Раздел II. Содержание программно-целевого метода планирования и алгоритм разработки проекта МП

Раздел II. Содержание программно-целевого метода планирования и алгоритм разработки проекта МП

Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам является одним из основных направлений административной реформы, реализуемой в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 N 1789-р. Конечным результатом реформы является внедрение нового и более эффективного подхода к управлению бюджетами на основе программно-целевого планирования, при котором акцент переносится с ресурсов на цели и результаты.

Термин "программно-целевое планирование" в полной мере раскрывает сущность метода. Программа, в общем смысле, означает план подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы или задачи. Цель, как универсальное понятие, означает ожидаемый, намеченный результат действий. Объединение этих понятий сформировало качественно новое понятие "программно-целевое планирование", определяющее круг действий как систему целеориентированных мер.

В основе программно-целевого планирования лежит целостное восприятие объекта управления и проблемный, а не функциональный подход к его развитию. Принципы программно-целевого метода планирования:

- системность (обеспечение связи проблемных вопросов, цели, задач, мероприятий, ресурсов и результатов);

- целевая направленность, выражаемая однозначной и количественно оцениваемой результативностью;

- направленность на качественные положительные изменения МО или отдельной сферы жизнедеятельности как социально-экономической системы.

Несомненным преимуществом программно-целевого метода планирования является способность концентрировать материальные и финансовые ресурсы для решения приоритетных вопросов социально-экономического развития МО.

Одним из важнейших свойств целевых программ, как результата планирования, является их ограниченность по сроку - достижение целей программ строго регламентировано по времени. Такой подход исключает превращение программной деятельности в череду повторяющихся действий и нацеливает органы МСУ на достижение результата.

Специфика муниципальных программ заключается в том, что системное решение проблемы возможно только в тех случаях, когда программы ориентированы на человека (субъект), а не на отрасль (объект). В противном случае решается лишь часть проблемного вопроса и, соответственно, задача качественного изменения достигнута не будет.

Использование программно-целевого метода планирования - когда лечатся не симптомы, а причины - переориентирует деятельность органов МСУ с краткосрочных решений на долговременные, качественные и положительные изменения. Реализация таких программ, пусть не в самой ближайшей перспективе, обязательно даст существенные улучшения в той или иной сфере жизнедеятельности, которые увидят и ощутят жители МО.

При разработке проекта МП объект управления необходимо рассматривать как систему, производящую определенный результат. В том случае, когда указанный результат по каким-то причинам не решает общественно-значимой задачи, должна разрабатываться муниципальная программа. Разработка программы должна рассматриваться исключительно как разработка плана действий, направленного на изменение системы, таким образом, чтобы изменился ее выходной результат. При этом данные изменения также должны носить системный характер.

Алгоритм разработки МП, предусмотренный настоящими Методическими указаниями, основан на алгоритме подготовки и принятия управленческих решений, обладая рядом особенностей:

а) формализована процедура определения цели (подцелей) программы;

б) усилена проблемная ориентация программно-целевого метода планирования (введены инструменты углубленного анализа проблем развития МО или отдельной сферы деятельности);

в) разработан механизм перехода от формулирования проблем развития МО к задачам, которые необходимо решить для достижения цели (подцелей);

г) для разработки мероприятий программы адаптирован такой инструмент стратегического анализа как анализ сильных и слабых сторон, возможностей и угроз;

д) система показателей результативности программы построена на принципах иерархичности и связности.

Алгоритмом предусматривается 2 стадии разработки проекта МП:

1) разработка концепции МП и принятие решения о необходимости реализации программы (определяются показатели, характеризующие результативность объекта управления, анализируются причины отклонения от нормы, формируется проблемное поле, формулируются цели и задачи планируемой МП);

2) разработка проекта МП (разрабатывается система программных мероприятий и организационного механизма реализации программы, определяются затраты и источники финансирования, проводится оценка рисков и формируется система показателей результативности).

Разработка проекта МП осуществляется посредством итераций, когда после разработки того или иного элемента программы, необходимо уточнять разработанные ранее. Алгоритм разработки программы включает следующие этапы:

1) определение показателя, характеризующего проблемную ситуацию (результат действия системы), построение тенденции, обоснование нормы и определение величины отклонения от нормы;

2) построение прогноза отклонения от нормы в случае отсутствия программы;

3) формулирование цели программы;

4) определение проблемного поля и выделение корневых проблем;

5) формулирование задач программы;

6) определение благоприятных возможностей и сильных сторон в сфере действия программы;

7) разработка укрупненных мероприятий программы (стратегии реализации программы);

8) разработка системы программных мероприятий;

9) построение прогноза, характеризующего достижение цели программы;

10) разработка компонентов программы (механизма реализации, оценка рисков, системы показателей результативности) и формирование программного документа.

Концептуальная схема разработки программы с указанием этапов представлена ниже на рисунке 1.

Рисунок 1. Алгоритм разработки проекта МП

Тщательное следование настоящим Методическим указаниям и корректное применение понятийного аппарата позволит разработчику МП обеспечить взаимосвязь проблемных вопросов, целей, задач, мероприятий, ресурсов и результатов и тем самым придать разрабатываемым программам системный характер. Цели и задачи программ приобретут четкие и однозначные формулировки. Наличие в программах встроенной системы показателей позволит повысить эффективность реализации и оценивать результативность решения каждой задачи и мероприятия.