Раздел 1. Характеристика текущего состояния сферы реализации государственной программы

Раздел 1. Характеристика текущего состояния сферы реализации государственной программы

Эффективное, ответственное и прозрачное управление государственными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, и достижения других стратегических целей социально-экономического развития автономного округа.

Система управления государственными финансами автономного округа постоянно и динамично развивается в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми как на федеральном, так и региональном уровне. Задачами первостепенной важности на всех этапах бюджетных реформ оставались соблюдение бюджетного законодательства и безусловное исполнение бюджетных обязательств. В результате реализации комплекса мероприятий Правительством автономного округа по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 июля 2005 года N 138-п, бюджетный процесс в автономном округе был переориентирован на решение проблем повышения эффективности функционирования государственного сектора экономики. В систему управления государственными финансами стали внедряться такие инструменты бюджетного планирования, как

мониторинг состояния общественного сектора экономики;

введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая разработку целевых программ автономного округа и ведомственных целевых программ, переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению государственных заданий на оказание государственных услуг;

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению бюджета автономного округа и местных бюджетов на очередной финансовый год и плановый период в формате "скользящей трехлетки";

создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета автономного округа.

Одновременно с процессом реформирования системы государственных финансов была проведена реформа местного самоуправления и разграничение полномочий, позволившие четко определить сферы ответственности органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, а также выстроить формализованную систему взаимоотношений между ними (включая систему распределения межбюджетных трансфертов).

Дальнейшее реформирование общественного сектора экономики автономного округа шли в направлении расширения горизонта бюджетного планирования, внедрения отраслевых систем оплаты труда работников государственных учреждений, повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа, повышения качества оказания государственных услуг. В результате реформы системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг и совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений в настоящее время в правовом статусе казённых функционирует 95 государственных и 319 муниципальных учреждений, в статусе бюджетных - 125 государственных и 859 муниципальных учреждений, в статусе автономных - 30 государственных и 228 муниципальных учреждений.

Автономный округ стал одним из первых субъектов Российской Федерации, осуществивших переход к среднесрочному финансовому планированию путем составления бюджета автономного округа на очередной финансовый год и на плановый период по принципу "скользящей трехлетки". Утверждение трехлетнего бюджета позволяет формулировать среднесрочные приоритетные задачи развития автономного округа, оценивать необходимые ресурсы для их реализации и определять возможные источники этих ресурсов.

При формировании бюджета на очередной финансовый год и плановый период введена практика подготовки главными распорядителями обоснований бюджетных ассигнований (ОБАС), в которых указываются данные о динамике планируемых бюджетных расходов, а также приводятся значения показателей, характеризующих непосредственный результат осуществления расходов и конечный результат деятельности главного распорядителя в отчетном году и плановом периоде.

Комплекс мероприятий по совершенствованию системы организации государственного управления в автономном округе, реализованный при осуществлении административной реформы и реализации программы "Электронная Югра", позволил оптимизировать функции исполнительных органов государственной власти автономного округа и ввести механизмы противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа, обеспечить получение населением информации о деятельности государственных органов в автономном округе, повысить качество и доступность государственных услуг, оказываемых исполнительными органами государственной власти автономного округа, частично организовать предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме. По ряду государственных услуг были внедрены административные регламенты в исполнительных органах государственной власти автономного округа; модернизирована система информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти автономного округа.

В настоящее время большое внимание уделяется обеспечению прозрачности и открытости бюджетного процесса. На официальном веб-сайте www.depfin.admhmao.ru размещается информация о его деятельности на всех стадиях бюджетного процесса. Информация об исполнении и плановых показателях бюджета автономного округа также передается в автоматизированную информационную систему (далее - АИС) "Мониторинг Югра" и АИС "Финансовый паспорт Уральского федерального округа", порталы данных систем имеют открытый доступ в сети Интернет. В рамках полномочий финансового органа субъекта Российской Федерации Депфин Югры организует и обеспечивает работу по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях на официальном сайте www.bus.gov.ru.

В автономном округе утверждена Концепция управления государственным долгом и Методика планирования долговых обязательств автономного округа и определения критериев по долгу автономного округа, создан резервный фонд, необходимый для сглаживания колебаний доходов бюджета автономного округа, урегулированы вопросы прогнозирования временных кассовых разрывов, создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета автономного округа, обеспечен системный подход к решению проблемы кредиторской задолженности государственных учреждений автономного округа.

Результаты и достижения реформ в сфере управления общественными финансами в автономном округе получили высокую оценку Министерства финансов Российской Федерации. По результатам мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за 2009-2011 годы автономный округ вошел в число субъектов Российской Федерации с высоким и надлежащим качеством организации бюджетного процесса.

В 2011-2013 годах развитие бюджетной системы автономного округа продолжилось в рамках целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на период до 2013 года", утвержденной постановлением Правительства автономного округа от 8 июня 2011 года N 207-п.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.

Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления государственными финансами в автономном округе еще не завершен. В настоящее время сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием;

недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования;

отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;

ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной политики и основы для бюджетного планирования государственных программ;

сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при, в целом, низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений и, соответственно, неимение ответственности;

обособленность планирования "текущих" (постоянных) и "инвестиционных" бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что, прежде всего, проявляется в ограничении возможностей перераспределения при составлении проекта бюджета автономного округа органами исполнительной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа ассигнований между "текущими" и "инвестиционными" расходами, в результате чего может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования "текущих" расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;

отсутствие единого регистра государственных услуг на основе базовых, ведомственных перечней государственных услуг, утвержденных на уровне Российской Федерации, и сформированных на их основе государственных заданий;

разрозненность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления государственными (муниципальными) финансами;

недостаточная степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

Управление государственными финансами автономного округа в незначительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.

Бюджетная система автономного округа переходит на программный принцип планирования и исполнения бюджетов. Достижение запланированных стратегических целей будет осуществляться на основе государственных программ автономного округа. Инструментом финансового обеспечения, синхронизации целей и задач государственных программ автономного округа станет Бюджетная стратегия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры до 2020 года и на период 2030 года (далее - Бюджетная стратегия автономного округа).

Долгосрочное бюджетное планирование направлено на усиление роли бюджета в развитии экономики, обеспечение устойчивого экономического роста, определение приоритетов в бюджетной политике, выявление проблем и рисков в бюджетной системе и разработку мероприятий по их устранению.

В соответствии со статьей 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый контроль осуществляют контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Контроль осуществляется за операциями с бюджетными средствами получателей средств бюджета автономного округа, средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджета автономного округа, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования.

До 2012 года государственный финансовый контроль осуществлялся Депфином Югры.

В 2012 году в связи с созданием в соответствии с постановлением Правительства автономного округа от 22 сентября 2012 года N 356-п Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - Юграконтроль) полномочие по осуществлению государственного финансового контроля с 19 октября 2012 года было передано от Депфина Югры Юграконтролю.

Мероприятия по осуществлению государственного финансового контроля Контрольно-ревизионным управлением Депфина Югры осуществлялись на основании годового плана контрольных мероприятий на 2012 год, в том числе путем проведения внеплановых проверок.

Контрольные мероприятия проведены в отношении исполнения бюджетов 5 муниципальных образований автономного округа, 7 исполнительных органов государственной власти автономного округа, 5 государственных учреждений автономного округа.

По материалам проведенных контрольных мероприятий в адрес муниципальных образований, руководителей исполнительных органов государственной власти автономного округа, руководителей государственных учреждений автономного округа направлены представления и предписания для принятия мер по устранению выявленных нарушений.

Успешная реализация положений основных направлений государственной долговой политики автономного округа на среднесрочную перспективу в сочетании с благоприятной для автономного округа внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом в предшествующий докризисный период позволили существенно снизить объем государственного долга автономного округа по отношению к ВРП, уровень которого в настоящее время находится ниже (0,5 %) по сравнению с другими регионами Российской Федерации.

Государственный долг автономного округа по состоянию на 1 января 2013 года составил 2 373,4 млн. рублей или 1,6 % к доходам бюджета автономного округа без учета безвозмездных поступлений. Государственный долг состоит из облигационных займов в сумме 2 000,0 млн. рублей и государственных гарантий автономного округа в сумме 373,4 млн. рублей.

В настоящее время реализация мероприятий, направленных на исполнение указов Президента Российской Федерации, приведет к росту государственного долга в период с 2014 по 2019 годы, что потребует решения следующих задач:

обеспечение постоянного доступа на рынки капитала на приемлемых условиях;

дальнейшее развитие регионального рынка ценных бумаг;

снижение стоимости заимствований.

Максимальный уровень государственного долга придется на 2018 и 2019 годы 45,5 % от доходов бюджета автономного округа, без учета безвозмездных поступлений, 2,6 % и 2,5 % от ВРП соответственно.

В целях обеспечения оптимизации управления государственным долгом автономного округа государственной программой предусматривается реализация мер, направленных на обеспечение приемлемого и экономически обоснованного объема и структуры государственного долга автономного округа, сокращение стоимости обслуживания.

Начиная с 2020 года долговая политика автономного округа будет направлена на сокращение долговых обязательств. На погашение долговых обязательств будут направлены средства от поступления сверхплановых доходов бюджета автономного округа, а так же рассмотрена возможность изменения налоговой политики автономного округа в части уменьшения налоговых льгот.

Планируемыми результатами реализации государственной программы являются: снижение общего объема государственного долга автономного округа до 2,1 % от ВРП; поддержание устойчивости бюджета автономного округа при неблагоприятном изменении внешнеэкономической конъюнктуры.

В последнее десятилетие в сфере автоматизации управления общественными финансами автономного округа проведен ряд реформ, которые позволили:

создать механизм эффективного управления единым счетом бюджета;

организовать оперативную обработку всех операций в процессе кассового обслуживания бюджета с использованием средств удаленного взаимодействия Депфина Югры с распорядителями и получателями средств бюджета;

создать механизм предварительного контроля над соблюдением бюджетных ограничений в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета;

внедрить механизмы планирования бюджетных ассигнований и формирования реестра расходных обязательств (далее - РРО) субъекта и свода РРО муниципальных образований в соответствии с приказами Министерства финансов Российской Федерации от 7 сентября 2007 года N 76н и N 77н;

внедрить элементы юридически значимого документооборота с использованием электронной подписи.

Таким образом, на сегодняшний момент в автономном округе сложился определенный уровень автоматизации различных функций и процессов, адекватный уровню развития сферы управления государственными финансами.

Однако до настоящего времени:

не во всех сферах управления общественными финансами автономного округа применяются современные и эффективные способы удаленного взаимодействия участников бюджетного процесса;

не в полной мере решены вопросы дублирования операций и исключения многократного ввода и обработки данных;

не осуществлена полная автоматизация с последующей интеграцией всех процессов управления финансово-хозяйственной деятельности учреждений;

механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе Российской Федерации принципа прозрачности (открытости) бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей нуждается в доработке и развитии.

Дальнейшая интеграция процессов бюджетного планирования, управления доходами, расходами, долгом и финансовыми активами, денежными средствами, закупками, нефинансовыми активами, кадровыми ресурсами, бухгалтерского и управленческого учета, финансового контроля предусматривается в рамках создания и развития регионального сегмента государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" в автономном округе (далее - региональный сегмент информационной системы "Электронный бюджет").

Реализация и развитие регионального сегмента информационной системы "Электронный бюджет" будет осуществляться по следующим направлениям:

1. Переход на стандартизацию и унификацию формирования финансовой информации в электронном виде:

перевод всей информации о финансово-хозяйственной деятельности в электронный вид, структурирование ее по заданным правилам с обязательным использованием единых реестров и классификаторов;

внесение изменений в бюджетное законодательство автономного округа по вопросам информационного обеспечения бюджетного процесса.

2. Формирование единого информационного пространства с применением электронной подписи между органами государственной власти, органами местного самоуправления и государственными и муниципальными учреждениями, которое обеспечивает единство принципов работы, унификацию бизнес-процессов, исключает дублирование процедур сбора информации путем однократности ее ввода для всех участников процесса управления финансами.

3. Единство методологического и информационно-аналитического обеспечения процессов управления общественными финансами - разработка порядков, регламентов и методик, обеспечивающих региональные и муниципальные особенности автоматизации бизнес-процессов с учетом интеграции с федеральным сегментом "Электронного бюджета".

При создании и развитии информационной системы предлагается ориентироваться на максимальное использование результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, а также исключить дублирование прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введенных в промышленную эксплуатацию систем.

Государственная программа направлена на урегулирование нерешенных проблем в сфере управления государственными финансами автономного округа, является "обеспечивающей", ориентирована на создание общих условий для всех участников бюджетного процесса, в том числе органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы автономного округа.

Прогноз развития сферы реализации государственной программы в существенной степени зависит от Прогноза социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на период до 2030 года и утверждения Бюджетной стратегии автономного округа. В настоящее время указанные документы разрабатываются, поэтому в государственной программе определены принципиальные тенденции, которые будут уточнены после их утверждения.