Приложение N 2. Методические правила по разработке и оформлению законопроектов и сопутствующих документов в Министерстве образования и науки Российской Федерации

Приложение N 2

Методические правила
по разработке и оформлению законопроектов и сопутствующих документов в Министерстве образования и науки Российской Федерации
(утв. приказом образования и науки РФ от 9 августа 2005 г. N 225)

I. Общие положения

1.1 Настоящие Методические правила содержат основные требования к разработке и оформлению законопроектов и сопутствующих документов в Министерстве образования и науки Российской Федерации (далее - Министерство) и являются обязательными для исполнения всеми работниками Министерства.

1.2 Работники Министерства несут персональную ответственность за соблюдение требований настоящих Методических правил.

1.3 Порядок работы с документами в рамках законопроектной деятельности Министерства помимо настоящих Методических правил определяется Временными правилами нормативно-правового регулирования и законопроектной деятельности Министерства и Инструкцией по делопроизводству в Министерстве.

II. Разработка концепции законопроекта и проекта технического задания на разработку законопроекта

2.1 Разработка концепции законопроекта является одним из основных этапов законопроектной работы.

К разработке концепции законопроекта должны привлекаться высококвалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями законодательства Российской Федерации, практикой его применения.

2.2 В зависимости от сложности законопроекта, объема предполагаемого регулирования общественных отношений, разработка концепции может осуществляться Министерством самостоятельно, а также с привлечением научно-исследовательских и иных организаций.

2.3 При разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.

Следует тщательно проанализировать законодательство Российской Федерации в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.

2.4 Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным законодательством Российской Федерации.

2.5 В концепции законопроекта должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в законодательстве Российской Федерации, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

2.6 Проект технического задания на разработку законопроекта (далее - техническое задание) должен содержать следующие разделы:

а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование;

б) заказчик и разработчики законопроекта;

в) перечень документов, подлежащих разработке;

г) примерная структура законопроекта;

д) виды, этапы и сроки работы;

е) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта);

ж) порядок приемки работы.

2.6.1 В разделе "Основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование" указывается полное наименование документа, на основании которого разрабатывается законопроект, форма разрабатываемого законопроекта, его вид, а также рабочее наименование.

2.6.2 В разделе "Заказчик и разработчики законопроекта" указываются полное наименование заказчика и разработчиков, их место нахождения, банковские реквизиты. В случае проведения конкурса среди разработчиков законопроекта в разделе указываются только основные требования к разработчику: наличие соответствующей квалификации, опыта работы в определенной сфере и т.п.

Заказчиком является, как правило, Министерство. По законопроектам, имеющим особо важное значение, заказчиком может выступать Правительство Российской Федерации.

2.6.3 В разделе "Перечень документов, подлежащих разработке" указываются подлежащие разработке документы: законопроект или пакет законопроектов; проекты или основное содержание иных нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации федерального закона; перечень нормативных правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с будущим законом; пояснительная записка; финансово-экономическое обоснование; расчеты социально-экономических последствий принятия федерального закона, другие необходимые документы.

2.6.4 В разделе "Примерная структура законопроекта" определяется порядок расположения составных частей (разделов, глав) законопроекта. Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы, являющейся предметом правового регулирования.

2.6.5 В разделе "Виды, этапы и сроки работы" определяются этапы, сроки и содержание работ, выполняемых в процессе подготовки законопроекта, с указанием работ, подлежащих приемке заказчиком, которая проводится в том же порядке, что и приемка разработанного законопроекта. В качестве этапов разработки законопроекта могут рассматриваться подготовка концепции законопроекта, разработка его отдельных глав (разделов), доработка законопроекта с учетом высказанных замечаний и т.п.

2.6.6 В разделе "Порядок финансирования и смета расходов" определяются источники и порядок финансирования разработки законопроекта, в случае если разработка законопроекта проводится на договорной (контрактной) основе, приводится смета расходов с распределением по источникам финансирования.

2.6.7 В разделе "Порядок приемки работы" устанавливаются порядок предварительного согласования и требования к приемке законопроекта, определяется ответственный за его приемку.

2.7 Концепция законопроекта и проект технического задания направляются для согласования в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

После согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации концепция законопроекта и проект технического задания направляются для проведения правовой экспертизы в Министерство юстиции Российской Федерации.

После получения правового заключения Министерства юстиции Российской Федерации концепция законопроекта и проект технического задания направляются на утверждение в Правительство Российской Федерации.

III. Требования к подготовке текста законопроекта

3.1 Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы и соответствовать раскрытию предмета правового регулирования.

3.2 Наименование законопроекта должно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным.

3.3 Определение основных понятий и обозначающих их терминов, используемых в законопроекте, целесообразно размещать в начале текста законопроекта.

3.4 Нормативное содержание законопроекта, в зависимости от предмета правового регулирования, объема, формы законопроекта, должно конструироваться в следующей последовательности:

общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству и др.);

определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу;

определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов;

переходные и заключительные положения;

вступление закона в силу (отдельной статьей).

3.5 Содержание правовых норм должно быть логически последовательным и содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толкования. Следует правильно использовать официально установленные наименования, общеизвестные термины, не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами, а также иностранной терминологией. Использование эмоционально-экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст законопроекта не следует включать положения ненормативного характера и бланкетные нормы.

3.6 Законопроекты, направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, могут содержать преамбулу (вступительную часть), в которой излагаются цели и мотивы принятия закона.

Преамбула:

не содержит самостоятельные нормативные предписания;

не делиться на статьи;

не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;

не содержит легальные дефиниции;

не формулирует предмет регулирования законопроекта;

не нумеруется.

Преамбула предваряет текст законопроекта. Структурные единицы законопроекта не могут иметь преамбулу.

3.7 Законопроекты делятся на структурные единицы. Употребляются следующие структурные единицы законодательных актов по нисходящей:

раздел;

глава;

статья.

Вводить структурную единицу "раздел", если в законопроекте нет глав, не следует.

Возможно деление крупных систематизированных законопроектов (например, проектов кодексов) на части, разделов на подразделы, глав на параграфы.

3.8 Часть законопроекта обозначается словами "Часть первая; Часть вторая" и может иметь наименование. В проектах кодексов могут выделяться общая часть, содержащая положения общенормативного значения, и особенная часть, содержащая конкретные нормативные предписания.

Обозначение и наименование части законопроекта печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим. Наименование части законопроекта печатается полужирным шрифтом.

3.9 Раздел законопроекта имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами, и наименование.

Обозначение и наименование раздела законопроекта печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим. Наименование раздела законопроекта печатается полужирным шрифтом.

3.10 Подраздел законопроекта имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами, и наименование.

Обозначение подраздела законопроекта печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование подраздела законопроекта печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строчку с обозначением номера подраздела, после которого ставиться точка.

3.11 Глава законопроекта имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами, и наименование.

Обозначение главы законопроекта печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование главы законопроекта печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строчку с обозначением номера главы, после которого ставиться точка.

3.12 Параграф законопроекта обозначается знаком "§", имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами, и наименование.

Наименование параграфа законопроекта печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строчку с обозначением номера параграфа, после которого ставиться точка.

3.13 Статья законопроекта является его основной структурной единицей. Статья законопроекта имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами, и наименование, но в исключительных случаях статья может не иметь наименования.

Обозначение статьи законопроекта печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование статьи законопроекта печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строчку с обозначением номера статьи, после которого ставиться точка.

Если статья не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставиться и обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным шрифтом.

Статья законопроекта подразделяется на части, обозначаемые арабскими цифрами с точкой.

Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающейся круглой скобкой.

Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающейся круглой скобкой.

В исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи законопроекта могут подразделяться на абзацы (не более пяти). Ограничение количества возможных абзацев не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законопроекте.

Деление частей в статье законопроекта и на пункты, и на абзацы, которые в тексте части будут следовать после двоеточия, не допускается.

Деление пунктов в частях статьи законопроекта и на подпункты, и на абзацы, которые в тексте части будут следовать после двоеточия, не допускается.

3.14 Законопроекты о внесении изменений и дополнений в законодательные акты, а также законопроекты, содержащие перечни законодательных актов, признаваемых утратившими силу, имеют особую структуру статьи. Такие законопроекты не имеют наименований статей.

Статьи таких законопроектов делятся на пункты, нумеруемые арабскими цифрами с закрывающейся круглой скобкой, или на абзацы, не имеющие обозначений.

Пункты статей таких законопроектов могут делиться на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающейся круглой скобкой.

3.15 Нумерация статей, глав, разделов и других структурных единиц законопроекта должна быть сквозной. Недопустима, например, отдельная нумерация статей каждой главы или отдельная нумерация глав каждого раздела.

Недопустимо изменять нумерацию частей, разделов, глав, статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц законодательного акта.

Недопустимо изменять нумерацию частей статей, пунктов и буквенное обозначение подпунктов статей частей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц статьи законодательного акта.

Если дополнение вноситься в конец законодательного акта, то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию частей, разделов, глав, статей.

Если дополнение вноситься в конец структурной единицы статьи, то также необходимо продолжать имеющуюся нумерацию.

Если законодательный акт дополняется новыми структурными единицами, то новые структурные единицы необходимо обозначать дополнительными цифрами, помещаемыми над основными цифровыми или буквенными обозначениями (например, глава 5.1, статья 9.3, часть 3.1, пункт 2.2, подпункт "в.1").

3.16 Заключительные и переходные положения законопроекта следует располагать в отдельной заключительной главе или статье.

В заключительных и переходных положениях законопроекта указываются:

порядок введения закона в действие;

поручения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации подготовить и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию закона;

поручения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым законом;

порядок и условия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие после вступления закона в силу.

3.17 Статья о порядке вступления в силу вводиться в законопроектах в случае, если необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта, отличный от определенного Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В статьях о вступлении в силу законопроектов должно употребляться понятие "вступление в силу".

Понятие "введение в действие" употребляется только по отношению к кодексам. Самостоятельный федеральный закон о введении в действие принимается только в отношении кодексов.

3.18 Целесообразно избегать включения в законопроект примечаний к статьям, главам, разделам, частям или законопроекту в целом.

3.19 Законопроекты могут иметь приложения.

Если к законопроекту имеется несколько приложений, то они нумеруются арабскими цифрами без указания знака "N". При ссылках на приложения в тексте законопроекта знак "N" также не указывается.

Обозначение приложения располагается в правом верхнем углу страницы после текста законопроекта без указания на регистрационный номер и дату подписания законодательного акта.

Наименование приложения располагается по центру страницы.

3.20 В тексте законопроекта могут употребляться ссылки на иные законодательные акты.

Ссылки в статьях законопроекта на другие статьи, а также на ранее принятые законодательные акты применяются только в том случае, если необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений.

Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы.

При необходимости сделать ссылку в законопроекте на законодательный акт указываются следующие реквизиты законодательного акта в следующей последовательности: вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер (если он есть) и наименование. Вид конкретного законодательного акта указывается с прописной буквы.

При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции (например, "в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года N 27-ФЗ)").

Ссылки на Конституцию Российской Федерации оформляются следующим образом: "в соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации".

При ссылке на кодекс дата подписания и регистрационный номер не указываются.

При необходимости дать ссылку не на весь законодательный акт, а только на его структурную единицу сначала указывается эта конкретная структурная единица, начиная с наименьшей.

Ссылки в законопроектах могут даваться только на законодательные акты высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например, ссылка в законопроекте на конкретное постановление Правительства Российской Федерации).

В тексте законопроекта недопустимы ссылки на нормативные предписания других законодательных актов, которые, в свою очередь, являются отсылочными.

3.21 Если законопроектом вносятся изменения и (или) дополнения в законодательный акт или законодательный акт признается утратившим силу, то обязательно указываются вид акта, дата его подписания, его регистрационный номер (если он есть), наименование, а также соответствующие источники его официального опубликования.

Источниками официального опубликования законов РСФСР, постановлений Съезда народных депутатов РСФСР, постановлений Верховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР являлись Ведомости Верховного Совета РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР и газета "Советская Россия".

Источниками официального опубликования законов Российской Федерации, постановлений Съезда народных депутатов Российской Федерации, постановлений Верховного Совета Российской Федерации и постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации являлись Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и "Российская газета".

Источниками официального опубликования федеральных конституционных законов и федеральных законов являются Собрание законодательства Российской Федерации, "Парламентская газета" и "Российская газета".

3.22 В законопроектах о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты изменения и (или) дополнения, вносимые в каждый законодательный акт, оформляются самостоятельными статьями.

При одновременном внесении в законодательный акт изменений и признании утратившими силу структурных единиц данного законодательного акта положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье. При этом вносимые изменения и признание утратившими силу должны быть изложены последовательно.

3.23 При внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты соответствующий текст заключается в кавычки.

3.24 Вносимые в законодательный акт изменения и (или дополнения) излагаются последовательно с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения и (или) дополнения.

3.25 При внесении изменений и (или) дополнений в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется и (или) дополняется, потом указывается характер изменений и (или) дополнений. Внесение изменений и (или) дополнений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы.

3.26 Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, может быть самостоятельной статьей в законопроекте, устанавливающем новое правовое регулирование, может быть самостоятельной статьей или статьями в законопроекте о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты и признании утратившими силу некоторых законодательных актов, а также может быть самостоятельным законопроектом.

Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, должен быть юридически обоснованным и исчерпывающе полным с тем, чтобы не был упущен ни один законодательный акт, противоречащий новому законодательному акту, в связи с которым оформляется данный перечень, и не были включены для признания утратившими силу ни один законодательный акт или его часть, сохраняющие свое значение.

3.27 Если утрачивает силу указ Президиума Верховного Совета РСФСР, который был утвержден законом, то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, отдельными позициями включаются указ и утверждающий его закон (либо его часть).

Если утрачивает силу закон, который вводился в действие постановлением Верховного Совета РСФСР (Российской Федерации), то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, отдельными позициями включаются закон и постановление о введении его в действие.

Если утрачивает силу кодекс, то отдельными позициями в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включается сам кодекс, закон или постановление Верховного Совета РСФСР (Российской Федерации) о введении кодекса в действие или закон об утверждении кодекса.

3.28 Признание утратившими силу законодательных актов без признания утратившими силу в виде отдельных позиций всех законодательных актов (их структурных единиц), которыми в разное время в основной законодательный акт вносились изменения, не допускается.

3.29 Каждый законодательный акт включается в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, в виде отдельной позиции. Законодательные акты, содержащиеся в таком перечне, могут иметь порядковую нумерацию (в таком случае они считаются пунктами и нумеруются арабской цифрой с закрывающейся круглой скобкой).

3.30 Законодательные акты в перечне законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, располагаются в хронологическом порядке (по дате их подписания). В пределах одной и той же даты подписания законодательные акты располагаются в соответствии с их регистрационными номерами в возрастающем порядке.

3.31 При необходимости установить в одном перечне законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, разные даты, с которых законодательные акты признаются утратившими силу, перечень подразделяется на структурные единицы, формируемые в соответствии с датой (сроком) утраты силы.

IV. Подготовка документов, прилагаемых к законопроекту

4.1 К тексту законопроекта прилагаются следующие документы:

пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта;

финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации);

перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;

проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства Российской Федерации при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания.

4.2 В пояснительной записке должно отражаться:

обоснование необходимости принятия законопроекта, цели и основные положения, место в системе действующего законодательства, прогноз социально-экономических последствий реализации законопроекта;

конкретные статистические данные, результаты исследований, экспертные оценки, доказывающие несовершенство действующего законодательства;

аргументы, свидетельствующие о необходимости правового регулирования с помощью предлагаемого законопроекта как способа выхода из сложившейся ситуации;

характеристику места, которое будет занимать законопроект в системе действующего законодательства, степень его соответствия Конституции Российской Федерации и иным федеральным законам.

4.3 Финансово-экономическое обоснование излагается в соответствии с требованиями экономического, статистического, финансового анализа и должно содержать расчеты и сведения об источниках покрытия затрат, необходимых для реального действия проектируемого закона, на текущий и (или) последующие годы.

4.4 Перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта должен содержать рабочие наименования проектов правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, изложение предполагаемых правовых предписаний, срок подготовки, а также сведения о федеральных органах исполнительной власти - головных исполнителях и соисполнителях.

Перечень актов, после согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, представляются в Правительство Российской Федерации вместе с законопроектами.

После принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, осуществляется при необходимости доработка перечня актов. После доработки перечень актов согласовывается с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, и после одобрения указанных законопроектов Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вносятся в Правительство Российской Федерации.

4.5 Проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства Российской Федерации при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации должен содержать сведения о внесении законопроекта в Государственную Думу и о лице, которое назначается официальным представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации.