Раздел III. Описание примерных коррупционных факторов

Раздел III. Описание примерных коррупционных факторов

3. Для обнаружения коррупциогенности правовых актов (проектов) во взаимосвязи с разнообразием изложения и формулировок коррупционных факторов и учета данного положения при подготовке Заключений, эксперту предлагаются следующие отдельные характеристики примерных коррупционных факторов:

3.1. Примерные коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий государственных органов, включают в себя:

3.1.1. Широкие дискреционные полномочия должностного лица.

Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения не предписывая, в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения.

К элементам управленческой деятельности, в которых желательно снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения должностным лицом, относятся следующие:

а) сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также при отсутствии такого срока;

б) условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения;

в) параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия в рамках структурных подразделений одного или нескольких государственных органов.

Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса - эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в правовом акте согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения "в одних руках".

3.1.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Многие правовые акты определяют компетенцию государственного органа при помощи формулировок "вправе", "может". Для государственного органа право и обязанность создают полномочие. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в правовых актах. Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным, нормотворческим, юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к ответственности). Право и обязанность для государственного органа, должностного лица, образуют полномочие, т.е. неразрывно связаны. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях должностное лицо получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.

3.1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.

В случае, когда условия (требования), необходимые для реализации гражданами, юридическими лицами своих прав либо исполнения обязанностей, настолько обременительны, что превышают уровень разумного исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц, то коррупционные отношения (коррупциогенность норм) становятся явными, в связи с чем данный фактор напрямую способствует коррупции и проявляется при реализации разрешительных, контрольных и регистрационных полномочий.

Например, к данной категории коррупционно опасных факторов относятся такие нормы, которые порождают для субъектов правоотношений факты больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, контрольных, регистрационных и иных процедур.

Обнаружить данный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган власти необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий государственным органом.

Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:

а) открытый, то есть не исчерпывающий;

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других правовых актах;

в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, в следующей форме: "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме").

Выявление данного коррупционного фактора требует от эксперта конкретной квалификации при оценке и анализе нормы для обнаружения дефектов в формулировках требований к субъектам правоотношений, а также проверки содержания оснований для отказа в совершении регистрации, приема документов.

3.1.4. 3лоупотребление правом заявителя.

Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения служащих, которые в этих условиях имеют возможность принимать решения по своему усмотрению.

Сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также отсутствии такого срока.

Условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения.

3.1.5. Выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или с предоставлением соответствующих полномочий должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Коррупционно опасным является любое изменение прав, процедура реализации которых становится зависимой от усмотрения должностного лица.

3.1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Возможности подзаконного нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.

Наличие чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов подзаконными правовыми актами и другими актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.

Этот коррупционный фактор может быть выявлен в том случае, когда эксперт проверяет не только анализируемый правовой акт (проект правового акта), но и акты более низкого уровня, принимаемые на его основе. Обычно на наличие данного примерного коррупционного фактора указывают содержащиеся в тексте правового акта бланкетные нормы.

3.2. Примерные коррупционные факторы, связанные с правовыми пробелами в законодательстве, коллизиями правовых норм, с нарушением требований юридико-технического качества правового акта или его проекта, нарушением установленной формы, процедуры принятия, подписания, опубликования и вступлением в силу правового акта, включают в себя:

3.2.1. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или не устоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки и прочее. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений правовых актов (проектов), что повышает вероятность произвольного применения норм. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

3.2.2. Принятие правового акта государственного органа "сверх компетенции".

Принятие правового акта "сверх компетенции" - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов.

Для обнаружения данного коррупционного фактора эксперту необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию государственного органа в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого правового акта (проекта, отдельных норм) соответствует полномочиям органа.

3.2.3. Заполнение законодательных пробелов при помощи правового акта государственного органа.

Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Для обнаружения данного примерного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к другим правовым актам.

3.2.4. Наличие пробела в правовом регулировании.

Пробел создает возможность произвольного правоприменения на практике, создаются условия для нарушения прав и законных интересов граждан, организаций. Для обнаружения пробела в правовом регулировании от эксперта требуется системный подход к анализу правового акта (проекта), в том числе с привлечением лиц, обладающих специальными знаниями как в сфере права, так и отраслевого, функционального правоприменения.

3.2.5. Формально-техническая коррупциогенность.

Данный фактор объединяет ряд проявлений коррупциогенности формального, технического и процедурного характера, которые при определенных условиях способствуют коррупционному поведению либо указывают на коррупционный интерес должностных лиц, государственных органов. Для их выявления важно обращать внимание не только на содержание в правовом акте (проекте) возможных коррупционных факторов, но и на соблюдение действующих требований к форме, порядку принятия, регистрации и опубликованию правового акта.

3.2.6. Нормативные коллизии.

Нормативные коллизии могут выступать как коррупционно опасный фактор, препятствуя правильному и единообразному применению правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае при недобросовестном правоприменении либо порождает добросовестное заблуждение.

Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в правовых актах, а в юридической и судебной практике.

Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого правового акта).

3.2.7. "Навязанная" коррупциогенность.

Правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании правового акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным.

В случае обнаружения примерного коррупционного фактора "навязанной" коррупциогенности указываются рекомендации и в отношении правового акта более высокой юридической силы как источника "навязанной" коррупциогенности в соответствующей сфере правового регулирования.

3.3. Примерные коррупционные факторы системного характера: множественность вариантов диспозиции правовых норм; широта дискреционных либо юрисдикционных (привлечение виновных лиц к административной ответственности, отсутствие или дефекты административных процедур и т.п.) полномочий государственных органов, должностных лиц; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими (должностными лицами), включают в себя:

3.3.1. Отсутствие либо излишество административных процедур.

Коррупционная опасность понижается при наличии нормативно установленного порядка (регламента) принятия решений, а также порядка и сроков осуществления действий.

Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей государственной собственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных средств (например: закупки для государственных нужд).

Под регистрационными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).

Под юрисдикционными полномочиями в данном документе понимаются полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).

3.3.2. Отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной области деятельности.

Данный фактор подразумевает отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для должностных лиц, государственных служащих, занятых в конкретных областях деятельности, наиболее подверженных риску коррупции.

3.3.3. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими.

Если в правовом акте (проекте) имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности государственного органа, это существенно снижает коррупционную опасность данного акта. В этой связи необходимо обратить внимание, насколько представлены в правовом акте (проекте) следующие моменты:

нормы, обеспечивающие информационную открытость государственных органов, и уровень конкретности таких норм;

использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственных органов;

возможность осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

нормы об отчетности государственного органа или его должностных лиц перед населением, общественными и профессиональными организациями;

возможность общественных проверок данного государственного органа, условия и процедуры таких проверок, меры реагирования по результатам проверок.

3.4. Примерные коррупционные факторы, создающие широкие возможности для проявления коррупциогенности норм при ведомственном и локальном нормотворчестве; при осуществлении конкурсных (аукционных) процедур (отсутствие или их дефекты), включают в себя:

3.4.1. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения права аренды объектов государственной собственности и т.п.). Использование конкурсных процедур способно снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.

3.4.2. Отсутствие в правовом акте возможности обжалования действия государственного служащего.

Информированность граждан о регламенте деятельности государственных служащих, субординации их подчиненности создают чрезмерное отрицательное отношение к локальному нормотворчеству и осуществлению конкурсных процедур.

3.4.3. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).

Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер. Режим открытости правовой информации - необходимое условие контроля гражданского общества за деятельностью органов государственного управления.

3.4.4. Нарушение баланса интересов.

Выражается в необеспеченности баланса прав и законных интересов сторон правоотношений.

Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию правового акта (проекта) в целом. Рекомендуется тщательно проанализировать положения правового акта (проекта), в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также положения правового акта большей юридической силы, на основании которого принимается правовой акт.

3.4.5. Непринятие правового акта (бездействие).

Этот факт невозможно установить при анализе уже принятого правового акта. Его суть заключается в коррупционном характере отсутствия требуемого правового акта.

Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых правовых актов государственного органа и сложившуюся практику деятельности этого органа. Государственные органы могут как можно дольше не издавать правовой акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения.