей части ориентиров, прилегающая территория определяется в пределах не менее 10 метром от периметра объекта;

в) для расположенных на территории городских лесов объектов благоустройства прилегающая территория определяется в пределах не менее 20 метров от объекта."

Таким образом, указанные положения применительно пункту 3.2 Правил определяют пределы территории, подлежащей санитарной уборке в соответствии с соглашением, которое может быть заключено с организациями и гражданами.

Суд поддерживает позицию прокурора и считает, что пункт 3.3 Правил ограничивает свободу сторон на определение условий соглашения о благоустройстве прилегающей территории, так как содержит требования к параметрам и размерам прилегающей территории благоустройства, согласование которой в соответствии с пунктом 3.2 Правил предусмотрено на добровольных началах в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Пункт 3.3 Правил тем самым определяет жесткие рамки к предмету соглашения, в связи с чем, возлагает на организации и граждан необоснованные обязанности по содержанию и уборке той территории, которая им может быть навязана со ссылкой на требования пункта 3.3 Правил.

Пункт 3.7 Правил предусматривает, что уборка придомовых территорий осуществляется организациями, обслуживающими жилищный фонд, и правообладателями объектов недвижимости, размещенных в жилищном фонде.

Суд поддерживает позицию прокурора и считает, что пункт 3.7 в части слов "правообладателей объектов недвижимости, размещенных в жилищном фонде" не соответствует статье 210 ГК РФ, поскольку императивно возлагает на правообладателей объектов недвижимости, размещенных в жилищном фонде обязанность содержать территорию, которая не принадлежит указанному правообладателю, а может находиться у третьих лиц на каком-либо праве.

Также следует отметить, что в оспариваемом положении пункта 3.7 Правил отсутствует условие, определяющее в какой мере и части придомовой территории ее уборка возложена на правообладателя объекта, размещенного в жилищном фонде. Союз "и", указанный в данном пункте предполагает, что правообладатели объектов недвижимости наравне с организациями, обслуживающими жилищный фонд осуществляют уборку придомовых территорий. Между тем, в соответствии с пунктом 3.6 "Уборка придомовой территории. Организации уборки территории" раздела 3 "Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденных постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170, уборка площадок, садов, дворов, дорог, тротуаров, дворовых и внутриквартальных проездов территорий должна производится организациями по обслуживанию жилищного фонда, тротуары допускается убирать специализированными службами.

Таким образом, положения пункта 3.3, в той мере как они возлагают обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником такого имущества и пункта 3.7 в части слов "правообладателей объектов недвижимости, размещенных в жилищном фонде" Правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска нарушают права и законные организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку предусматривают основания для возложения на юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы, граждан и индивидуальных предпринимателей обязанностей по уборке прилегающих и придомовых территорий, собственниками которых они не являются.

На основании изложенного, суд считает, что требования прокурора подлежат удовлетворению частично.

Руководствуясь статьями 168 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд решил:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать пункт 3.3, в той мере как он возлагает обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником такого имущества, и пункт 3.7 в части слов "правообладателей объектов недвижимости, размещенных в жилищном фонде" Правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска, принятых решением Тобольской городской Думы от 24.02.2009 N 20 (в редакции решения Тобольской городской Думы от 30.11.2010 N 26 "О внесении изменений в Правила благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории года Тобольска, утвержденные решением городской Думы от 24.02.2009 N 20") не соответствующими ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3, ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ст. 71 Конституции Российской Федерации, частям 1 и 4 ст. 7, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 9 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 15 ч. 6 ст. 40 Устава города Тобольска и недействующими в указанной части.

Признать пункт 3.2, в той мере как он возлагает обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником такого имущества, и пункт 3.8 в части слов "уборка закрепленных территорий возлагается на правообладателей таких объектов в пределах границ земельных участков, отведенных под размещение таких объектов или в пределах границ, определенных соглашением о благоустройстве прилегающей территории" Правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории города Тобольска, принятых решением Тобольской городской Думы от 24.02.2009 N 20 (в редакции решения Тобольской городской Думы от 30.11.2010 N 26 "О внесении изменений в Правила благоустройства и обеспечения чистоты и порядка на территории года Тобольска, утвержденные решением городской Думы от 24.02.2009 N 20") соответствующими ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3, ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ст. 71 Конституции Российской Федерации, частям 1 и 4 ст. 7, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 9 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 15 ч. 6 ст. 40 Устава города Тобольска.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия (изготовления в полном объеме), может быть обжаловано в месячный срок в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа через Арбитражный суд Тюменской области.

Вступившее в законную силу решение направить для опубликования в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", а также в газете "Тобольская правда".