Постановление главы администрации Владимирской области от 3 февраля 2000 г. N 65 "О нарушениях налогового законодательства отдельными органами местного самоуправления" (утратило силу)

Постановление главы администрации Владимирской области
от 3 февраля 2000 г. N 65
"О нарушениях налогового законодательства отдельными
органами местного самоуправления"

ГАРАНТ:

Постановлением Губернатора Владимирской области от 31 марта 2010 г. N 383 настоящее постановление признано утратившим силу

Материалами проверок прокуратуры Владимирской области, налоговых и других федеральных органов, отчетными данными за 1999 год установлено, что отдельными органами местного самоуправления нарушается налоговое законодательство в части введения местных налогов и сборов.

В нарушение статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Владимирской области "О местном самоуправлении во Владимирской области" решения о предоставлении льгот по налогам и сборам, зачисляемым в местные бюджеты, принимались исполнительными органами местного самоуправления.

В целях надлежащего исполнения налогового законодательства и в соответствии со статьей 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановляю:

1. Направить органам местного самоуправления представление прокуратуры Владимирской области "О несоблюдении органами местного самоуправления Владимирской области положений Конституции Российской Федерации и правовых норм Федерального и регионального законодательства в процессе становления и регулирования налоговых отношений".

2. Предложить главам муниципальных образований привести в соответствие с действующим налоговым законодательством нормативные акты о введении на территориях местных налогов и сборов, о предоставлении льгот по уплате налогов и сборов.

3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на заместителя главы администрации области - начальника главного финансового управления Кузина В.П.

4. Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Глава администрации области

Н.Виноградов

Представление
о несоблюдении органами местного самоуправления Владимирской
области положений Конституции Российской Федерации и правовых
норм Федерального и регионального законодательства в процессе
становления и регулирования налоговых отношений

Прокуратурой Владимирской области проанализировано состояние законности в процессе принятия представительными и исполнительными органами местного самоуправления региона нормативно-правовых актов по вопросам становления и регулирования налоговых отношений.

В соответствие со ст. 7 п. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, определяя нормы правовых взаимоотношений, статьей 72 устанавливает общие принципы налогообложения и сборов и относит данный объект к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, статьей 75 п. 3 закрепляет принцип единства, на основе которого строится налоговая система.

Вместе с тем, реально действующая на территории Владимирской области система налоговых отношений все больше отклоняется в сторону ее децентрализации.

Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, в то же время, статья 57 Конституции Российской Федерации, предопределяя законотворческую деятельность органов местного самоуправления, предупреждает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

В течение 1999 года органы местного самоуправления региона достаточно часто вводили или изменяли налоги, не обладая на то соответствующими полномочиями, широкое распространение получает практика маскировки незаконного введения новых налогов, сборов под легитимное установление неких обязательных платежей.

21.09.99 г. решением Суздальского городского Совета народных депутатов N 103 утверждено Положение о муниципальных платных парковках в городе Суздале, определен порядок и система оплаты за пользование парковками. По сути, на территории города введен местный налог - сбор за парковку автотранспорта.

Решение противоречит ст. 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", в соответствии с которой в налоговую систему введен новый региональный налог - налог с продаж. С введением в действие представительными органами власти субъектов РФ налога с продаж на территориях соответствующих субъектов РФ не взимаются налоги, предусмотренные ст. 21 подпунктами "г", "е", "и", "к", "л", "м", "н", "о", "п", "р", "с", "т", "у", "ф", "х", "ц" пункта 1, в том числе и сбор за парковку автотранспорта.

Поскольку законы Владимирской области "О введении на территории Владимирской области единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности" и "О налоге с продаж" введены с 1 января 1999 года с этого же времени подлежал отмене и лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями. Однако, решение Малого Совета Муромского городского Совета народных депутатов N 88/33 от 12.04.93 г., утвердившее Положение о лицензировании торговли товарами, облагаемыми акцизами, действовало на территории города Мурома до 27 апреля 1999 года, кроме того, при его отмене вопрос о возврате плательщикам уплаченного ими с начала текущего года лицензионного сбора не рассмотрен.

Фактически, 4 месяца субъекты предпринимательства производили двойную оплату налога. Органы местного самоуправления города Мурома проигнарировали требование ст. 57 Конституции РФ о том, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Решением Муромского городского Совета народных депутатов N 123 от 25.02.99 г. утверждено Положение о муниципальных патентах на торговлю, предоставление бытовых услуг, услуг общественного питания и иных услуг, осуществляемых организациями и гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, в соответствии с которым за оформление и выдачу муниципального патента взимается плата в размере 50 рублей.

Данный вид сбора, не предусмотренный Федеральным и региональным налоговым законодательством, существенным образом затрагивает интересы хозяйствующих субъектов, так как вводя унифицированный термин "муниципальный патент", органы местного самоуправления фактически создают новый вид правоотношений, не урегулированный Налоговым кодексом РФ.

Решение принято в нарушение ст. 7 п. 6 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой к собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Решение противоречит требованиям ст. 1 п. 5 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которой для указанных нормативно-правовых актов устанавливаются жесткие требования, ограничивающие полномочия соответствующих местных органов.

Решением Кольчугинского городского Совета народных депутатов N 165/21 от 05.04.99 г. введен целевой сбор на уборку территорий и благоустройство города, что не соответствует требованиям регионального законодательства, а именно законов "О введении на территории Владимирской области единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности" и "О налоге с продаж", целевой сбор за уборку территорий населенных пунктов не взимается, с ведением в действие на территориях соответствующих субъектов РФ данных законов.

В силу требований ст. 3 п. 3 Налогового кодекса Российской Федерации налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными, соответственно ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать те налоги или сборы, которые прямо не предусмотрены Налоговым кодексом РФ, либо которые ими предусмотрены, но установлены с нарушением закона.

Экономические преобразования области требуют системного решения, следовательно, в выборе и оценке направлений налогового реформирования необходим крайне взвешенный подход, точное и неукоснительное соблюдение процессуальных налоговых норм.

В настоящее время органами местного самоуправления области толкование налога или сбора производится с позиции видимой формы и предопределяет расширительное, а нередко и вольное определение границ налоговых правоотношений. Налоги подгоняются под существующую величину местных расходов без учета реальных возможностей воспроизводства и общественных потребностей.

Фактор самостоятельного налоготворчества органов местного самоуправления сегодня является негативным, так как вносит в систему бюджетно-налоговых взаимоотношений элементы хаотичности, бесконтрольности, в некоторой степени неконституционности, затраты на обеспечение сбора дополнительно введенных налогов превышают размер этих налогов.

09.04.1999 г. постановлением главы Юрьев-Польского района N 144 задолженность по земельному налогу ДРСУ за 1998 год направлена на строительство газопровода. Нормативный акт принят в нарушении требований ст. 12 Конституции Российской Федерации, определяющей самостоятельность местного самоуправления, но в пределах своих полномочий, ст. 58 п. 4 Налогового кодекса РФ, ст. 15, 39 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления", в соответствии с которыми порядок уплаты местных налогов устанавливается правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Положения ст. 6 п. 1 Налогового кодекса РФ определяют, что нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим настоящему кодексу, если такой акт издан с нарушением установленного порядка издания таких актов.

Пунктом 2 постановления главы Кольчугинского района N 130 и 131 от 4 июня 1999 года освобождены от уплаты пошлины за регистрацию сельский Дом культуры п. Металлист и Есиплевский Дом культуры.

Постановления противоречат п. 3 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 19 ст. 15 Закона Владимирской области "О местном самоуправлении во Владимирской области", так как данными законодательными актами принятие решений о льготах по налогам и сборам в части, зачисляемой в местный бюджет, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.

17.02.99 г. постановлением главы Фетининского сельского округа N 4 "О введении местного налога на территории Фетининского сельского округа" установлены следующие ставки: с постоянно проживающего населения - 1997 г. - 10 руб., 1998 г. - 20 руб., с временно приживающих дачников - 1997 г. - 20 руб., 1998 г. - 40 руб.

Постановление противоречит требованиям ст. 3 Налогового кодекса РФ, устанавливающей, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных и иных подобных критериев.

Кроме того, смысл данного постановления не позволяет определить какой конкретно местный налог вводится на территории сельского округа. Глава Фетининского сельского округа, утверждая постановление, не только грубейшим образом нарушил требования ст. 57 Конституции РФ, но даже не обратил внимание при определении ставок за 1997 и 1998 годы в одних и тех же рублях, что это был период деноминации государственных денежных знаков.

Постановлением главы администрации Кишлеевского сельского округа (Собинский район) N 5-а от 30.04.99г. установлен разовый местный сбор в сумме 10 руб. с хозяйства независимо от постоянного или временного проживания.

Аналогичные постановления принимались главами администраций Рождественского, Вышмановского, Черкутинского, Куриловского сельских округов Собинского района (соответственно - N 7/13 от 26.02.99 г.; N 3 от 23.03.99 г.; N 26 от 14.06.99 г.; N 27 от 03.06.99 г.), главам администраций Клязьменского, Смоленского - N 26 от 20.07.99 г., 05.05.99 г., 25.08.98 г. сельских округов Ковровского района.

Данные нормативно-правовые акты приняты в нарушение требований ст. 38 Налогового кодекса РФ, так как в качестве видового признака использован неопределенный термин "хозяйство", не имеющий конкретного правового содержания и без учета того, что права местных администраций распространяются лишь в пределах законодательно устанавливаемых для них норм налогового производства, в целом они обязаны выполнять все общегосударственные нормы налогового права.

Неполнота, нечеткость или двусмысленность нормативно-правового акта о налоге или сборе могут привести к возможности уклонения от уплаты налога на законных основаниях или к нарушениям со стороны налоговых органов, т.е. к расширительному толкованию положений акта. Если не установлен или не определен хотя бы один из элементов (слагаемых налоговых формул), то налогоплательщик вправе не уплачивать налог или уплачивать его удобным для себя способом.

Пунктом 2 решения Совета народных депутатов Ковровского района N 10/57 от 30.09.99г. определено - ставку налога на транспортные средства установить в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17.07.99г. N 168 "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О налогах на имущество физических лиц".

Данный пункт решения является незаконным, так как в соответствии с пунктом 2 ст. 3 вышеуказанного Закона установлен лишь верхний предел ставки налога на транспортные средства, а конкретный размер ставки устанавливается представительными органами местного самоуправления. Учитывая, что Совет размер ставки не определил - налогоплательщиками уплата налога произведена быть не может.

Пунктом 3 решения Ковровского городского Совета народных депутатов от 17.03.99 г. N 36/5 "О продлении срока действия решения Ковровского городского Совета народных депутатов N 172/26 от 23.12.98 г. и внесении изменений в решение N 14/2 от 10.02.99 г." утвержден совокупный коэффициент "С" вида деятельности для нестационарных торговых точек на МУП "Первомайский рынок" с учетом прямого участия в формировании доходной части бюджета города.

Данный пункт принят с нарушением требований ч. 2 ст. 3 Налогового кодекса РФ, так как налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из каких-либо различий между налогоплательщиками, не допускается установление дифференцированных ставок налогов в зависимости от формы собственности.

Ст. 8 Закона Владимирской области "О введении на территории Владимирской области единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности" содержит исчерпывающий перечень факторов, влияющих на деятельность "С", для установления совокупного корректирующего коэффициента. В этот перечень не входит такое основание для установления совокупного корректирующего коэффициента "С" как прямое участие в формировании доходной части бюджета.

Решением Юрьев-Польского районного Совета народных депутатов N 17 от 22.04.99 г. утверждены корректирующие коэффициенты для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности. В нарушение ст. 3 Закона Владимирской области "О введении на территории Владимирской области единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности", содержащей исчерпывающий перечень сфер деятельности, за осуществление которой предприниматели и юридические лица обязаны платить указанный налог. Совет народных депутатов устанавливает корректирующие коэффициенты в зависимости от целого ряда факторов, например от сезонности, и расширяет виды деятельности, относя к ним розничную торговлю предметами первой необходимости, цветами, комиссионную торговлю.

Основная цель статьи 5 Налогового кодекса РФ создание стабильности и предсказуемости налогового режима, а также, обеспечение всем участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, возможности заранее ознакомиться с предстоящими изменениями в законодательстве с тем, чтобы подготовиться к ним, а при необходимости и предпринять определенные меры от изменения стратегии, тактики или организации бизнеса до обжалования принятых решений. Это требование определено ст.ст. 15 ч.3, 24 ч.2, 46 Конституции Российской Федерации, но органами местного самоуправления области не всегда учитываются.

Решением Ковровского городского Совета народных депутатов от 17.03.99 г. N 36/5 продлен срок действия решения Ковровского городского Совета народных депутатов N 172/26 от 23.12.98 г. и внесены изменения в решение N 14/2 от 10.02.99 г., пункты 2; 3, решения вступают в силу с 01.04.99 г. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

Аналогичным образом не соблюден срок Советом народных депутатов Юрьев-Польского района, решение N 17 утверждено 22.04.99 г., а его действие распространено на правоотношения, возникшие с 1 марта 1999 года за минувший налоговый период; Вязниковским районным Советом народных депутатов, утвердившим 20.04.1999 г. решение N 185 "О внесении изменений и дополнений в решение N 148 от 10.01.99 г. "Об утверждении корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход" и распространивших действие решения N 185 на правоотношения, возникшие с 1 апреля 1999 года; Александровским районным Советом народных депутатов, утвердившим 28.01.99 г. решением N 1 корректирующие коэффициенты для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, опубликовавшим решение в средствах массовой информации 10.02.99 г., но установив срок его действия с 01.01.99 г.

Необходимым условием функционирования налоговой системы является эффективный налоговый контроль. При его отсутствии или малой эффективности трудно рассчитывать на то, что налогоплательщики будут своевременно и в полном объеме уплачивать причитающиеся налоги и сборы, что в свою очередь, может поставить под угрозу экономическую безопасность государства. Целью налогового контроля должна стать неотвратимость ответственности лица, нарушившего налоговое законодательство.

Эффективность налогового контроля не означает его тотальности. более того, законодатель четко определил круг государственных органов, в чьи полномочия он входит.

Органам местного самоуправления Конституцией РФ, Налоговым кодексом РФ право налогового контроля не предоставлено.

Постановлением главы администрации города Коврова от 25.05.99 г. N 492, с превышением своих полномочий, утверждено Положение о межведомственной комиссии по ликвидации недоимки в бюджет города, которым предусмотрены властные полномочия по отношению к предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности.

В соответствии со ст. 82 Налогового кодекса РФ налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов, кроме того, глава 8 Налогового кодекса РФ предусматривает порядок исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а глава 11 - способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов.

Анализируя состояние законности в процессе становления и регулирования налоговых отношений, полагаю, органы местного самоуправления региона формируют достаточно общие, без учета существенных деталей и отдельных нюансов нормативно-правовые акты по созданию и действию налоговых отношений, организационноправовые принципы функционирования налоговой системы не всегда исходят из конкретных методик исчисления отдельных налоговых платежей и требований объективных рыночных законов.

Такой подход изначально вносит в налоговые отношения элементы субъективизма, неопределенности и, следовательно, потенциальной конфликтности, что в свою очередь, значительно увеличивает риск принятия ошибочных решений как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов.

Все указанные нормативно-правовые акты горрайпрокурорами опротестованы, в основном, протесты органами местного самоуправления признаны законными и обоснованными, акты либо отменены, либо частично изменены.

На основании изложенного, и руководствуясь ст. 129 п. 5 Конституции Российской Федерации, ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

Рассмотреть настоящее представление и с учетом норм ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 20 п. 2, ст. 27 п. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 4 п. 6 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" разработать степень контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления области в процессе становления и регулирования налоговых отношений.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области.

Прокурор Владимирской области

государственный советник юстиции 2 класса

А.В.Шайков