Апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда от 29 июля 2015 г. по делу N 33-16835/2015 (ключевые темы: объекты капитального строительства - территориальные зоны - правила землепользования и застройки - градостроительное зонирование - зоны санитарной охраны)

Апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда
от 29 июля 2015 г.

Дело N 33-16835/2015

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда

в составе: председательствующего Терещенко А.А.,

судей Вороновой М.Н., Редченко Е.В.,

при секретаре Чугуновой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 29 июля 2015 года апелляционную жалобу Администрации города Протвино на решение Протвинского городского суда Московской области от 22 мая 2015 года по делу по заявлению Серпуховского городского прокурора об оспаривании положений нормативно-правового акта.

Заслушав доклад судьи Вороновой М.Н.,

объяснения представителя Администрации города Протвино - Пягая И.С., представителя Совета депутатов города Протвино - Гариной О.М., прокурора Белоусовой Е.А.,

установила:

Серпуховский городской прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением (с учетом имевшего место уточнения заявленных требований - л.д. 205 - 219) о признании частично недействующим со дня принятия нормативно-правового акта - положений Правил землепользования и застройки городского округа Протвино, утвержденных решением Совета депутатов г. Протвино от 26.07.2010 N 130/24, в части включения земельных участков, занятых городскими лесами в нижеперечисленных лесных кварталах, в следующие территориальные зоны:

1) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты";

2) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

3) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

4) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

5) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты";

6) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты";

7) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

8) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

9) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

10) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты";

11) лесной квартал "данные изъяты", зоны "данные изъяты".;

12) лесной квартал "данные изъяты", зоны "данные изъяты";

13) лесной квартал "данные изъяты", зоны "данные изъяты".;

14) лесной квартал "данные изъяты", зоны "данные изъяты".;

15) лесной квартал "данные изъяты", зоны "данные изъяты".;

16) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты".;

17) лесной квартал "данные изъяты", зоны: "данные изъяты"

По мнению прокурора, ПЗЗ города Протвино в оспариваемой части противоречит требованиям действующего федерального законодательства, а именно: статьям 43 и 45 Водного кодекса РФ, ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьям 102, 104, 105 Лесного кодекса РФ, поскольку допускают проведение сплошной рубки леса и размещение объектов капитального строительства в водоохраной зоне Калужского водозабора, к которой относятся вышеуказанные кварталы.

В судебном заседании помощник Серпуховского городского прокурора поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель Совета депутатов города Протвино с заявлением прокурора согласился.

Представители Администрации города Протвино требования прокурора не признали по доводам письменных возражений (л.д. 107 - 109), пояснили суду, что не на всей территории спорных лесных кварталов находятся городские леса, на части участков находятся объекты капитального строительства, возведенные как до принятия ПЗЗ, так и после, удовлетворение требований прокурора нарушит права собственников данных объектов; при этом не отрицали, что в спорных лесных кварталах находятся обозначенные прокурором в заявлении зоны, в градостроительных регламентах отсутствует описание зон с дополнительной аббревиатурой "ЗВ", хотя на карте градостроительного зонирования они имеются.

Решением Протвинского городского суда Московской области от 22 мая 2015 года заявление Серпуховского городского прокурора удовлетворено: оспариваемые нормоположения признаны недействующими со дня принятия.

В апелляционной жалобе Администрация города Протвино просит об отмене данного решения, ссылаясь на ошибочную оценку судом фактических обстоятельств дела и подлежащих применению правовых норм.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого судебного акта.

В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции праве обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В силу ч. 3 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Согласно ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

В силу ч. 4,5 ст. 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.

Согласно ч. 6 ст. 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Решением Совета депутатов города Протвино от 26.07.2010 N "данные изъяты" утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Протвино (далее - ПЗЗ). Данное решение было опубликовано в газете "Протвино сегодня", кроме того, вместе с ПЗЗ размещено на официальном сайте города Протвино www.protvino.ru в разделе "Градостроительство. Нормативные документы".

В 1999 году постановлением глав города Протвино, муниципальных образований "Жуковский район" и "Город Кременки" Калужской области были утверждены границы второго и третьего поясов зон санитарной охраны Калужского водозабора; при этом территория ЗСО охватывает весь водосборный бассейн реки Сухейка, часть водосборного бассейна р. Боровна, а также всю площадь формирования основных запасов подземных вод Тарусско-Михайловского и Алексинского горизонтов. Согласно п. 7 Проекта зон санитарной охраны, утвержденного вышеуказанным постановлением, на территории ЗСО запрещена промышленная вырубка лесов, допускаются только рубки ухода и санитарные рубки леса.

В границы ЗСО входят лесные кварталы NN "данные изъяты"; указанное обстоятельство заинтересованными лицами не оспаривается.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов) должны соблюдаться санитарные правила.

В силу ч. 2 ст. 43 Водного кодекса РФ для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно ч. 4 ст. 12 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

При этом в силу ст. 102 ЛК РФ к защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 4 статьи 12 настоящего Кодекса, к категории которых относятся леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, в том числе леса, расположенные в водоохранных зонах и леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Статьей 104 ЛК РФ предусмотрено, что в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 настоящего Кодекса, и размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению и разработкой месторождений углеводородного сырья.

В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 настоящего Кодекса, и случаев проведения сплошных рубок в зонах с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан; выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 105 ЛК РФ).

Разрешая возникший спор, суд установил, что в статье 30 ПЗЗ города Протвино перечислены типы территориальных зон, которые существуют на территории города Протвино, а именно: жилые зоны, общественно-деловые зоны, полифункциональные зоны общественно-производственного назначения, зоны объектов здравоохранения, производственные зоны, зоны специального назначения, рекреационные зоны.

В статье 31 ПЗЗ приведен список видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства по зонам.

Статья 32 устанавливает зоны с особыми условиями использования территорий, применительно к которым градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ; в числе данных зон зона "ЗВ" - зона санитарной охраны источников водоснабжения - отсутствует.

Вместе с тем, приложением к ПЗЗ является карта градостроительного зонирования, на которой в графическом варианте изображена территория города Протвино с указанием территориальных зон. На данной карте в разделе "Условные обозначения" перечислены зоны, отраженные на карте, при этом описание (характеристики) ряда зон, отраженных на карте, отсутствует в ст. 30 ПЗЗ.

Проанализировав требования федерального законодательства, положения оспариваемых прокурором ПЗЗ, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что отсутствие в ПЗЗ установленных видов разрешенного использования для перечисленных прокурором зон (с дополнительной аббревиатурой "ЗВ") свидетельствует о том, что в ПЗЗ отсутствует запрет на осуществление в этих территориальных зонах строительства объектов капитального строительства и проведения сплошных рубок леса, в то время как такой запрет однозначно установлен статьей 43 Водного кодекса РФ, статьями 12, 102, 104, 105 Лесного кодекса РФ.

Поскольку ПЗЗ городского округа Протвино не исключают возможность проведения сплошных рубок леса и строительство объектов капитального строительства в указанных территориальных зонах, а соответственно, и на земельных участках, занятых городским лесами в лесных кварталах 1 - 9, 12 - 17, 19, 38, фактически допуская режим использования земельных участков в ущерб окружающей среде, прав и интересов неопределенного круга лиц, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемые прокурором нормоположения недействующими со дня принятия.

Суд первой инстанции правомерно отклонил как несостоятельные доводы представителей Администрации г. Протвино об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований ввиду наличия на части участков объектов капитального строительства, а также в связи с запланированной корректировкой ПЗЗ, - указанные обстоятельства не опровергают незаконность оспариваемых прокурором нормоположений.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия не находит оснований к отмене постановленного по делу решения об удовлетворении заявленных Серпуховским городским прокурором требований.

Доводы апелляционной жалобы Администрации города Протвино аналогичны доводам, приводившимся в суде первой инстанции, были предметом рассмотрения и надлежащей оценки последнего и не опровергают правомерность обжалуемого судебного акта, поскольку направлены на переоценку фактических обстоятельств, собранных доказательств и подлежащих применению к возникшим правоотношениям норм материального права.

Руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Протвинского городского суда Московской области от 22 мая 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Протвино - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи